非政府組織在公共外交中的作用

王 蕾

（華東師范大學(xué)政治學(xué)系，上海，200062）

進(jìn)入新世紀(jì)，國(guó)際舞臺(tái)風(fēng)云多變，各國(guó)之間的聯(lián)系日益加強(qiáng)，進(jìn)而公共外交被推向國(guó)際社會(huì)的前臺(tái)，公共外交的浪潮開(kāi)始席卷各國(guó)。公共外交的各個(gè)行為主體用不同的方式闡述本國(guó)的國(guó)情，以及由此相對(duì)應(yīng)的政策，為外國(guó)政府和民眾答題解疑，同時(shí)在國(guó)際交流中了解對(duì)方的有關(guān)觀點(diǎn)。公共外交的行為主體包括政府、各類非政府組織、民間社會(huì)團(tuán)體和廣大公眾等多個(gè)層面，①①http://www.docin.com/p-1470886其中，非政府組織在公共外交中所發(fā)揮的作用是不可忽視的。非政府組織是政府外交的有益補(bǔ)充者，是一國(guó)對(duì)外援助的重要渠道，是塑造國(guó)家形象的必要主體，是傳播價(jià)值觀念的主要載體，更是制定國(guó)際規(guī)范的關(guān)鍵力量。

一、政府外交的有益補(bǔ)充者

各國(guó)政府由于自身存在的政治性、官方性等特點(diǎn)，故在開(kāi)展外交的過(guò)程當(dāng)中不可避免會(huì)出現(xiàn)各種摩擦和沖突。非政府組織剛好可以利用本身的民間性、非營(yíng)利性等特點(diǎn)成為政府外交的有益補(bǔ)充者。呂曉莉在《中國(guó)非政府組織的國(guó)際化路徑研究》一文中提到：“非政府組織可以憑借其靈活性、專業(yè)性特征，在特定領(lǐng)域推動(dòng)政府間非正式對(duì)話，在雙邊、多邊外交中發(fā)揮橋梁、紐帶作用。”這方面典型的案例就是達(dá)沃斯論壇了。該論壇現(xiàn)已成為國(guó)際上頗有影響力的非官方經(jīng)濟(jì)會(huì)議，為各國(guó)的公共外交提供了難得的機(jī)遇和平臺(tái)。不僅增進(jìn)了經(jīng)濟(jì)界同行之間的相互了解，而且讓各國(guó)政府進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到彼此的經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，架起了溝通的橋梁。創(chuàng)造了讓世界聚焦舉辦國(guó)、讓更多人熟悉舉辦國(guó)的契機(jī)。

另一方面，NGOs還具有在敏感領(lǐng)域搭建平臺(tái)、促進(jìn)相互了解及為發(fā)展國(guó)家間關(guān)系發(fā)揮獨(dú)特功效的作用。盡管當(dāng)今是全球化時(shí)代，但主權(quán)國(guó)家依舊是國(guó)際活動(dòng)的主要行為體。因此國(guó)家利益依舊是主權(quán)國(guó)家追求的最主要目標(biāo)，這就導(dǎo)致各國(guó)之間不可避免存在著摩擦和敏感地帶。而非政府組織就在敏感地帶發(fā)揮著調(diào)節(jié)和溝通的作用。在一些政府不便于出面的問(wèn)題上，非政府組織可以建立敏感話題的民間對(duì)話以及為沖突的各方提供調(diào)停，從而發(fā)揮其第二軌道外交的作用。西方國(guó)家就充分利用了非政府組織的這一作用。在國(guó)際事務(wù)的處理上，西方國(guó)家往往以非政府組織作為處理棘手事務(wù)的橋梁，來(lái)增加自身政策的彈性或給予政府一些緩沖的空間。例如，加拿大政府就充分利用非政府組織在國(guó)際社會(huì)上的作用，通過(guò)它們組織參加談判協(xié)議或游說(shuō)他國(guó)政府和民間社會(huì)，來(lái)提升加拿大在國(guó)際社會(huì)上的形象。另外，英國(guó)的非政府組織也常常扮演著外交家的角色，不定時(shí)的對(duì)歐盟成員國(guó)的民眾進(jìn)行宣傳和游說(shuō)，從而促使歐盟成員國(guó)的民眾去影響自己國(guó)家政府的政策制定與實(shí)施，進(jìn)而促使歐盟的相關(guān)政策和活動(dòng)朝著有利于英國(guó)的方向發(fā)展。

