公民監(jiān)督——構(gòu)建責(zé)任政府的途徑

崔方明

（曲阜師范大學(xué) 法學(xué)院，山東 曲阜273100）

如何建立一個負(fù)責(zé)任的政府，是一直被人們所討論的問題。因為隨著社會的發(fā)展，行政權(quán)力日益擴(kuò)張，越來越影響著百姓的日常生活。河南的平墳事件還未平息，又爆出了政協(xié)主席趙克羅的微博事件①2012年5月，河南政協(xié)常委趙克羅發(fā)微博批評南陽市整治墓葬的行動，稱當(dāng)?shù)刂荤P平民祖墳，“副處級祖墳”可不動。5月6日，趙克羅刪除了相關(guān)微博，稱自己原發(fā)微博部分失真。2012年12月18日，趙克羅在新浪微博上發(fā)表懺悔書，就反對平墳一事，向河南省委領(lǐng)導(dǎo)、南陽市委市政府領(lǐng)導(dǎo)致歉。趙說，“原以為省政協(xié)常委有權(quán)對政府進(jìn)行民主監(jiān)督，參政議政，看來我是太天真太幼稚啦，自己太把政協(xié)常委身份當(dāng)回事啦?！薄１緛硭闶且淮纹胀ǖ墓癖O(jiān)督，為何卻會產(chǎn)生這樣的結(jié)果，令人沉思。這次事件反映了在我國公民監(jiān)督制度的不完善。

孟德斯鳩說:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。從事物的性質(zhì)來說，“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”。權(quán)力具有擴(kuò)張性、膨脹性，擴(kuò)張膨脹了的權(quán)力又容易失控，而失控的權(quán)力又猶如沒有方向盤的汽車，橫沖直撞，最后造成災(zāi)難。孟德斯鳩的理論告訴我們，防止權(quán)力濫用最好的辦法，就是為這些權(quán)利尋找到一條不可逾越的界限，而這條界限就是監(jiān)督。

一、公民監(jiān)督的內(nèi)涵以及問題

（一）公民監(jiān)督的內(nèi)涵

“從近代以來，沒有一個國家能夠不讓人民的意志轉(zhuǎn)化為國家意志，但也沒有一個國家能夠?qū)崿F(xiàn)所謂全民自治，妥協(xié)的方案只能是讓代議制政府掌握權(quán)力，而讓人民去監(jiān)督這種本應(yīng)反映自身意志和利益的政府權(quán)力”［1］453。公民監(jiān)督就是公民通過各種方式和途徑對政府及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督的活動的總稱，范圍包括:立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)、重點(diǎn)是行政權(quán)。其實(shí)，公民監(jiān)督一般有兩層內(nèi)涵:一方面是公民的政治權(quán)利，即公民所享有的對國家機(jī)關(guān)、國家公職人員行使權(quán)力、履行職責(zé)進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，包括批評權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)、罷免權(quán)以及運(yùn)用輿論工具進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力；另一方面公民選舉產(chǎn)生的代表機(jī)關(guān)和授權(quán)的專門機(jī)關(guān)依法享有的監(jiān)督職權(quán)，即這些機(jī)關(guān)對其他國家機(jī)關(guān)和國家公職人員行使權(quán)力、履行職責(zé)等行為進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。

