規(guī)模性農(nóng)地流轉(zhuǎn)社會風(fēng)險及其防范機(jī)制建設(shè)探討①——以F鎮(zhèn)為例

計亞萍 張 寧

（長春工業(yè)大學(xué) 人文學(xué)院，吉林 長春130012）

十七屆三中全會后，國內(nèi)農(nóng)地流轉(zhuǎn)研究成果頗為豐富；十八大后，隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)推進(jìn)政策的進(jìn)一步鞏固與擴(kuò)大，關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的論爭似乎逐漸減弱，但這種減弱很大程度上是強(qiáng)大的政策力量壓制異見的結(jié)果。規(guī)模性農(nóng)地流轉(zhuǎn)的長期效應(yīng)與遠(yuǎn)期影響，需要基于更深入的理論關(guān)注與經(jīng)驗研究基礎(chǔ)上的反思。與此同時也存在三個缺陷：一是針對不同地域土地資源和人口結(jié)構(gòu)的個性研究不足；二是對目前占農(nóng)地比例較高、足以影響農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的機(jī)動地流轉(zhuǎn)研究不足；三是對農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的流轉(zhuǎn)方向、流轉(zhuǎn)機(jī)制及潛在風(fēng)險研究不足。筆者及所在課題組2012年2月起，對吉林省F鎮(zhèn)規(guī)模性農(nóng)地流轉(zhuǎn)狀況及其社會風(fēng)險進(jìn)行了持續(xù)的關(guān)注。課題組曾3次深入F鎮(zhèn)，采取問卷調(diào)查、入戶訪談等方式調(diào)研。F鎮(zhèn)位于松遼平原腹地，是東北糧食主產(chǎn)區(qū)中一個非常有典型意義的產(chǎn)糧大鎮(zhèn)。全鎮(zhèn)12個行政村，歷年來少有大的自然災(zāi)害，人口32800，耕地9230.1公頃。其中在冊耕地8585.9公頃，機(jī)動地644.2公頃。人均耕地2.81公頃，近全國人均耕地面積1.4畝的2倍。加上農(nóng)戶宅基地周圍大小不等的自留地、育林地，F(xiàn)鎮(zhèn)人均土地資源充裕，農(nóng)地一直是農(nóng)民最主要的經(jīng)濟(jì)來源。F由于歷史、現(xiàn)實、政策、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益等多種復(fù)雜因素，F(xiàn)鎮(zhèn)規(guī)模性農(nóng)地流轉(zhuǎn)早在2001年就已開始。由于2000年前后種植業(yè)收益不佳，流轉(zhuǎn)的效益與問題均未顯現(xiàn)；近幾年，由于農(nóng)地經(jīng)營收益日漸豐厚，流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，但其潛在的問題也日漸暴露出來，迫切需要系統(tǒng)的理論反思與政策評估。

一、F鎮(zhèn)規(guī)模性農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、特點與趨勢

為表述方便，本文分別用從“一”到“十二”這十二個序數(shù)詞代表F鎮(zhèn)12個行政村。

（一）F鎮(zhèn)規(guī)模性農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

據(jù)2009年對F鎮(zhèn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)基本情況的調(diào)查顯示，全鎮(zhèn)12個行政村流轉(zhuǎn)地總面積為1796.6公頃，占總承包地面積的20.9%。機(jī)動地流轉(zhuǎn)總宗數(shù)為14宗，基本流向村組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、農(nóng)戶以及信用社人員、當(dāng)?shù)亟處煹犬?dāng)?shù)胤寝r(nóng)資本，其中主要以村組干部為主。全鎮(zhèn)機(jī)動地流轉(zhuǎn)期限除七號村是逐年之外，其余為10～15年不等。雖然F鎮(zhèn)機(jī)動地農(nóng)地流轉(zhuǎn)宗數(shù)不多，但面積較大，平均每宗21.7公頃，總量達(dá)303.4公頃，相對于2.8公頃的人均耕地及目前每公頃農(nóng)地平均萬元收入計算，與未流轉(zhuǎn)農(nóng)地且無充分的勞務(wù)及其他經(jīng)營收入者相比，規(guī)模性農(nóng)地經(jīng)營的效益足以引起農(nóng)戶間經(jīng)濟(jì)、社會地位的巨大變化。