非政府組織成為政府外交的有益補(bǔ)充者還體現(xiàn)在其可以進(jìn)一步具體、清晰地闡明本國(guó)政府的外交理念、對(duì)外各種活動(dòng)的內(nèi)容與意義。將政府的對(duì)外作為融入到非政府組織自身的研究當(dāng)中。我國(guó)政府也可以借此通過(guò)非政府組織向世界各國(guó)詮釋自身的外交思想和理念，使他國(guó)的民間團(tuán)體、非政府組織以及民眾熟悉我國(guó)的外交政策，讓世界各國(guó)的主要群體更加全面、清晰的認(rèn)識(shí)中國(guó)。

二、對(duì)外援助的重要渠道

在全球化時(shí)代，世界各國(guó)彼此之間的聯(lián)系越來(lái)越緊密，我們?cè)诳紤]國(guó)內(nèi)問(wèn)題的同時(shí)也需要考慮國(guó)外以及其他國(guó)家的問(wèn)題。伴隨著自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)以及綜合國(guó)力的提升，國(guó)家社會(huì)必然要求我國(guó)承擔(dān)更多的國(guó)際社會(huì)責(zé)任。而其中一項(xiàng)重要的責(zé)任就是對(duì)其他弱小國(guó)家和發(fā)生緊急情況的國(guó)家進(jìn)行援助。但是對(duì)他國(guó)援助絕不意味著簡(jiǎn)單地給錢，相反通過(guò)非政府組織援助遠(yuǎn)比政府和企業(yè)直接去做更具有意義和效果。盡管現(xiàn)在對(duì)外援助主體多種多樣，政府更在很大程度上承擔(dān)起援助活動(dòng)的主要項(xiàng)目和資金的充足性，但非政府組織的外援活動(dòng)卻因其非政治性、靈活性以及更細(xì)節(jié)性而受到更多援助國(guó)的重視和歡迎，因此成為對(duì)外援助的重要渠道。非政府組織因?yàn)闆](méi)有政府這一層背景，因而沒(méi)有政治色彩，純粹是出于人道主義動(dòng)機(jī)，相應(yīng)地也就是純粹的民間行為，運(yùn)作方式會(huì)遠(yuǎn)離政治束縛，從而避免了非議與干預(yù)。更為重要的是，非政府組織運(yùn)作效率快捷高效，能夠真正地幫助到那些需要幫助的個(gè)人和群體。

中國(guó)扶貧基金會(huì)早在2004年就提出了“向國(guó)際化發(fā)展”的戰(zhàn)略。此后，基金會(huì)曾先后參與了印尼海嘯救災(zāi)、美國(guó)卡特琳娜颶風(fēng)、巴基斯坦地震以及海地地震等災(zāi)害的救濟(jì)工作。2009年10月，基金會(huì)在蘇丹完成實(shí)地調(diào)查，打算在蘇丹建起13個(gè)婦幼保健醫(yī)院，目前第一所醫(yī)院蘇中阿布?xì)W舍友誼醫(yī)院已于2011年2月竣工。中國(guó)扶貧基金會(huì)專門成立了國(guó)際發(fā)展部，在蘇丹之后還計(jì)劃進(jìn)入埃塞俄比亞、乍得及肯尼亞等其他非洲國(guó)家。截至2011年6月，基金會(huì)累計(jì)投入6088萬(wàn)元用于國(guó)際援助項(xiàng)目，收益地區(qū)廣泛分布在亞洲、非洲和美洲，項(xiàng)目效果贏得了極高的評(píng)價(jià)，也體現(xiàn)了中國(guó)對(duì)外援助方式開(kāi)始發(fā)生改變。

