關于財政資金金融化運作的探討

刁愛華

(揚州市振揚對外貿(mào)易中心，江蘇揚州 225009)

財政資金的金融化運作就是將某些性質(zhì)的財政資金進行金融方式的操作，在滿足其基本財政目標的前提下，實現(xiàn)財政資金風險性、收益性和流動性的平衡。財政資金的金融化運作可以優(yōu)化財政資金配置效率，放大財政資金的效果，讓財政資金循環(huán)往復持續(xù)發(fā)揮作用，當然也會承受可能的風險。

財政資金的金融化運作不是針對所有的財政資金，保持政府運轉(zhuǎn)、提供社會保障的財政資金是無法進行金融化運作的，只有支持經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、重大經(jīng)濟基礎設施的資金籌措以及存續(xù)期間的財政資金才有可能進行金融化運作。

本文所探討的財政資金金融化運作主要是指在財政資金支持經(jīng)濟發(fā)展中，運用市場方式配置財政資金資源，通過對財政資金金融化運作，實現(xiàn)綜合效益最大化。

一、財政資金支持經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀

(一)建立了市、區(qū)財政體制

市本級財政負責制定區(qū)域內(nèi)支持經(jīng)濟發(fā)展的財政政策，并集中市級財政資金對重點產(chǎn)業(yè)予以重點扶持;各區(qū)財政負責制定轄區(qū)內(nèi)支持經(jīng)濟發(fā)展的財政政策，集中區(qū)級財政資金支持重點產(chǎn)業(yè)及并聯(lián)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

(二)形成了較完備的財政政策體系

為推動揚州市傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，政府出臺了各類促進經(jīng)濟發(fā)展的財政政策，涵蓋了市工業(yè)八大產(chǎn)業(yè)、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代服務業(yè)、高層次人才引進等方面，覆蓋了企業(yè)從種子期、初創(chuàng)期、發(fā)展期到成熟期的發(fā)展全過程。

(三)設立了一定規(guī)模的發(fā)展經(jīng)濟專項資金

市本級不斷加大對經(jīng)濟發(fā)展的資金投入力度，建立了一定規(guī)模的專項資金，2011年、2012年，市本級分別安排各類發(fā)展經(jīng)濟的財政專項資金3.04億元、3.1億元。

(四)不斷創(chuàng)新支持經(jīng)濟發(fā)展新方式

以提高資金使用效益為目的，發(fā)揮財政資金的示范、杠桿作用，探索財政資金扶持企業(yè)的新模式。由原先單一的財政撥款扶持方式，向撥款、獎勵、貼息等多種方式轉(zhuǎn)變;從直接扶持向間接引導轉(zhuǎn)變，發(fā)揮財政資金的引導、放大效應，鼓勵金融機構擴大信貸投放，支持企業(yè)發(fā)展。

二、財政資金支持經(jīng)濟發(fā)展方面存在的問題

通過創(chuàng)新財政資金的運用，雖然取得了一定的效果，但從實際情況看，存在的問題也很多，有的問題甚至在現(xiàn)有政策框架內(nèi)還無法解決。

(一)財政資金的管理方式不夠完善

市、區(qū)財政支持經(jīng)濟發(fā)展的政策交叉，財政資金使用重疊，效率低下。有些政策的出臺未能結合本地實際，缺乏針對性。造成有政策，沒落實;有資金，無項目;有獎勵，沒對象。有錢無事、有事無錢的現(xiàn)象時常發(fā)生，年終突擊花錢成為常態(tài)。財政資金的管理條塊分割，形成財政資金的部門化。［1］財政資金成為各部門爭奪的蛋糕，處于“各自為戰(zhàn)”的局面，加之缺乏有效的溝通和協(xié)調(diào)機制，使得部分企業(yè)項目多頭、重復申報的問題難以避免。在資金使用過程中，各部門過度強化了“分”的職能，忽略了“效”的考核，影響了“績”的效果。

(二)財政資金的使用重點不夠突出

市本級目前關于發(fā)展經(jīng)濟的政策較多，在形成了完備政策體系的同時，也帶來了重點不夠突出的問題。從財政資金扶持產(chǎn)業(yè)看，由于確定的扶持產(chǎn)業(yè)多，扶持時間短，扶持難見成效。從財政資金扶持范圍上看，多項政策存在支持對象、內(nèi)容、方式等方面的類同或重疊，“專項不專”現(xiàn)象明顯。從財政資金數(shù)量來看，由于“專項”過多，單項過小，造成“撒胡椒面”現(xiàn)象，使得在既定財政資金投入的情況下，用于重點方向的專項資金投入不足。