（二）F鎮(zhèn)規(guī)模性農(nóng)地流轉(zhuǎn)特點

1.規(guī)模性流轉(zhuǎn)農(nóng)地主要來源于村集體預(yù)留機(jī)動地。F鎮(zhèn)12個行政村，規(guī)模性農(nóng)地流轉(zhuǎn)共有14宗303.4公頃，每個村均有規(guī)模性農(nóng)地流轉(zhuǎn)，面積最小的15公頃，面積最大的45公頃，均來源于村集體預(yù)留的機(jī)動地。

2.流轉(zhuǎn)方向呈現(xiàn)上行性。全鎮(zhèn)14宗規(guī)模性流轉(zhuǎn)農(nóng)地，基本流向村組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和當(dāng)?shù)胤寝r(nóng)資本。①本文中的非農(nóng)資本指擁有一定資本運作能力的非農(nóng)村戶籍人口。其中村干部流入9宗，面積224公頃；鎮(zhèn)干部流入2宗，面積52公頃；當(dāng)?shù)胤寝r(nóng)資本流入2宗，面積22公頃。村組干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和當(dāng)?shù)胤寝r(nóng)資本共流入農(nóng)地298公頃，平均流入22.9公頃。僅1宗規(guī)模性農(nóng)地流入農(nóng)戶，且面積僅為5.4公頃，不足前者的1/4。

3.流轉(zhuǎn)期限長，經(jīng)濟(jì)社會影響大。14宗規(guī)模性流轉(zhuǎn)農(nóng)地中，12宗流轉(zhuǎn)于2001年～2004年間，另兩宗發(fā)生在2007和2008年，且為1997年鎮(zhèn)干部承包到期后的再次流轉(zhuǎn)。14宗農(nóng)地流轉(zhuǎn)期限都超過10年，最長者達(dá)到15年。

（三）F鎮(zhèn)規(guī)模性農(nóng)地流轉(zhuǎn)趨勢

調(diào)查顯示，在目前流轉(zhuǎn)合同尚未到期的情況下，F(xiàn)鎮(zhèn)3、4、5、6、8號村的機(jī)動地后續(xù)流轉(zhuǎn)關(guān)系已經(jīng)明確，且已簽訂合同，即將流轉(zhuǎn)的時間為2014年、2015年，期限為3～5年，流轉(zhuǎn)方向仍是村鎮(zhèn)干部和非農(nóng)資本，流轉(zhuǎn)價格均以2500元/公頃/年流入，農(nóng)地來源地均為機(jī)動地，共有總面積為77公頃的土地在目前流轉(zhuǎn)未到期的情況下，已提前進(jìn)入下一次流轉(zhuǎn)程序。加上1號村2008年流轉(zhuǎn)的為期13年的40公頃、11號村2007年流轉(zhuǎn)的為期15年的35公頃，目前F鎮(zhèn)已有5個村12宗共132公頃農(nóng)地進(jìn)入規(guī)模性流轉(zhuǎn)。而且流入主體仍以村、鎮(zhèn)干部和非農(nóng)資本為主。這說明，目前規(guī)模性農(nóng)地流轉(zhuǎn)結(jié)構(gòu)、特征仍將延續(xù)相當(dāng)長一段時間。

二、規(guī)模性農(nóng)地流轉(zhuǎn)來源、機(jī)制與風(fēng)險反思

（一）規(guī)模性農(nóng)地流轉(zhuǎn)來源——機(jī)動地預(yù)留與發(fā)包問題

F鎮(zhèn)規(guī)模性流轉(zhuǎn)農(nóng)地來源于村集體機(jī)動地。這就引出兩個問題：一是為什么規(guī)模性流轉(zhuǎn)的農(nóng)地都是機(jī)動地？二是村里到底有多少機(jī)動地？對第一個問題，調(diào)查顯示，目前情況下，在當(dāng)?shù)?，土地仍是農(nóng)戶主要經(jīng)濟(jì)來源，加上農(nóng)戶手中耕地并不很多，所以，沒有來源于農(nóng)戶的規(guī)模性耕地參與流轉(zhuǎn)。對第二個問題，調(diào)查則顯示出一系列值得思考的問題。

