論服務行政理念下的行政規(guī)制改革

孫啟平

（貴州大學法學院，貴州貴陽，550025）

論服務行政理念下的行政規(guī)制改革

孫啟平

（貴州大學法學院，貴州貴陽，550025）

服務行政現象已經成為我國行政法發(fā)展不能回避的客觀現實。服務行政理念對我國行政規(guī)制的影響主要是規(guī)制視野的轉變，即從“管制”向“服務”轉變。傳統的行政規(guī)制側重行政主體對微觀經濟的管理與控制。服務行政理念下的行政規(guī)制改革要求行政規(guī)制從以行政主體為中心轉移到以市場主體為中心，行政規(guī)制的職能更加側重服務。行政規(guī)制改革視野轉變不僅是現代行政法發(fā)展的必然要求，也是構建服務型政府和完善市場經濟發(fā)展的必然要求。我國應當積極構建與服務行政理念相適應的行政規(guī)制運行機制，更好發(fā)揮政府的作用，推動市場經濟可持續(xù)發(fā)展。

服務行政；行政規(guī)制；管制規(guī)制；服務規(guī)制；改革

一、服務行政與行政規(guī)制視野的轉變

德國行政法學家厄斯特·福斯多夫于1938年發(fā)表《當成是服務主體的行政》一文，首次提出“服務行政”之概念。福斯多夫認為生存乃是人民享有自由、秩序與福祉的基礎，國家唯有提供生存的保障與確保國民生存的基礎，才能實現國家的穩(wěn)定與發(fā)展，進而提出“生存照顧”概念，即“國家因此而負有廣泛照料人民生存照顧的義務，并受這一種義務之拘束”。［1］生存照顧成為現代行政的任務，現代行政職能發(fā)生重大轉變。20世紀80年代西方國家興起“新公共管理”運動，此次運動的主要目標是改變以“政府為中心”的傳統管理行政模式，實現以“滿足人民需要為中心”的現代服務行政模式。新公共管理理論認為，公民本位是政府取得合法性的基礎，公共服務應從追求效率到強調公民權利的價值轉變，積極構建新型服務政府。我國最早提出“服務行政”相關概念的學者是崔卓蘭教授，她在《行政法觀念更新試論》一文中指出：市場經濟體制下，要改變那種單純的圍繞如何實現政府進行有效的“管理”控制，需要將政府的“管理”和“服務”融為一體，樹立“管理即服務”的思維模式。［2］關于服務行政的含義理解，學界并沒有統一的認識。有學者認為“服務行政是政府以維持人們生活，增進人民福利和促進社會運轉與發(fā)展為目的，直接或間接向公民個人與市場機制所不能自行提供的公共服務，保障公民基本生活的一種行政方式”。［3］也有學者從行政行為性質角度認為“服務行政是以造福公民為目的的，具有形成性的授益行為”，［4］“凡是通過授益活動直接促進社會成員利益的所有行政活動都可稱之為服務行政”。［5］134筆者認為，無論學者如何界定服務行政的含義，服務行政現象都已經成為我國行政法發(fā)展不能回避的客觀現實，服務行政對現代行政認識的巨大影響之一，即政府不僅僅是管理者，而且也是服務者和興利者。

現代服務行政的出現，實現了對傳統行政價值理念的巨大轉變，服務行政理念轉變體現在“從管制到服務”轉變、“從權力行政到服務行政”轉變、“從政府本位到公民本位”轉變。［6］傳統行政認為統治與管理職能是政府的唯一職能，其基本特征是管制，公民對政府的強制命令只能無條件的服從，因此傳統行政下政府與公民之間形成一種簡單的“命令--服從”關系。從管制到服務行政理念的轉變，要求政府的主要任務不再僅僅注重“管制”，而是更加側重服務，這是對傳統行政范式的巨大轉型。傳統權力行政注重“管”字當頭，把行政管理權絕對化，行政權處在至高無上的地位。在權力行政背景下，以“政府本位”為中心的行政強調政府是社會管理的中心，整個社會生活都要圍繞政府以及服務于政府?，F代服務行政宗旨是為人民服務，公民不再僅僅是政府管理的對象，而是政府服務的對象，公民是社會管理的中心。在服務行政理念下，政府的任何舉措都要以“公民”為中心，以增進公民福祉為宗旨，改變了傳統權力行政中政府高高在上的地位，使政府彎下身腰，更好地為社會與公民服務。