（二）公民監(jiān)督的問題

1.監(jiān)督者:缺乏監(jiān)督意識

監(jiān)督意識缺乏主要是指存在著不懂監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不會監(jiān)督的問題。不懂監(jiān)督主要是指部分公民文化素質(zhì)比較低，尤其是缺乏相應(yīng)的法律知識，對于領(lǐng)導(dǎo)只知道服從，卻不知自己是國家的主人，法律賦予了自己監(jiān)督官員的權(quán)力。缺乏監(jiān)督的意識，盲目服從。不敢監(jiān)督主要是因為對于普通公眾來說，官員掌握了權(quán)力，成為了公眾仰望的存在，而監(jiān)督或者說是揭發(fā)官員的違法違紀(jì)行為是一件需要承擔(dān)風(fēng)險的事情。所以在公眾的意識中，似乎會覺得，官官相護(hù)，監(jiān)督也沒用，甚至還會遭到打擊報復(fù)，敢怒不敢言。而不愿監(jiān)督，是因為監(jiān)督不僅要承擔(dān)風(fēng)險，而且需要承擔(dān)一定成本。而在付出之后，不一定就會達(dá)到預(yù)定的效果。長期抱著這種不愿惹事的心態(tài)，就導(dǎo)致政治冷漠，不談國事。事不關(guān)己，高高掛起。不會監(jiān)督是指公民知道自己有監(jiān)督政府或者是監(jiān)督公務(wù)人員的權(quán)力，在自己的權(quán)利或者他人的權(quán)利受到損害后，并未按照法律所規(guī)定的方式和手段進(jìn)行監(jiān)督，甚至有時候為了達(dá)到監(jiān)督的目的采取了一些非法的手段。甚至是為了保護(hù)自己的利益，發(fā)動周圍的人“鬧事”，進(jìn)而引發(fā)群體性事件，帶來不必要的麻煩。

2.被監(jiān)督者:害怕監(jiān)督

被監(jiān)督者一般都是手握公權(quán)力的公職人員，監(jiān)督就是對他們的違法違紀(jì)行為進(jìn)行制約，相當(dāng)于頭上的“緊箍咒”。一般情況下，掌握公權(quán)力的官員在被公民監(jiān)督后，會惱羞成怒，會認(rèn)為讓自己丟臉。面對公民的監(jiān)督，不是認(rèn)真反思，接受監(jiān)督，而是采取極端手段，壓制監(jiān)督。正如2006 年的“彭水詩案”①htt p:／／baike.baidu.co m／view／813180.ht m，2012年11月2日第一次訪問，本來只是一起簡單的喜好筆墨的人員的即興發(fā)揮，最后卻演變成震驚全國的引言獲罪案件。此案件恰恰反映了我們的被監(jiān)督者害怕監(jiān)督。

3.監(jiān)督制度與渠道:制度不全，渠道不暢

監(jiān)督需要一個暢通的民意表達(dá)渠道，如果缺乏一個這樣的渠道，監(jiān)督工作即使再到位，也達(dá)不到良好的效果，甚至?xí)?dǎo)致集體上訪或者是別的群體性事件發(fā)生。

（1）法律規(guī)定的不完善。一項制度的落實(shí)需要堅實(shí)的法律規(guī)定為依托。本來作為如此重要的一項公民權(quán)利應(yīng)當(dāng)由法律來具體規(guī)定，以便公民能夠有所適從，面對需要監(jiān)督的事項能夠依法行事?？梢员榉蓷l文，對公民此項權(quán)力的規(guī)定也僅僅是有一個模糊的表達(dá)。

另一方面，法律制度的不完善也體現(xiàn)在能夠起到監(jiān)督作用的制度的不完善。由于法律規(guī)定的不完善，就導(dǎo)致與監(jiān)督制度相關(guān)的制度規(guī)定也不完善。例如選舉制度、政務(wù)公開制度、聽證制度、官員問責(zé)制度等等本來都是可以起到很好的監(jiān)督制度，但是由于法律規(guī)定不完善，很多制度都成為了擺設(shè)。就官員問責(zé)制度來說，發(fā)生事故之后，官員也的確是被問責(zé)了，但是不久之后，就會聽到被問責(zé)的官員再次復(fù)出的新聞，甚至于曲線升遷，另類重用。②htt p:／／leaders.people.co m.cn／GB／9059903.ht ml，2012年11月2日第一次訪問。此類現(xiàn)象，不僅反映了制度的缺失，也反映了監(jiān)督存在的問題。