1.村集體超標(biāo)準(zhǔn)預(yù)留機(jī)動地是普遍現(xiàn)象。機(jī)動地是國家允許的主要用于解決人地矛盾過于突出農(nóng)戶的實際困難而預(yù)留的部分土地。中央和各地方政府對機(jī)動地預(yù)留和使用均嚴(yán)格控制。2005年3月1日起實施的《吉林省農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理條例》規(guī)定，“機(jī)動地面積不得超過本集體經(jīng)濟(jì)組織耕地總面積的5%”?！安蛔?%的不得再增加；尚未預(yù)留的不得再留”，其目的是增促公平，最大限度讓利于民。但調(diào)查顯示，F(xiàn)鎮(zhèn)各村超標(biāo)準(zhǔn)預(yù)留機(jī)動地現(xiàn)象比較普遍，有的村嚴(yán)重超標(biāo)。

據(jù)調(diào)查，F(xiàn)鎮(zhèn)實際在冊面積為8585.9公頃，按占在冊面積的5%計算，其合理預(yù)留機(jī)動地面積應(yīng)為429.6公頃。但是全鎮(zhèn)十二個行政村中除十一號村，其余十一個村都不同程度地存在黑地，②黑地，指實際存在，但不在冊的編外土地。黑地面積＝實際耕地面積—在冊耕地面積。全鎮(zhèn)黑地總面積達(dá)227.4公頃，致使實際機(jī)動地的面積都存在超標(biāo)現(xiàn)象，最嚴(yán)重的四號村竟超過標(biāo)準(zhǔn)40余公頃。十一號村雖無超標(biāo)機(jī)動地，但機(jī)動地53.8公頃，面積仍很大。違規(guī)超標(biāo)準(zhǔn)預(yù)留機(jī)動地是該鎮(zhèn)普遍性問題。

機(jī)動地超標(biāo)準(zhǔn)預(yù)留主要有兩個原因：一是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府默許下，村委會以土地?fù)Q財源，作為村集體的小金庫和日常活動經(jīng)費。二是1997年2次農(nóng)地發(fā)包時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部看到農(nóng)地經(jīng)營有利可圖，遂大面積承包村集體土地，同時為免交農(nóng)業(yè)稅，由村委會出面，將其承包的地塊從耕地檔案中清除，從而成為“黑地”。四號村和九號村機(jī)動地最多，就是這個原因。

2.權(quán)力排斥市場，成為規(guī)模性農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要機(jī)制。國家允許村集體預(yù)留部分機(jī)動地，但要求機(jī)動地嚴(yán)格用于解決人地矛盾的必要調(diào)整，《吉林省農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理條例》規(guī)定：“機(jī)動地的發(fā)包方式應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)或者公開協(xié)商。發(fā)包方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意后確定”。對超限額多留的農(nóng)村機(jī)動地，“要按照公平合理的原則，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制定發(fā)包方案，經(jīng)村民會議或村民代表會議三分之二以上成員討論同意后，及時分包到戶或者承包給新增人口。發(fā)包程序要民主、公開，承包手續(xù)要完備，決不能搞暗箱操作和口頭協(xié)議”。

調(diào)查顯示，F(xiàn)鎮(zhèn)各村機(jī)動地發(fā)包均由村委會內(nèi)部決定，包給村組干部、鎮(zhèn)干部和與村鎮(zhèn)干部關(guān)系密切的當(dāng)?shù)胤寝r(nóng)資本。機(jī)動地發(fā)包過程中，沒有任何一個村經(jīng)過村民會議或村民代表會議三分之二以上成員討論同意，農(nóng)戶基本上不知情。

3.機(jī)動地發(fā)包期限過長，遠(yuǎn)期風(fēng)險難以預(yù)防?！都质∞r(nóng)村土地承包經(jīng)營管理條例》規(guī)定：“機(jī)動地的發(fā)包期限一般為1年，最長不得超過3年”。但目前F鎮(zhèn)機(jī)動地承包期最少3年，最多達(dá)15年。如此漫長的承包期，不利于發(fā)揮機(jī)動地調(diào)節(jié)人地矛盾的功能。

（二）規(guī)模性農(nóng)地“上行型”流轉(zhuǎn)加劇農(nóng)村社會的馬太效應(yīng)

F鎮(zhèn)機(jī)動地流轉(zhuǎn)方向單一而明確，即均流轉(zhuǎn)到了村組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和非農(nóng)資本手中。其中有幾點需要認(rèn)真思考：