服務行政理念給行政規(guī)制改革帶來的重要影響，就是行政規(guī)制改革視野的轉變，即行政規(guī)制改革視野從“管制規(guī)制”向“服務規(guī)制”轉變。傳統的行政規(guī)制更加側重行政主體對微觀經濟的管理與控制，行政規(guī)制行為主要強調對市場主體及其市場行為的強制、命令與規(guī)范。而服務行政理念下的行政規(guī)制改革要求行政規(guī)制從以行政主體為中心轉移到以市場主體為中心；行政規(guī)制的職能不再僅僅是管制市場，而是更加注重服務市場；行政規(guī)制的手段不再僅僅是控制，而是更加注重服務。因此服務行政理念下的行政規(guī)制要改變以前“重規(guī)制、輕服務”的價值取向，樹立“規(guī)制即服務”的行政理念。

二、市場經濟發(fā)展中規(guī)制方式的變革

（一）西方國家規(guī)制方式的變革

規(guī)制與市場經濟分不開，規(guī)制概念是在市場經濟發(fā)展到一定程度才出現的。在古典自由市場經濟理論下，市場能夠通過自身實現資源配置的最大化，否定政府對市場經濟的干預。隨著資本主義經濟危機的出現，市場出現失靈，西方國家政府逐步加強對市場的介入，以此彌補自由市場經濟下的弊端。在政府干預下，傳統規(guī)制的方式具體多樣，主要有：服務成本定價、以歷史為基礎的價格規(guī)制、以公共利益為標準的配置、標準制定、以歷史為基礎的配置及個別審查等。［7］8規(guī)制在很長時間里為西方國家經濟帶來巨大的發(fā)展與繁榮，政府規(guī)制的過度介入，沖擊著原來自由市場競爭機制，也帶來了一系列弊端，例如過度的規(guī)制造成市場競爭機制破壞、企業(yè)發(fā)展效率低下、社會資源嚴重浪費以及公民社會福利受損等弊端。面對政府規(guī)制失靈的出現，西方國家提出了“放松規(guī)制”理論，對政府規(guī)制的適用進行合理規(guī)范。放松規(guī)制基本目標乃是政府權力下放，優(yōu)化規(guī)制結構，強化效益分析，實現規(guī)制法治。放松規(guī)制的具體做法包括：放松對定價權的規(guī)制、逐步減少價格規(guī)制所涵蓋的產品范圍、放寬或取消進入市場的規(guī)制等。西方國家在改變傳統規(guī)制方式的同時引進了激勵性規(guī)制方法。這種激勵性機制有特許投標、區(qū)域性競爭、社會契約和價格上限等方式。［7］240因此西方國家在針對傳統規(guī)制手段進行改革的同時，逐步引入了多種新的規(guī)制機制，規(guī)制手段更趨于創(chuàng)新性、多樣性與激勵性。

（二）我國規(guī)制方式的變革

我國規(guī)制方式的變革是隨著計劃經濟體制向市場經濟體制轉變的過程中，逐漸發(fā)展與變革的。在計劃經濟體制下，政府包辦一切，資源配置由政府按計劃進行，不允許市場自由的存在。20世紀80年開始，我國逐步開始市場化改革，改革的方向是確立社會主義市場經濟體制，因此經濟體制改革的目標就要克服以往“全能政府”的弊端，逐步實現向“有限政府”方向轉變。在此背景下，我國行政規(guī)制改革方式就是要打破政府對市場的過度干預，逐步確立市場自由競爭機制。在規(guī)制手段上，首先，打破國有企業(yè)的壟斷地位，逐漸引入私人主體參與經濟發(fā)展；其次，降低市場準入門檻，簡化行政審批與行政許可，激勵公民個人參與市場競爭；再次，構建多元市場管制主體，強化規(guī)制法制建設，綜合運用行政和法律等手段管理市場秩序。自此，我國電力、自來水、公共交通、煤氣、電信、航空等行業(yè)逐步呈現促進市場化、鼓勵競爭以及放松規(guī)制的管制格局。此外，在社會規(guī)制領域，如食品安全、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護等方面，不斷制定法律法規(guī)，也表明了我國政府對這一領域加強規(guī)制的傾向。隨著時代的發(fā)展，政府規(guī)制的形式也出現了新的變化，即柔性的行政規(guī)制，包括行政指導、行政獎勵以及信息披露等。［8］2004年，國務院頒布《全面推進依法行政實施綱要》第9條明確指出：“要改革行政管理方式……要充分發(fā)揮行政規(guī)劃、行政指導、行政合同等方式的作用。”2010年，國務院頒布《關于加強法治政府建設的意見》第14條指出“推進政府職能轉變與管理方式的創(chuàng)新”?，F代行政管理方式（如行政指導、行政規(guī)劃、行政合同、行政獎勵等）與傳統的“剛性管理方式”（如行政審批、行政許可、行政命令、行政強制、行政處罰等）相比，具有非強制性、示范引導性、柔軟靈活性及方法多樣性等特點。因此，現代“柔性”行政規(guī)制手段的出現，使行政規(guī)制在實踐中獲得了新的生命力。