三、塑造國(guó)家形象的必要主體

國(guó)家形象，作為一種直接的主觀印象，實(shí)際上構(gòu)成了外國(guó)民眾對(duì)于該國(guó)一切活動(dòng)的心理預(yù)設(shè)。良好的國(guó)家形象往往使人更愿意用理解包容的方式去接納該國(guó)政府及其民眾的思想和行為。因此，良好的國(guó)家形象塑造是一國(guó)的重要任務(wù)。但是，國(guó)家形象的塑造是一項(xiàng)需要從中央到地方、從政府到民間全方面參與的系統(tǒng)工程。其主體不僅包括政府，還應(yīng)包括各類企業(yè)、非政府組織、民間團(tuán)體和民眾等。從傳播效果來(lái)看，非政府組織塑造的國(guó)家形象展示出獨(dú)特的魅力，成為塑造國(guó)家形象的必要主體。非政府組織通過(guò)環(huán)境治理、扶貧、教育及衛(wèi)生保障等對(duì)外援助活動(dòng)，在幫助別人的同時(shí)，也提升了國(guó)家形象。日本非政府組織在塑造本國(guó)形象方面堪稱典范。

日本的非政府組織設(shè)立無(wú)償援助資金合作項(xiàng)目，專門向戰(zhàn)后重建地區(qū)提供資金支持。該項(xiàng)目配合日本官方開(kāi)發(fā)援助項(xiàng)目（ODA）政策，結(jié)合聯(lián)合國(guó)緊急人道援助和戰(zhàn)后重建等活動(dòng)，深入在落后國(guó)家或動(dòng)蕩地區(qū)開(kāi)展難民救助、環(huán)境重建、衛(wèi)生保障和可持續(xù)發(fā)展等工作，從進(jìn)而間接幫助日本樹(shù)立了“和平、民主、親善”的國(guó)家形象，贏得了國(guó)際社會(huì)的尊重。

四、傳播價(jià)值觀念的主要載體

當(dāng)今世界正處于復(fù)雜而深刻的變化之中，經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出全球化、區(qū)域化發(fā)展的態(tài)度，政治正逐步走向民主化方向，文化相互借鑒、相互吸取。各國(guó)之間相互聯(lián)系，彼此之間形成不可分割的整體。以價(jià)值觀為重要內(nèi)容的軟實(shí)力傳播正成為當(dāng)今世界的重要的國(guó)際現(xiàn)象。軟實(shí)力傳播的載體涉及各個(gè)方面，諸如媒體尤其是大眾傳媒、宗教組織、慈善組織、教育機(jī)構(gòu)以及包括政府間國(guó)際組織和非政府組織在內(nèi)的各種國(guó)際組織等等。這些載體都通過(guò)自身的優(yōu)勢(shì)向世界各國(guó)推行本國(guó)豐富多彩的文化和價(jià)值觀念。在公共外交中，政府歷來(lái)被認(rèn)為是權(quán)威和價(jià)值觀念的主導(dǎo)者、灌輸者和塑造者，公眾則扮演著被動(dòng)接收的角色。然而，非政府組織在公共外交中卻打破了這一角色扮演，轉(zhuǎn)向塑造角色的層次。這一方面的作用，劉貞曄教授在《非政府組織及其傳統(tǒng)外交效應(yīng)》一文中說(shuō)的很清楚。他說(shuō)到“在許多非政府組織所擅長(zhǎng)的議題領(lǐng)域，非政府組織也能夠成為價(jià)值觀念的倡導(dǎo)者，也具有某種形式的權(quán)威，也致力于將其價(jià)值觀念、權(quán)威傳播和施加于其他行為體”。非政府組織參與各種領(lǐng)域的全球治理活動(dòng)有助于將本國(guó)的價(jià)值觀念傳遞給其他國(guó)家，增強(qiáng)本國(guó)公共外交的國(guó)際社會(huì)基礎(chǔ)。