1.機(jī)動地流轉(zhuǎn)過程中權(quán)力資本暗箱操作問題。權(quán)力資本在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的暗箱操作主要體現(xiàn)在兩個方面：一是機(jī)會不公平，程序不透明。流轉(zhuǎn)機(jī)制不是市場，而是權(quán)力，因此形成干部內(nèi)部輪流瓜分集體土地的利益分配格局，導(dǎo)致98.3%機(jī)動地流向村組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和非農(nóng)資本手中。二是價格不合理。F鎮(zhèn)三、四、五、六、八號5個村規(guī)模性機(jī)動地流轉(zhuǎn)關(guān)系均發(fā)生于2009年。當(dāng)時，農(nóng)地價值已顯著增加，市場流轉(zhuǎn)價格已普遍上漲到3800～4000元之間/公頃，而他們僅以2500元/公頃價格流入農(nóng)地。這不能說沒有權(quán)力的因素。

2.流轉(zhuǎn)機(jī)動地經(jīng)營性質(zhì)認(rèn)定問題。由于自耕種需要大量人力、物力、時間和精力，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險因素，村組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和非農(nóng)資本雖然轉(zhuǎn)入大量土地，但卻極少自己耕種，而是直接將流轉(zhuǎn)來的土地轉(zhuǎn)包出去，以收取租金贏利。相對于自耕種，雖然收入可能稍低——實際未必，如遇自然災(zāi)害，種植戶可能利潤較少，甚至無利可賺——但因為將風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁到承包戶身上，自己的收入?yún)s得保障。對于這些村組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和非農(nóng)資本而言，其流轉(zhuǎn)地的經(jīng)營，本質(zhì)上是一種商業(yè)行為。

3.潛在的農(nóng)地兼并風(fēng)險問題。從F鎮(zhèn)機(jī)動地流轉(zhuǎn)情況及發(fā)展趨勢看，當(dāng)?shù)卮褰M、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和非農(nóng)資本，很可能在經(jīng)歷機(jī)動地轉(zhuǎn)入大戶后進(jìn)而成為普通農(nóng)戶承包地轉(zhuǎn)入大戶，因為只有他們擁有大規(guī)模流入農(nóng)地的機(jī)會和能力，而村民只能參與零星的細(xì)碎農(nóng)地的流轉(zhuǎn)。因此他們不僅是，而且必將成為今后相當(dāng)長時間內(nèi)農(nóng)地經(jīng)營大戶；如不加限制，今天的“種田大戶”，可能就是明天的土地資本家。因此，看似繁華的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中蘊(yùn)藏著土地兼并的風(fēng)險。

（三）規(guī)模性農(nóng)地流轉(zhuǎn)的加劇易導(dǎo)致社會分化，激發(fā)階層矛盾

機(jī)動地集中到少數(shù)精英手中，進(jìn)一步鞏固了權(quán)力、資本、資源的結(jié)合與壟斷，必然加劇農(nóng)村社會的進(jìn)一步分化。

1.農(nóng)地的單向集中會導(dǎo)致農(nóng)村新的貧富分化。如前所述，目前F鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)入規(guī)模性農(nóng)地者，基本都采取轉(zhuǎn)包的方式賺取地租。據(jù)對2013年F鎮(zhèn)規(guī)模性農(nóng)地轉(zhuǎn)包收益調(diào)查，目前，全鎮(zhèn)機(jī)動地轉(zhuǎn)包租金均為8500元/公頃，流轉(zhuǎn)成本在每1000～1500元之間/公頃，租金收益（轉(zhuǎn)包金―流轉(zhuǎn)成本）每公頃最低收益7000元，最高收益7500元，轉(zhuǎn)包機(jī)動地每公頃最低收益8745元，最高收益9245元，平均收益9045元。其中面積最少的和最多的是兩位鎮(zhèn)干部，分別為7公頃和45公頃。按平均收益9045元/公頃計算，2013年他們的流轉(zhuǎn)經(jīng)營收益分別為63，315元和407，025元。若按平均流轉(zhuǎn)面積22.9公頃計算，每宗流轉(zhuǎn)平均收益207，130元。