三、行政規(guī)制視野轉變的因由

隨著市場經濟發(fā)展中規(guī)制方式的不斷變革，服務行政理念對行政規(guī)制改革的重要影響在于行政規(guī)制視野的轉變，即從“管制規(guī)制”向“服務規(guī)制”轉變。服務行政理念下的行政規(guī)制改革視野轉變是隨著現代行政法基本理念發(fā)展而轉變的，也是隨著傳統管制政府向現代服務政府轉變而轉變的，更是隨著計劃經濟向市場經濟發(fā)展而轉變的。概括的說，行政規(guī)制改革視野轉變的原因主要包括以下幾點：

（一）現代行政法發(fā)展的必然要求

行政法基本理論經過了管理論、控權論向平衡論、服務論的發(fā)展。行政管理論認為行政法的基本特點是管理，管理的手段是強制，強制的方式是命令，傳統的行政法律關系是一種單一的“命令--服從”關系。在這種行政法下，行政管理的突出特征是行政主體的命令與相對方的服從，行政主體的命令至高無上，相對方必須無條件的服從，不容有任何的反抗與違背。在行政控權論中，強調的是對行政權的控制，通過對行政權的限制，來達到約束與防止行政權濫用，進而保護行政相對人的自由與權益。在此種行政法下，行政制度的中心是以行政機關為中心構建的，通過強化行政權的監(jiān)督，間接地實現對公民自由權的保護與尊重。在傳統行政法理論下，行政制度的構建仍是以“國家”為本位的或以“行政機關”為本位的，公民或私人并沒有成為行政規(guī)制制度安排的中心。

隨著現代行政法的不斷發(fā)展，新的行政法理論不斷提出，如平衡論和服務論。平衡論的基本含義是“在行政機關與相對一方權利義務關系中，權利與義務在總體上應當是平衡的”。［9］平衡論基本理念強調行政主體與行政相對人權利與義務的平衡性，就是要把行政機關與行政相對人放在天平的兩端，實現行政機關與行政相對人之間地位的平等性，行政制度的制定必須同時考慮行政機關與行政相對人兩方的利益與訴求。行政服務論強調行政主體不僅僅是管理主體，更是社會的服務主體，行政主體應當積極為人民提供各種服務，樹立“管理即服務”的價值理念。服務論在承認政府的管理職能的同時，更加強調其服務與保障職能，各種行政管理舉措應當以增進人民福祉為管理目標，以此實現國家良善之治?，F代行政法在處理行政主體與行政相對人的關系方面，意在強調行政相對人應當得到更多的重視與關照，現代行政制度的構建正逐步實現以“國家”本位向“公民”本位轉變。正如學者所言：行政權的人民本位并不是一個單一的歷史范疇命題，而是一個具有絕對性的命題，行政法的本質精神是為人民服務的。［10］隨著行政法理論的不斷變遷，行政規(guī)制改革視野的轉變也逐漸由以“行政主體”為中心的“管理”行政向以“行政相對”人為中心的“服務”行政轉變。

（二）構建服務型政府的必然要求

行政規(guī)制改革視野的轉變不僅僅是現代行政法發(fā)展的必然結果，而且與當下構建服務型政府的要求也是密不可分的。2005年國務院前總理溫家寶在《政府工作報告》中明確要求“努力建設服務型政府，創(chuàng)新政府管理方式，寓管理于服務之中，更好地為基層、企業(yè)和社會公眾服務的要求”。十八屆三中全會通過《全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中明確指出“必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設法治政府與服務型政府”。服務型政府的提出，體現了我國對傳統行政范式的巨大轉變，這就要求政府行政管理的價值實現從“政府本位”向“社會本位”的轉換，政府行政管理的模式實現從“管制型”向“服務型”轉變。傳統行政管理價值強調政府本位，即國家權力至高無上，公民個人只能積極服從于政府管理，而現代行政管理價值強調社會本位，就是要求政府行政管理措施或手段都要以社會整體利益為根本價值取向。傳統管制型行政規(guī)制在特定時期發(fā)揮了一定的作用，但也造成了一些負面影響，例如管制導致政府僭越社會權力，管制妨礙了市場自由，管制助長了政府規(guī)模膨脹，孳生政府及其公務人員腐敗。［5］118，119服務行政理念下的行政規(guī)制改革就是要以政府簡政放權、激發(fā)市場活力和增進社會福祉為根本目標。和諧社會的核心是以人為本，在法律允許范圍內，行政規(guī)制改革措施應當為公民的自由發(fā)展提供更大的空間。因此在構建服務型政府的背景下，行政主體應當轉變管理職能，樹立服務行政理念，創(chuàng)新政府管理方式，寓管理于服務之中，努力構建以尊重和保障行政相對方權利，實現和促進行政相對方自由發(fā)展的行政規(guī)制體系。