非政府組織傳播本國(guó)價(jià)值觀念的例子不勝枚舉，美國(guó)的一些基金會(huì)組織在傳播美國(guó)價(jià)值觀念事務(wù)上更是身先士卒。例如，上世紀(jì)七十年代后期以來(lái)，美國(guó)福特基金會(huì)、亞洲基金會(huì)等非政府組織長(zhǎng)期在中國(guó)開(kāi)展交流項(xiàng)目、培訓(xùn)項(xiàng)目和治理項(xiàng)目，內(nèi)容涵蓋了法學(xué)教育交流、司法改革、法官培訓(xùn)、村民選舉制度、環(huán)境與發(fā)展項(xiàng)目、土地和森林資源保護(hù)、清潔能源、教育資助和反貧困項(xiàng)目、醫(yī)療衛(wèi)生項(xiàng)目、傳染病防治項(xiàng)目、社區(qū)發(fā)展等幾乎所有的國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化發(fā)展治理領(lǐng)域。這些在華治理項(xiàng)目的開(kāi)展，涉及到了美國(guó)關(guān)于市場(chǎng)機(jī)制、司法理念、民主選舉制度以及公共治理等一系列主流價(jià)值理念。顯然，這些治理項(xiàng)目的成功實(shí)施及其所取得的成效非常有助于項(xiàng)目接受方對(duì)其中所包含的美國(guó)主流價(jià)值理念的正面評(píng)價(jià)、認(rèn)可乃至認(rèn)同。

五、國(guó)際規(guī)范制定的關(guān)鍵力量

在國(guó)際社會(huì)無(wú)政府狀態(tài)下，需要制定一些行為規(guī)范來(lái)約束行為主體的行為，才能使國(guó)與國(guó)之間和諧相處、世界更加有秩序。盡管當(dāng)今世界國(guó)際法和規(guī)范的主要制定者和實(shí)施者仍是主權(quán)國(guó)家，但非政府組織也逐漸參與到其中，并漸漸成為不可忽視的重要力量。無(wú)論是國(guó)際法的塑造還是國(guó)際規(guī)范的形成，非政府組織都發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。尤其是在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域，非政府組織正是通過(guò)自身的努力通過(guò)了一個(gè)又一個(gè)有利于環(huán)境保護(hù)的國(guó)際法規(guī)。例如，綠色和平組織就成功推動(dòng)了禁止捕鯨和有毒廢棄物貿(mào)易規(guī)范的生成。在安全領(lǐng)域，非政府組織聯(lián)盟就和國(guó)際禁雷運(yùn)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)推動(dòng)了全面禁雷公約和禁止集束炸彈規(guī)范的誕生。在人權(quán)領(lǐng)域，大赦國(guó)際也促使了禁止酷刑規(guī)范的面世。這樣的例子不勝枚舉，總之非政府組織在推動(dòng)國(guó)際規(guī)范生成的方面發(fā)揮著不可替代的作用，推動(dòng)著國(guó)際社會(huì)朝著良性的方向發(fā)展。

非政府組織還可以為企業(yè)開(kāi)路，協(xié)同母國(guó)跨國(guó)公司回報(bào)社會(huì)、感恩社會(huì)，發(fā)揚(yáng)自身的社會(huì)責(zé)任感。企業(yè)在利用當(dāng)?shù)刭Y源的同時(shí)，還應(yīng)回報(bào)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的群眾和社區(qū)，從而有利于與當(dāng)?shù)卣M(jìn)一步深化發(fā)展。而非政府組織由于更加專業(yè)化和正規(guī)化，可以發(fā)揮橋梁的作用，更方便參與到企業(yè)與當(dāng)?shù)卣臏贤ɑ顒?dòng)中，同時(shí)企業(yè)與非政府組織合作可以大大降低企業(yè)成本。另外，非政府組織還可以長(zhǎng)時(shí)間且深入地植根于對(duì)象國(guó)，實(shí)現(xiàn)潛移默化的功效。由此可見(jiàn)非政府組織在公共外交中的作用是不容忽視的，對(duì)本國(guó)從政府外交的宏觀方面到價(jià)值觀念傳播的微觀方面都發(fā)揮著重要作用。

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