而2013年F鎮(zhèn)人均收入（含農(nóng)業(yè)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、外出務(wù)工等所有收入）為8193元，其中十一號村為最高的8978元，十號村為最低的7512元。按人均收入計算，F(xiàn)鎮(zhèn)三口之家戶年收入24，579元，這其中還包括官方統(tǒng)計數(shù)字的水分，農(nóng)民養(yǎng)殖業(yè)、外出務(wù)工等收入。而規(guī)模性承包機(jī)動地的村組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和非農(nóng)資本，即便不算其他收入，僅平均土地轉(zhuǎn)包收入就是普通農(nóng)戶戶均收入的8.42倍，最高的可達(dá)16.56倍。貧富差距之大足以引起人們警惕。

2.權(quán)力、資源與財富的層化，①本文中的層化主要指因權(quán)力、資源與財富分配不公導(dǎo)致的不同社會階層間的分化。導(dǎo)致農(nóng)村社會關(guān)系異變F鎮(zhèn)規(guī)模性農(nóng)地顯失公平的流轉(zhuǎn)機(jī)制，始終為村民所詬病。特別是近年來，隨著國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的逐步提高，土地價值越來越為農(nóng)民關(guān)注，農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的反思，對今后土地流轉(zhuǎn)的方向的關(guān)注，都日益強(qiáng)烈。特別是，作為農(nóng)村最重要的資源，土地越來越為權(quán)力階層掌控，土地資源配置的馬太效應(yīng)越加顯現(xiàn)，農(nóng)地利益愈加流向精英群體，這無疑會加劇農(nóng)村社會的階層分化，助長普通階層的無助感和不滿情緒，致使農(nóng)村社會精英階層和普通階層之間的社會關(guān)系發(fā)生潛移默化的異變。調(diào)查顯示，目前普通農(nóng)戶對村組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和非農(nóng)資本以明顯低于市場價格的低價轉(zhuǎn)入大量土地，普遍懷有不同程度的意見，并不時通過不同渠道宣泄。這在一定程度上已經(jīng)影響了農(nóng)村社會干群關(guān)系、階層關(guān)系，為農(nóng)村社會的安全穩(wěn)定埋下隱患。

三、思考與建議

（一）關(guān)于解決村集體機(jī)動地超標(biāo)準(zhǔn)預(yù)留和違規(guī)發(fā)包問題的建議

村委會違規(guī)預(yù)留“黑地”，是村集體機(jī)動地超標(biāo)的主要原因，也是機(jī)動地違規(guī)發(fā)包和發(fā)包期限過長問題的根源。因此，整頓土地流轉(zhuǎn)秩序，應(yīng)從重新核定機(jī)動地入手。

1.政府應(yīng)重新測量村集體實際耕地面積，核定機(jī)動地額度。重新測量耕地實際面積，核實機(jī)動地面積，擠干機(jī)動地水分，是解決機(jī)動地違規(guī)流轉(zhuǎn)問題的關(guān)鍵。對目前的超額機(jī)動地，應(yīng)及時登記注冊。同時堅持兩項處理原則：一是用于償還村集體債務(wù)的機(jī)動地，②一部分機(jī)動地是為償還農(nóng)業(yè)稅時代村集體為繳納農(nóng)業(yè)稅而產(chǎn)生的債務(wù)流轉(zhuǎn)的，這在下文有詳細(xì)闡述。承認(rèn)現(xiàn)存承包關(guān)系，但在目前承包期結(jié)束后，按照公平合理的原則，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制定發(fā)包方案，遵循土地流轉(zhuǎn)規(guī)程，將超標(biāo)準(zhǔn)機(jī)動地分包到戶或者承包給新增人口。二是對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以權(quán)謀私暗箱操作劃走的土地，應(yīng)依法解除承包關(guān)系，并追究相關(guān)人員責(zé)任。

2.強(qiáng)化村民大會制度，規(guī)范機(jī)動地發(fā)包程序。關(guān)于土地流轉(zhuǎn)，國家和地方政府均有明確而嚴(yán)格的規(guī)定，基層組織之所以敢違規(guī)操作，根源在于目前鄉(xiāng)村能人治理結(jié)構(gòu)。農(nóng)村社會精英群體超群的意識、能力使他們成為農(nóng)村社會管理的重要力量，但也使他們成為權(quán)力的壟斷者，這就更需要發(fā)揮村民大會制度的社會治理功能。因此，要化解農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的社會風(fēng)險，從根本上說，要強(qiáng)化并將村民大會制度落到實處。凡是涉及機(jī)動地等公共資源的決策必須經(jīng)過村民大會討論決定，從根本上杜絕鄉(xiāng)村干部以權(quán)謀私，暗箱操作。