（三）市場經濟發(fā)展的必然要求

可以說，“行政服務理念的出現是市場經濟發(fā)展的產物”，［11］服務行政理念下行政規(guī)制改革視野的轉變與市場經濟的發(fā)展具有一定適應性。新中國成立之后，我國實行的是計劃經濟體制，政府的管制職能在經濟和政治領域無處不在，政府的主要作用是對人民發(fā)號施令和實施強制。20世紀90年年代，我國經濟體制完成了從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變，政府的職能也逐步轉變。在市場經濟體制下，政府職能轉變的要求就是簡政放權、減少管制以及鼓勵市場競爭。黨的十八屆三中全會指出經濟改革要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用。服務行政理念下行政規(guī)制改革要以市場和政府為導向，行政規(guī)制改革措施的效果，一方面要有利于促進市場自由發(fā)展，另一方面要有利于更好發(fā)揮政府的作用。行政規(guī)制乃是行政主體對市場主體及其市場行為的管理與規(guī)范，在服務行政理念下，行政規(guī)制的職能價值要由管理向服務轉變，要求行政規(guī)制服務意識增強，不管是行政規(guī)制制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，還是提供公共服務的創(chuàng)新，規(guī)制都必須立足于市場，立足于社會公眾。在服務行政理念下，行政規(guī)制法律體系的構建，要從管理行政法向服務行政法轉變，由原來強調的行政權力的權力本位轉向強調公民權利的權利本位，更突出了對人權的尊重和公民權利的保護及其政府行政權力的弱化。因此，在市場經濟體制下，這種以市場為主導，以服務行政理念為指引的行政規(guī)制表現出了強大的生命力與適應性。

四、行政規(guī)制視野轉變的要求

隨著現代行政的發(fā)展，私人在公共治理中的作用日益提高，“私人主體正深深介入到管制、提供服務、政策設計與實施當中”。［12］服務行政理念下的行政規(guī)制的改革就要把行政相對人（或私人主體）作為制度安排的起點，努力形成以行政相對人為中心的規(guī)制服務運行機制。在操作的過程中有以下幾點要求：

（一）規(guī)制對觀念層面的要求

目前我國行政規(guī)制法律體系及其法律實踐仍是將行政主體置于行政相對方之上，仍是以行政主體為中心的行政規(guī)制模式。在服務行政理念指導下，行政規(guī)制改革觀念的轉變就是要從以往的以“行政主體”為中心向“行政相對人”為中心，從重“管制”向重“服務”的觀念轉變。傳統行政規(guī)制重視管制，行政主體與行政相對人之間形成“命令-服從”行政關系，行政規(guī)制的目標是管理，管理的手段是強制。雖然在管制行政下，行政主體以保護公共利益為名實施規(guī)制，行政規(guī)制具有毋庸置疑的優(yōu)越性，但這種情勢，過度強調行政規(guī)制的公共利益，合法的個人利益與權力在公共利益面前就會被忽視與侵犯。因此，行政規(guī)制改革視野的轉變，必須改變過度強調以行政主體為中心的行政規(guī)制觀念，行政規(guī)制法律、法規(guī)的制定者要轉變以前的行政規(guī)制思維，樹立以行政相對人為中心的行政規(guī)制觀念，重視保護行政相對人的合法利益與權力。此外，行政主體不是以強制命令方式，要求行政相對人的絕對服從，以權壓人，而是在實施行政行為的過程中，要強化服務意識，樹立“規(guī)制即服務”的觀念，把行政相對人的個人利益融入到公共利益中加以尊重、維護和保障。