我國幅員遼闊，資源豐富，在不同鄉(xiāng)村地區(qū)，旅游資源有著非常大的差異性，這種差異性主要表現(xiàn)在數(shù)量、結(jié)構(gòu)、品質(zhì)等方面，并且在旅游物質(zhì)與旅游文化資源上互補(bǔ)性也非常強(qiáng)，能夠為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展帶來較為積極的影響意義。例如在海南檳榔谷黎苗文化旅游區(qū)，除了擁有珍貴的苗族文化遺產(chǎn)，同時也有著非常具有地方特色的檳榔谷地、天然秀麗的海島風(fēng)光，并且熱帶水果資源也比較豐富；對于長江中游綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)來說，雖然在區(qū)位條件上，缺少如北部沿海與長江中游綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，但卻有著數(shù)量較多的星級企業(yè)，更有助于鄉(xiāng)村旅游資源的開發(fā)與利用。因此從中可以看出，客觀資源條件也是促使鄉(xiāng)村旅游發(fā)展必不可少的條件，對其發(fā)展有著重要的影響意義。

（2）由于現(xiàn)有渠道的不暢，而且尚未建立新的監(jiān)督渠道。公民在行使監(jiān)督權(quán)的時候，往往采用一些極端的手段，最典型的就是集體上訪、靜坐。尤其值得注意的是，隨著互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，微博的推廣，監(jiān)督也表現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)，就如河南的趙克羅案一樣，公民會采取發(fā)微博來進(jìn)行監(jiān)督?？v然存在著傳播快、受眾廣等優(yōu)點(diǎn)，但是由于并無法律的明確規(guī)制，公民的此種監(jiān)督就會存在一些風(fēng)險。③htt p:／／news.ifeng.com／mainland／detail＿2012＿12／27／20572060＿0.sht ml，2012年12月27日第一次訪問。

（二）造成監(jiān)督問題的原因分析

公民監(jiān)督存在的問題，主要有以下幾方面的原因:

1.主觀方面。傳統(tǒng)官本位、權(quán)力至上思想根深蒂固，民主法治與權(quán)利意識薄弱。就我國目前的現(xiàn)狀來說，權(quán)力至上以及官本位的思想仍然在大部人中存在著。長期的封建思想使得公民在遇到問題常常想的是“民不與官斗”、“權(quán)大于法”。這就導(dǎo)致公眾愈發(fā)對公權(quán)力仰視，公職人員愈發(fā)對自己放任，缺乏監(jiān)督的權(quán)力如同放任的河水，肆無忌憚。惡性循環(huán)，使得民主與法治、監(jiān)督更加舉步維艱，法律的權(quán)威更加難以建立。尤其是一些違法事件的發(fā)生，使得公眾對于監(jiān)督顯得更加冷漠。

在主觀方面，還有更加重要的一點(diǎn)就是憲政文化的缺失。幾千年的封建歷史，宣揚(yáng)的都是封建帝制、人治。封建史上，立法、司法、審判權(quán)融為一體，百姓面對殘暴的統(tǒng)治要么忍氣吞聲，要么以暴制暴推翻統(tǒng)治。再加上傳統(tǒng)“天地君親師”的等級觀念，使得憲政文化并未被接受。

2.客觀方面。

（1）法治實(shí)踐欠缺。1949 年建國，1954 年我國第一部憲法才正式公布實(shí)施，至今才六十多年。這期間我國的法治進(jìn)程也并非是一帆風(fēng)順，走了很多彎路，甚至于一段時期，法治完全處于廢止的地步。這樣一算，我國的法治進(jìn)程也才走過了四十多年。這就使得我國的很多法律雖然已經(jīng)制定，但是卻存在很多問題，或者是立法技術(shù)影響立法質(zhì)量，或者是所立法得不到落實(shí)，或者是“以權(quán)壓法”，法律的權(quán)威難以得到樹立，百姓心中少了敬畏，這就導(dǎo)致法治寸步難行。監(jiān)督也就無人問津。