（二）關(guān)于規(guī)范規(guī)模性機(jī)動地流轉(zhuǎn)方向的建議

規(guī)模性農(nóng)地集中到村組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和非農(nóng)資本手中這一現(xiàn)象，既要考慮歷史原因，又要結(jié)合現(xiàn)實因素，妥善處理。

1.政府和村民應(yīng)承認(rèn)正當(dāng)流轉(zhuǎn)的合理性，保護(hù)流轉(zhuǎn)大戶的合法權(quán)益。③Y市另一鄉(xiāng)鎮(zhèn)曾因此類問題發(fā)生過村民間、村民與政府間的群體性沖突。村組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和非農(nóng)資本成為流轉(zhuǎn)大戶，是2004年以前農(nóng)業(yè)稅收繳政策的必然產(chǎn)物，雖有悖規(guī)范，但一定程度上也有其合理性。2004年前，國家向農(nóng)戶收繳農(nóng)業(yè)稅，具體收繳工作由村委會落實。對按時完成的村及村干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有一定額度獎勵；對未能按時完成收繳工作的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則會給予批評和催繳。而農(nóng)民在秋收后，糧食可能待價而沽，還未出售，無錢交稅。這就需要村組干部先行籌資墊付。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在向上級政府上報農(nóng)業(yè)產(chǎn)量時，為突出政績常常有一定的虛報多報，因此據(jù)此核算的稅額往往比農(nóng)民實際應(yīng)繳稅額高。這樣圍繞農(nóng)業(yè)稅收繳工作，就形成一對矛盾：村民既不能按時，也無力，更不愿按政府核定的數(shù)額繳納，而村干部又不能不按時足額完成任務(wù)。為此，村委會一般都通過民間借貸的途徑先行繳納農(nóng)業(yè)稅，然后再逐漸向農(nóng)戶收繳。這樣，村集體就要承擔(dān)兩筆額外支出：一是民間借貸的高額利息，二是政府多向農(nóng)戶攤派的那部分稅收。多年如此循環(huán)累積，讓村集體背上沉重的債務(wù)。怎么化解這部分債務(wù)呢？村集體沒有其他經(jīng)濟(jì)來源，最后只能以機(jī)動地還債。這樣機(jī)動地就流向兩種人手中：一是當(dāng)初負(fù)責(zé)借貸的村組干部，二是債主——鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部或非農(nóng)資本。而在2001～2003年間，農(nóng)民種植業(yè)收入微薄，土地的經(jīng)濟(jì)價值尚未顯現(xiàn)，所以，當(dāng)時流轉(zhuǎn)價格都相對較低。

當(dāng)初正是這些承包主體的出資行為幫助村里完成農(nóng)業(yè)稅收繳任務(wù)，為國家做出貢獻(xiàn)。當(dāng)村集體無力現(xiàn)金償還時，以土地償還是化解集體債務(wù)、保護(hù)出資人利益的唯一有效途徑；而且當(dāng)年他們流入土地也存在一定的風(fēng)險，如今的收益也是正常的風(fēng)險回報。故對目前的合理承包關(guān)系應(yīng)予確認(rèn)，保護(hù)流轉(zhuǎn)大戶的合法權(quán)益。

2.對村鎮(zhèn)干部和非農(nóng)資本的“農(nóng)地商業(yè)經(jīng)營行為”，應(yīng)予課稅。承認(rèn)流轉(zhuǎn)大戶流轉(zhuǎn)的合理性，保護(hù)其合法權(quán)益，并非對其放任不管，而是要依法管理。村鎮(zhèn)干部和非農(nóng)資本，多將流轉(zhuǎn)來的農(nóng)地以轉(zhuǎn)租方式再流轉(zhuǎn)出去賺取地租，是一種典型的商業(yè)行為，國家應(yīng)依法對其征營業(yè)稅。特別是他們中相當(dāng)一部分人，年收益超過12萬，已躋身高收入群體，至少應(yīng)依法對其征收個人所得稅。這是調(diào)節(jié)收入分配差距的法律要求，也是維護(hù)社會公平的道義需要。