（二）規(guī)制對方式層面的要求

服務行政對現代行政的變革影響之一，即非權力行政方式的出現與運用?，F代出現非權力行政的方式，行政規(guī)制不再以國家權力來單方性地約束行政相對人，而是采取非強制、非命令性的手段與方式，積極引導經濟與社會的健康發(fā)展。傳統行政規(guī)制方式主要是以行政強制命令為特征的剛性規(guī)制方式（如行政征收、行政許可、行政審批、行政處罰、行政強制等），雖然可以得到立竿見影的管制效果，但此種方式容易激化行政主體與行政相對人之間的矛盾與沖突，破壞兩者關系，影響社會的和諧與穩(wěn)定。行政規(guī)制改革就是要推進規(guī)制方式的創(chuàng)新，大量采用柔性規(guī)制方式，諸如行政指導、行政合同、行政規(guī)劃、行政服務與行政獎勵等。在此柔性規(guī)制方式下，行政規(guī)制措施更多地體現出廣泛參與、平等協商、自由選擇等現代民主行政的基本價值理念。隨著世界范圍的民主化發(fā)展和福利國家職能的逐漸增強，傳統的管理行政、秩序行政逐漸向以給付行政、服務行政為特點的現代行政發(fā)展。因此，在服務行政理念下，行政規(guī)制改革對規(guī)制方式基本要求就是行政主體盡可能采用非強制性方式為行政相對人提供更多的便利與服務，為行政相對人的自由發(fā)展提供更廣闊的空間。

（三）規(guī)制對制度層面的要求

行政規(guī)制觀念的轉變離不開制度層面的支持與保證。行政規(guī)制改革的制度建設不僅體現著規(guī)制觀念的轉變，而且直接影響規(guī)制實踐的運行與操作。行政規(guī)制改革對制度層面的要求，就是要把服務行政理念納入到制度與實踐中，建立適應服務行政理念的運行機制。首先，建立以行政相對人為導向的公開參與機制。民主公開是現代行政基本價值理念之一，公開參與意味著平等，意味著人人都享有平等的權利與機會。凡是與行政相對人自身利益有關的措施和決策，應當允許行政相對人有過問和參與的權利，通過廣泛的公開參與使公民個人的權益與意志在行政規(guī)制中受到尊重和保障。此外，公開參與機制也有利于提高行政服務的有效性，增強政府對經濟與社會管理的有效性。其次，完善服務承諾機制?，F代行政指導、行政合同、行政獎勵等非權力行政方式具有靈活性、非強制性、選擇性等優(yōu)勢和特點，在經濟和社會生活中發(fā)揮著重要作用，但非權力行政方式的弊端之一，即是行政政策的不穩(wěn)定性，這種不穩(wěn)定性由于缺乏必要的法治保障，往往易造成行政機關不遵守服務承諾，侵犯行政相對人的合法權益的現象。誠信是現代法治政府的基本操守，承諾一經作出就必須兌現而不得隨意改變，行政主體如果承諾而不履行，就應當承擔相應的責任。最后，完善行政相對人多元化監(jiān)督救濟制度。服務行政理念下的行政規(guī)制改革，應當設計多元化、多途徑的監(jiān)督救濟方式，方便行政相對人維護自身合法權益，其主要包含兩大制度：行政監(jiān)督救濟制度與司法監(jiān)督救濟制度。行政監(jiān)督救濟制度又包含行政問責制度和行政復議制度，其主要特征是行政相對人通過行政權監(jiān)督行政權的方式實現對行政規(guī)制措施的有效監(jiān)督，以此來維護自身合法權益。司法監(jiān)督救濟方式主要有行政訴訟制度和規(guī)范性文件合法審查制度。隨著現代服務行政等非權力行政方式的運用，一些抽象行政行為被排除在我國行政訴訟的受案范圍之外，因此加快行政訴訟法的修改，把部分抽象行政行為納入到行政訴訟的受案范圍，以此完善行政相對人的訴訟救濟方式。黨的十八屆三中全會通過《決定》指出“完善規(guī)范性文件、重大決策合法性審查機制”，行政規(guī)制監(jiān)督機制要通過合法性審查機制來實現對行政規(guī)制的法律法規(guī)、政策文件以及行政行為等進行審查，對于違背憲法、法律、法規(guī)等文件與行為，必須堅決予以廢止與糾正，以此來維護和保障行政相對人的自由與權利。

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D922.1

A

貴州大學研究生創(chuàng)新基金資助項目“從規(guī)制轉向服務：行政規(guī)制改革的現代視野”（研人文2014025）

孫啟平（1989-），男，碩士研究生，研究方向為憲法學、行政法學。