(三)財政資金的資助方式單一

雖然我們在財政資源支持經(jīng)濟發(fā)展上進行了一些改革，有意識地通過財政資金的金融化運作提高財政資金的使用效率，但從總體來看，絕大多數(shù)財政資金的資助方式，還是采取直接資助或獎勵企業(yè)為主。支持地方經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結構轉(zhuǎn)型升級是一項系統(tǒng)工程，僅僅依靠直接推動少數(shù)企業(yè)的方式，將難以為繼。同時，過多直接扶持企業(yè)的行為，不利于建立公平競爭的市場機制，難以發(fā)揮市場在支持經(jīng)濟發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級過程中的積極作用，最終造成財政投入的低效率。［2］

從一組數(shù)據(jù)看，2011年市本級有扶持企業(yè)發(fā)展政策11個，安排專項資金3.04億元，共扶持項目789個，平均38.5萬元/個;低于10萬元項目255個，平均3.5萬元/個;10－50萬元項目476個，平均20.7萬元/個。2012年，市本級安排的專項資金共有七大類，涉及子項目101項，財政專項資金規(guī)模3.1億元。其中:支持八大產(chǎn)業(yè)振興和培育科技創(chuàng)新型企業(yè)8282萬元;支持中小企業(yè)轉(zhuǎn)型升級1000萬元;支持科技攻關和成果轉(zhuǎn)化4630萬元;支持企業(yè)購置MOCVD設備補貼6000萬元;支持引進創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新領軍人才3315萬元;支持現(xiàn)代服務業(yè)7858萬元。所扶持企業(yè)2012年共完成稅收61億元，同比下降15%。其中，267家企業(yè)稅收為負增長，占扶持企業(yè)總數(shù)的34%，稅收累計下降18.98億元，下降42.9%;279家企業(yè)稅收為正增長，占扶持企業(yè)總數(shù)的35%，稅收累計增加8.45億元，增長31.3%。財政資金使用散、效益差表現(xiàn)明顯，遠未達到預期的績效目標。

三、財政資金金融化運作的設想

隨著經(jīng)濟發(fā)展、利益格局的多元化，無償使用財政資金方式產(chǎn)生的弊端日益顯現(xiàn)。許多企業(yè)為爭取財政資金虛構項目、申報資料弄虛作假等等。在政府部門之間財政資金成為“唐僧肉”，每個部門都想多分一點，重資金爭取、輕資金管理現(xiàn)象非常普遍。因此，必須轉(zhuǎn)變思想觀念，從根本上調(diào)整目前的財政資金使用方式，將效率和公平作為財政資金使用的原則，利用市場化配置資源提高財政資金經(jīng)濟效益，通過金融化運作放大財政資金的杠桿效應，通過財政資金使用方式的變革，實現(xiàn)財政資金促進經(jīng)濟發(fā)展、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構上的突破。

(一)整合財政資金，為金融化運作夯實基礎

首先，梳理現(xiàn)有財政專項資金。對現(xiàn)有財政專項資金進行歸并匯總，打破原有的財政資金部門所有、職能部門分散使用的狀態(tài)，實行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌使用。其次，不再按部門或行業(yè)設立專項資金，逐步淡化行業(yè)色彩。根據(jù)企業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律，將企業(yè)分為種子期、初創(chuàng)期、成長期、成熟期。對企業(yè)發(fā)展的不同時期采取不同的支持方式，通過市場機制，運用金融手段扶持企業(yè)，促進經(jīng)濟發(fā)展。

(二)確定扶持重點，發(fā)揮財政資金的引導作用

1．明確重點投入產(chǎn)業(yè)和重點投入階段。根據(jù)政府確定的重點扶持產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展階段的實際需要，有選擇的加大對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)上的投入，重點支持汽車、機械、建筑、旅游、軟件五大基本產(chǎn)業(yè)，主要用于企業(yè)研發(fā)和高新技術成果產(chǎn)業(yè)化等階段的投入，充分鼓勵企業(yè)自主創(chuàng)新。

2．扶持對象從單一企業(yè)向產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)變，扶持主導產(chǎn)業(yè)做強、關聯(lián)產(chǎn)業(yè)做大。支持由“點”向“面”的拓展，通過對產(chǎn)業(yè)鏈條和產(chǎn)業(yè)集群的支持，降低企業(yè)的經(jīng)營成本，有效發(fā)揮公共資源的作用，推動優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群和基地的形成。［3］積極推動產(chǎn)業(yè)共生，引導產(chǎn)業(yè)集聚。通過對共生產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持、引導，形成聯(lián)系緊密的產(chǎn)業(yè)鏈條和產(chǎn)業(yè)集群，從而集約利用資源，形成規(guī)模效益。