3.限制農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模，防止農(nóng)地兼并風(fēng)險。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中，土地兼并一向是個敏感問題。許多國家有過慘痛的教訓(xùn)。日韓和我國臺灣歷史上在長達(dá)數(shù)十年甚至上百年的時間，都限制大資本下鄉(xiāng)，即便目前，對大資本下鄉(xiāng)也有諸多準(zhǔn)入條件。俄羅斯于2002年7月24日通過《俄羅斯聯(lián)邦農(nóng)地流轉(zhuǎn)法》，2003年7月7日又對此法做出重大修改。其中第二項原則就是“防止農(nóng)地過度集中”。最為典型的是菲律賓，19世紀(jì)末，菲律賓師從美國，在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化道路的選擇上，精英階層堅持認(rèn)為，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化必須依靠資本的力量改造小農(nóng)和農(nóng)村。在政府和知識精英的主導(dǎo)和支持下，西方農(nóng)業(yè)跨國公司和本國資本家控制菲律賓農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的金融保險、土地交易、農(nóng)產(chǎn)品加工、流通、倉儲、生產(chǎn)資料生產(chǎn)和銷售、技術(shù)服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等幾乎所有領(lǐng)域。農(nóng)民只能從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，大量自耕農(nóng)和佃農(nóng)在大公司的擠壓下破產(chǎn)，被迫失去土地做資本家的農(nóng)業(yè)工人。然而隨著技術(shù)的進(jìn)步，農(nóng)業(yè)資本家和地主所需要的農(nóng)業(yè)工人越來越少，大量的失地和失業(yè)農(nóng)民涌進(jìn)了城市。而城市的就業(yè)崗位增長有限，進(jìn)城的很多“農(nóng)民工”找不到工作，失業(yè)問題轉(zhuǎn)化成社會問題和政治問題。20世紀(jì)60年代中期開始，菲律賓認(rèn)識到資本對農(nóng)村社會的巨大威脅，又開始師從日本、韓國和我國臺灣，收購?fù)恋刭Y本家的土地，分配給無地的農(nóng)民和流民，這項改革至今還沒有結(jié)束。

我國目前處于穩(wěn)步推進(jìn)城市化進(jìn)程中，如一味片面地鼓勵土地流轉(zhuǎn)而不對流轉(zhuǎn)規(guī)模加以限制，如今這些流轉(zhuǎn)大戶，甚至外來資本勢必成為壟斷土地資源的土地資本家。眾多的農(nóng)民很可能會淪落為“貧農(nóng)”，甚至流民。因此，各級地方政府應(yīng)認(rèn)真貫徹十七屆三中全會《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中“適度規(guī)模經(jīng)營”的精神，防止土地過度集中，防止資本兼并。

（三）關(guān)于解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)導(dǎo)致的社會關(guān)系異變問題的建議

人與社會的關(guān)系是思考社會現(xiàn)象和社會問題的根本前提和基本出發(fā)點。人與社會的關(guān)系，在不同的歷史時期，呈現(xiàn)不同的特質(zhì)。在傳統(tǒng)的非現(xiàn)代社會，由于生產(chǎn)力水平低，為了生存與發(fā)展，人們更多地關(guān)注人與物的關(guān)系，而忽視人與人的關(guān)系及人與社會的關(guān)系?，F(xiàn)代社會，隨著生產(chǎn)力水平提高，物質(zhì)生活極大豐富，人們的目光開始自覺地逐漸由物及對物的支配轉(zhuǎn)向人，開始尋求人與社會的和諧統(tǒng)一。因此，人與社會的和諧關(guān)系，成為社會治理與建設(shè)的邏輯起點。農(nóng)地流轉(zhuǎn)作為社會建設(shè)的重要政策，在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時，必須發(fā)揮其調(diào)整與優(yōu)化社會關(guān)系的功能。

1.調(diào)整農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策，樹立可持續(xù)發(fā)展的政策目標(biāo)。我國從改革開放至今的農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策，其首要目標(biāo)一直是經(jīng)濟(jì)效益。①注：我國土地流轉(zhuǎn)政策從1984年發(fā)軔到十七屆三中全會戰(zhàn)略推進(jìn)，其目標(biāo)主要有二：一是通過土地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，二是實現(xiàn)農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營，二者均以經(jīng)濟(jì)規(guī)模和效益為目標(biāo)。而F鎮(zhèn)規(guī)模性農(nóng)地流轉(zhuǎn)調(diào)查顯示，農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策在實踐中已導(dǎo)致農(nóng)村社會權(quán)力、地位、財富分化的進(jìn)一步加劇，并有可能產(chǎn)生土地資本家階層和新的貧農(nóng)階層。如不及時對這一現(xiàn)象做出回應(yīng)，階層矛盾、對立和沖突有進(jìn)一步激化的可能。