（2）權(quán)力過度集中，缺乏制衡?！百x予治理國家的人以巨大的權(quán)力是必要的，但是也是危險的”［2］189長期以來的政府首長負(fù)責(zé)制，使得政府“一把手”的權(quán)力過大，人事與財政權(quán)力都掌握在一把手手中。權(quán)力愈大，手中的信息越多，監(jiān)督者與被監(jiān)督者處于信息不對稱的地位，使得監(jiān)督難上加難。有時候會出現(xiàn)這邊剛反映，那邊證據(jù)就沒有的囧境。也有時候會出現(xiàn)這邊剛監(jiān)督，那邊就出事的惡行。監(jiān)督成本巨大，效果卻沒有。

（3）缺乏制度性保障。制度既是問題又是原因，公民監(jiān)督僅僅是在相關(guān)法律中有一些模糊性規(guī)定。這就意味著公民雖然享有這一權(quán)利，但是在遇到具體問題的時候，公民就會在舊式思維的主導(dǎo)下，采取一些特殊手段進(jìn)行監(jiān)督。制度性保障的缺失還會導(dǎo)致另外一個問題，那就是監(jiān)督的常態(tài)化難以保證。隨著法治進(jìn)程的不斷推進(jìn)，尤其是在各項事業(yè)都需要法律保駕護(hù)航的年代，很難想象缺乏法律的制度保障，作為制約權(quán)力的公民監(jiān)督如何常態(tài)化，不能形成常態(tài)，就難以激發(fā)公民對于監(jiān)督的熱情，也難以起到法律的威懾作用。

（三）完善公民監(jiān)督的路徑

“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會人亡政息”［3］157不得不說，公民監(jiān)督作用是巨大的。因此，在社會主義法治進(jìn)程不斷推進(jìn)的今天，公民監(jiān)督更應(yīng)該煥發(fā)新的生命力，促進(jìn)社會主義事業(yè)的發(fā)展。具體來說，完善公民監(jiān)督，應(yīng)該從以下幾方面著手:

1.宣傳法制，讓公民明白政府到底有哪些責(zé)任，自己到底應(yīng)該從哪些方面進(jìn)行監(jiān)督。其實(shí)，政府所要負(fù)的責(zé)任非常寬泛，換言之，公民可以監(jiān)督的范圍很寬泛。

其實(shí)政府的責(zé)任主要有黨紀(jì)責(zé)任、行政責(zé)任、司法責(zé)任、民主責(zé)任、道義責(zé)任等。黨的紀(jì)律是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規(guī)則。黨組織和黨員違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，違反國家法律、法規(guī)，違反黨和國家政策、社會主義道德，危害黨、國家和人民利益的行為，依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予黨紀(jì)處分的，都必須受到追究。行政責(zé)任是近代國家民主政治的產(chǎn)物，是國家行政管理制度的重要組成部分。它是指行政機(jī)關(guān)及其公職人員在代表國家實(shí)施行政管理活動的過程中，因其違法或未履行相應(yīng)職責(zé)和義務(wù)時所應(yīng)承擔(dān)的否定性的政治的、行政的以及法律的后果。司法責(zé)任也就是法律責(zé)任，是指政府及其官員因違反行政法律法規(guī)的規(guī)定做出不合法的行政行為，侵害了行政相對人的合法權(quán)益，必須受到法律追究，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。民主責(zé)任主要是指對選民負(fù)責(zé)，畢竟是大家民主選舉產(chǎn)生。

對于公民這個監(jiān)督者來說，宣傳法制讓公民明白自己的權(quán)利，明白官員的責(zé)任，提升法制意識，扭轉(zhuǎn)長期存在于心中的官員特權(quán)思想，在心中樹立對法律的敬畏，樹立對法律的信仰。當(dāng)發(fā)現(xiàn)官員有違法違紀(jì)行為，當(dāng)發(fā)現(xiàn)合法權(quán)益受到侵害的時候，能夠以自己的監(jiān)督權(quán)來捍衛(wèi)自己的權(quán)利。真正以主人翁精神促進(jìn)法制進(jìn)步。