(三)創(chuàng)新投入方式，實現(xiàn)財政資金風險性、收益性和流動性的平衡

1．創(chuàng)新扶持方式，從直接扶持向間接扶持轉(zhuǎn)變。財政資金的有限性決定了以綜合效益最大化為原則，在效率優(yōu)先的情況下兼顧公平，著力于創(chuàng)新扶持方式，運用金融化手段，通過市場“無形之手”，間接引導支持經(jīng)濟發(fā)展，放大財政資金的杠桿效應，為所有企業(yè)提供公平的市場競爭機會和更大范圍內(nèi)的支持，提升財政資金使用效益及其作用。

2．鼓勵創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)，設立天使基金。種子期的企業(yè)發(fā)展所需資金除自籌資金外，最大可能爭取的就是種子基金。種子期的企業(yè)，其產(chǎn)品沒有定型、盈利模式也未定，企業(yè)的發(fā)展存在著很大的不確定性，創(chuàng)投基金和信貸資金由于投入風險太大，在這一時期都不可能介入。由財政直接出資成立天使投資基金，委托市產(chǎn)權綜合服務市場作為出資人代表，代行出資人權利和義務。同時，招聘專業(yè)投資團隊進行專業(yè)化的投資運作，引導社會資金、優(yōu)秀人才創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)。種子期的企業(yè)股權投資，從風險、收益和流動性的分析看，其投資風險由于這部分財政資金已經(jīng)列入財政支出，失敗的風險可以承受，投資一旦成功，將獲取巨大收益。同時，通過天使資金的運作，將財政資金的流動性讓渡為基金公司的流動性，增強了企業(yè)的現(xiàn)金流，得到的是財政資金將來的流動性。隨著被投資企業(yè)的成長，天使投資股權擇機退出變現(xiàn)，為后續(xù)加大投入提供強大的資金支持，并產(chǎn)生較大的示范效應。

3．設立創(chuàng)業(yè)投資基金和創(chuàng)業(yè)投資引導基金，支持初創(chuàng)期、成長期企業(yè)。運用財政資金設立創(chuàng)業(yè)投資基金，委托國有控股公司現(xiàn)代金融集團進行專業(yè)化運作，定向投資、參股五大基本產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中的龍頭企業(yè)、高科技企業(yè)和高層次人才項目企業(yè)。成立創(chuàng)業(yè)投資引導基金，發(fā)揮財政資金的引導作用，推動社會資金投入到中小企業(yè)融資服務中去。引導資金的運作模式可采取委托管理模式，政府原則上不直接進行項目投資決策，可采取與專業(yè)風險投資基金建立契約合作關系;引導基金不直接投資于具體項目，而是投資于創(chuàng)投基金，再由這些專業(yè)基金去市場上選擇項目，引導基金分享項目投資的利益，分擔項目投資失敗的風險。由于創(chuàng)業(yè)投資基金及引導資金來源于整合前的財政扶持企業(yè)專項資金，這部分資金每年都由財政預算安排，并列當年財政支出，完全由能力承擔投資失敗的風險，其流動性也將轉(zhuǎn)變?yōu)楸煌顿Y企業(yè)的現(xiàn)金流，為企業(yè)發(fā)展提供急需的現(xiàn)金。設立創(chuàng)業(yè)投資基金和創(chuàng)業(yè)投資引導基金，通過市場機制，運用金融化手段配置財政資金資源，引導廣泛的民間資本投資實體經(jīng)濟，有效提高財政資金的放大效應。