因此，在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，在關(guān)注民生的歷史選擇中，農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策，不應(yīng)再以單純提高生產(chǎn)效率作為首要目標(biāo)，而應(yīng)以有利于增促社會公平、正義，有利于促進(jìn)社會和諧的可持續(xù)發(fā)展作為首要目標(biāo)。只有政策目標(biāo)調(diào)整，才會帶來政策內(nèi)容的根本變革。

2.實行“區(qū)域有別”的農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策。我國地域遼闊，不同省區(qū)，人口總量、農(nóng)地資源、工業(yè)化程度、農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)及路徑等均有不同程度、甚至較大差異，因此，農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策不宜完全一致。南方地區(qū)，山多水多，人口稠密，土地細(xì)碎化，人均農(nóng)地資源匱乏，特別是商品經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，工業(yè)化程度較高，農(nóng)民收入渠道豐富；因此，農(nóng)地經(jīng)濟(jì)價值相對較低，農(nóng)民對土地的依賴程度較低，農(nóng)地規(guī)模流轉(zhuǎn)對農(nóng)民階層分化影響較小。而北方省份，特別是東北三省，地廣人稀，土地肥沃，人均農(nóng)地資源相對較多，而商品經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)，工業(yè)化程度較低，農(nóng)民收入渠道單一；因此，農(nóng)地經(jīng)濟(jì)價值相對較高，農(nóng)民對土地的依賴程度較高，農(nóng)地規(guī)模流轉(zhuǎn)對農(nóng)民階層分化影響較大。

因此，在堅持農(nóng)地流轉(zhuǎn)基本政策前提下，國家應(yīng)在南北方實行有所區(qū)別的農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策，應(yīng)鼓勵地方政府，結(jié)合本地區(qū)農(nóng)地資源、農(nóng)業(yè)人口總量、工業(yè)化程度、農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)及路徑等因素，制定有利于本地區(qū)社會關(guān)系的農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策、機(jī)制和原則，讓農(nóng)地流轉(zhuǎn)服從于社會建設(shè)的大局。

3.農(nóng)地流轉(zhuǎn)中要保護(hù)貧弱農(nóng)戶地權(quán)。當(dāng)前土地制度安排，因過于追求經(jīng)濟(jì)效益，一定程度上，忽視了農(nóng)村貧弱階層的長期利益。調(diào)查顯示，農(nóng)村的強(qiáng)勢階層，生產(chǎn)和生活基本上都立足農(nóng)村，因為經(jīng)濟(jì)收益頗豐，其生活品質(zhì)也很高，一般不會低于城市一般家庭，甚至高于城市家庭。而將土地流轉(zhuǎn)出去自己外出打工的農(nóng)民一般都是農(nóng)村社會貧弱階層，不論在城市，還是在農(nóng)村，其智力水平、理性能力，都使他們被邊緣化，這也決定了他們是最需要政府和社會保護(hù)的群體。如果允許其土地?zé)o限制自由流轉(zhuǎn)，他們或?qū)⒊蔀樨氜r(nóng)階層。因此，國家應(yīng)在流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)期限上出臺保護(hù)貧弱農(nóng)戶地權(quán)的政策，限制轉(zhuǎn)讓，讓農(nóng)地繼續(xù)承擔(dān)一定的社會保障功能。

［1］李昌平.中國要避免做菲律賓第二［N］.科學(xué)時報，2008－02－25.

［2］陳柏峰.土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)民階層分化的影響——基于湖北省京山縣調(diào)研的分析［J］.中國農(nóng)村觀察，2009，（4）.

［3］馮振東，霍麗，邵傳林.中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究述評［J］.西北大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2010，（2）.

［4］潘維.農(nóng)地應(yīng)“流轉(zhuǎn)集中”到誰手里？［J］.紅旗文稿，2009，（5）.

［5］史天健.土地流轉(zhuǎn)應(yīng)該也必須講政治［J］.華中科技大學(xué)學(xué)報，2009，（1）.

［6］黨國英.新一輪“土改”：難題和方向［J］.理論參考，2009，（1）.