對于被監(jiān)督者來說，法制的宣傳，同樣也是讓被監(jiān)督者樹立對法律的敬畏，只有敬畏才能不肆無忌憚，才有受約束的權(quán)力才能真正做到全心全意為人民服務(wù)。

2.建立健全法制建設(shè)，落實(shí)法制實(shí)踐。中國特色社會主義法律體系已經(jīng)建立，但是建立不等于完善。就目前的情況來說，許多法律還需要進(jìn)一步完善以適應(yīng)法制的需要，尤其是在公民監(jiān)督的網(wǎng)絡(luò)方面，更是需要一個切實(shí)可行的規(guī)定，否則極其容易以言代法，打擊公民監(jiān)督的熱情。

健全法制，更需要落實(shí)法制。如果法律僅僅是寫在紙上的字，那么制定的法律與沒有制定無異。其實(shí)，公民監(jiān)督也是不斷檢驗法制落實(shí)情況的方法之一。公民監(jiān)督也是在落實(shí)法制，是把法律精神轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動。

3.建立長效制度，保障監(jiān)督常態(tài)化。公民監(jiān)督規(guī)定的模糊性，就使得這套制度流于形式，起不到監(jiān)督的目的。因此必須細(xì)化現(xiàn)行法律規(guī)定，明確監(jiān)督責(zé)任、方式等具體問題，具有可操作性，并且要有相應(yīng)制度進(jìn)行保障，可以建立獎懲制度，鼓勵公民進(jìn)行監(jiān)督。從而形成監(jiān)督生態(tài)的良性循環(huán)。

4.暢通公民監(jiān)督渠道。沒有一個通暢的表達(dá)渠道，監(jiān)督無從談起，除了一些常規(guī)的監(jiān)督渠道，還需要對興起的網(wǎng)絡(luò)渠道進(jìn)行規(guī)制，明確界限，明晰是“不適當(dāng)言論”還是正常監(jiān)督權(quán)的行使，界定網(wǎng)絡(luò)發(fā)帖的性質(zhì)等等問題，使網(wǎng)絡(luò)真正成為民意表達(dá)的集散地。網(wǎng)絡(luò)上的輿論很多，而“輿論監(jiān)督主要是指公眾利用大眾傳播媒介對國家機(jī)關(guān)、國家機(jī)關(guān)工作人員和公眾人物的與公共利益有關(guān)的事務(wù)進(jìn)行揭露、批評和提出建議的行為。簡而言之，是通過輿論行使監(jiān)督，或者說通過輿論的方式達(dá)到監(jiān)督的目的”［4］25－26，公民作為輿論的主體，必須予以網(wǎng)絡(luò)渠道的暢通。

另外，暢通公民監(jiān)督渠道，還需要將公民監(jiān)督與別的監(jiān)督方式結(jié)合起來，將各種訴求方式引入制度內(nèi)，并通過制度化、組織化的方式使公民有機(jī)會調(diào)動政府組織的監(jiān)督力量。

總之，公民是力量之基，是力量之本。必須充分重視公民監(jiān)督，建立長效機(jī)制，促進(jìn)其功能的發(fā)揮，促進(jìn)責(zé)任政府的建立。

［1］ 湯唯，孫季萍.法律監(jiān)督論綱［M］.北京大學(xué)出版社，2001.

［2］ ［美］伯恩斯.美國式民主［M］.北京:中國社會科學(xué)出版社，1993.

［3］ 黃炎培.八十年來［M］.北京:中國文史出版社，1982.

［4］ 周甲祿.輿論監(jiān)督權(quán)論［M］:濟(jì)南:山東人民出版社，1996.