4．與商業(yè)銀行合作，采用多種形式為企業(yè)發(fā)展提供信貸資金支持。一是通過財政直接出資成立金融服務公司。通過與商業(yè)銀行合作，以委托貸款的方式，為成熟期企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級提供資金支持，特別是重大技術改造項目的資金支持;二是設立科技貸款風險補償資金池。通過與商業(yè)銀行合作，按資金池的規(guī)模由商業(yè)銀行按10倍以上放大，定向為科技型中小企業(yè)提供信貸資金支持，其貸款損失的風險由銀行、財政和擔保(保險)公司分別承擔;三是設立中小企業(yè)直接融資金池。財政按不高于融資額12.5%比例存入保證金，為中小企業(yè)發(fā)債進行增信，支持轄區(qū)內(nèi)中小企業(yè)直接融資，降低中小企業(yè)融資成本;四是設立中小企業(yè)應急專項資金，財政部門、銀行和借款企業(yè)三方簽訂使用協(xié)議，由財政部門向企業(yè)貸款銀行賬戶存入相應資金，借款企業(yè)收到財政資金后立即償還到期貸款，再由貸款銀行完成有關續(xù)貸工作，企業(yè)在收到新貸款后1個工作日內(nèi)將相應款項轉(zhuǎn)回財政部門相應賬戶，幫助部分中小企業(yè)渡過暫時資金周轉(zhuǎn)困難。以上都是通過銀行信貸的方式支持企業(yè)，財政資金可循環(huán)使用，當然財政資金也承擔了一定的風險。由于這部分財政資金的循環(huán)使用，不需列入預算支出，只需利用財政性存款的資源，即可達成為企業(yè)提供信貸資金支持目標的實現(xiàn)，關鍵在于風險的控制。上述財政資金的金融化運作風險不僅體現(xiàn)在委托貸款的壞賬風險，提供擔保保證的代償風險，還體現(xiàn)在臨時周轉(zhuǎn)由于銀行不能續(xù)貸而發(fā)生的流動性風險。［4］由于這部分資金未列入財政預算支出，必須保證總量不損失和一定的流動性。為有效控制風險，必須進行總量控制，通過財政資金發(fā)放的委托貸款、提供的擔保保證必須控制在一定量的范圍內(nèi)，并根據(jù)具體的財政資金使用量，按照可能發(fā)生的壞賬比例、代償比例預測計算出可能的財政資金風險的量，從每年安排的財政專項資金中設立財政代償風險資金，以應對可能發(fā)生風險，保證這部分財政資金的流動性。通過財政資金撬動信貸資金，支持區(qū)域內(nèi)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，科技成果轉(zhuǎn)化和中小(微)企業(yè)發(fā)展，促進稅收增長、增加就業(yè)和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)，宏觀效益顯著。

5．改善融資環(huán)境，完善融資服務體系。一是通過財政資金引導銀行、保險共擔風險，通過財政資金的引導，運用市場化的保險模式，由銀行、保險公司和政府共同分擔科技型中小企業(yè)貸款風險，為科技型中小企業(yè)融資提供了新模式。如通過合同形式，財政、銀行、保險公司約定貸款壞賬損失的分擔比例，財政給予保險公司一定的保險費補貼。二是運用財政資金設立再擔保公司。財政出資成立再擔保機構，為擔保機構承擔的為中小企業(yè)融資或集合資金信托計劃等融資行為擔保提供再擔保;為擔保機構承擔的政策性擔保業(yè)務提供再擔保，如農(nóng)村經(jīng)濟組織、財政委托貸款、科技型中小企業(yè)貸、大學生創(chuàng)業(yè)、婦女創(chuàng)業(yè)等等，在擔保公司為其提供政策性擔保的基礎上，由再擔保公司為其提供再擔保，以分擔擔保公司的風險。三是運用財政資金支持各類擔保中介機構。(1)支持信用擔保公司。財政通過資本注入、風險補償貼息等多種方式增加對信用擔保公司的支持，銀行與各中小企業(yè)簽訂借款合同，信用擔保公司負責貸款本息催收與承擔信用風險損失;(2)支持信用協(xié)會。信用協(xié)會作為貸款主體，銀行發(fā)放貸款給該借款主體，由借款主體委托中小金融機構向中小企業(yè)發(fā)放貸款，中小企業(yè)為最終用款人，由地方信用擔保體系或中小金融機構提供信用擔保，財政資金適當補償貸款最終損失;(3)支持信用促進會。由財政資金資助的中小企業(yè)信用促進會，作為信用平臺負責開放受理和評審項目，向銀行推薦項目，銀行與各中小企業(yè)簽訂借款合同，信用平臺負責代管和貸款本息催收與承擔信用損失。通過財政資金支持擔保、保險資金，在財政資金風險可控的前提下，財政資金扶持內(nèi)涵進一步豐富，扶持范圍進一步擴展，經(jīng)濟效益極大的提高。

四、結論

通過財政資金的金融化運作，其引導、示范、杠桿效應進一步得到提升，其資金部門所有化的現(xiàn)象將徹底改變。政府部門將從運動員、教練員、裁判員的身份向單一的管理者身份轉(zhuǎn)變，有利于政府部門進一步轉(zhuǎn)變職能，凈化市場環(huán)境，促進公平競爭，提升財政資金的使用效益。

［1］徐有良．財政資金管理現(xiàn)狀及其改革措施［J］．中國外資，2013(15):3－4．

［2］胡祖銓．盤活存量財政資金的現(xiàn)實路徑［J］．財經(jīng)界，2013(9):88－89．

［3］周志龍，張愛萍．推進項目支出績效評價，提高財政資金使用效益［J］．時代金額，2012(30):45．

［4］鐘建盛．試論財政資金安全問題［J］．行政事業(yè)資金與財務，2012(8):69－70．