農(nóng)民工市民化信息保障中的政府機(jī)制研究?

(廣州大學(xué)圖書館 廣東廣州 510006)

改革開放以來，農(nóng)民工大量涌入城市，有力地推動了我國經(jīng)濟(jì)與社會的快速發(fā)展。但是，大多數(shù)農(nóng)民工身在城市，卻不能完全融入城市，“半城市化”特征突出成為我國目前城市化進(jìn)程中面臨的主要難題之一。農(nóng)民工市民化無疑是我國現(xiàn)階段必須解決的一個極為重要的關(guān)鍵問題，〔1〕國家信息化專家咨詢委員會副主任周宏仁將我國農(nóng)民工面臨的主要困難歸結(jié)為八大問題，并稱這八大難題涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個領(lǐng)域，但都與信息相關(guān)，“都包含有信息采集不足、流通不暢、利用不充分的問題”〔2〕。這說明目前我國農(nóng)民工市民化的信息保障問題還沒有得到足夠的重視，信息保障工作與農(nóng)民工的信息需求差距甚大。迫切需要各級政府引起重視，建立健全農(nóng)民工市民化信息保障機(jī)制，積極采取措施解決農(nóng)民工信息保障問題，促進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程。

1 農(nóng)民工市民化信息保障中存在的問題

1．1 觀念的束縛和思想誤區(qū)

一直以來，對于農(nóng)民工問題存在一個誤區(qū)，即多關(guān)注農(nóng)民工的生存狀態(tài)，只重視與生存密切相關(guān)的勞動、就業(yè)、社會保障等權(quán)益保護(hù)，沒有意識到信息對于農(nóng)民工生活和社會融入的重要性，對農(nóng)民工信息權(quán)益的保障重視程度不夠，在農(nóng)民工信息保障方面措施不足，力度不夠。

1．2 為農(nóng)民工提供信息不足

首先是由于地方財政驅(qū)動的需要，許多地方政府網(wǎng)站上大量流動的是一些可為當(dāng)?shù)刎斦斫?jīng)濟(jì)效益的信息，如招商引資、旅游信息、廣告信息等，〔3〕但面向農(nóng)民工的政府信息資源建設(shè)不足，質(zhì)量不高。其次是大多數(shù)城市傳媒以市場化和商業(yè)化為目標(biāo)，以城市主流人群為主要受眾，面向農(nóng)民工的版面和欄目數(shù)量很少，與龐大的農(nóng)民工群體不成比例。再次，由于政府主導(dǎo)作用的缺失，社會公共信息服務(wù)機(jī)構(gòu)、社區(qū)、企業(yè)等農(nóng)民工信息保障各相關(guān)主體對農(nóng)民工信息服務(wù)工作重視不夠，缺乏規(guī)范，提供不足。

1．3 缺乏協(xié)調(diào)和原則規(guī)范，信息共享程度較低

農(nóng)民工走出農(nóng)村、進(jìn)入城市、實(shí)現(xiàn)就業(yè)、融入城市的整個過程中，涉及多個管理部門，這些部門在信息化建設(shè)方面缺乏協(xié)調(diào)和原則規(guī)范，多從本部門出發(fā)考慮信息系統(tǒng)和信息資源的建設(shè)，相當(dāng)一部分已建成的信息系統(tǒng)之間難以兼容，資源難以共享，不能充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。

1．4 資金投入不足

由于財政投入不足，沒有建立有效的資金保障機(jī)制，使得農(nóng)民工信息保障資金投入不足，對農(nóng)民工信息服務(wù)機(jī)構(gòu)扶持力度不夠，在農(nóng)民工信息服務(wù)相關(guān)的組織建設(shè)、技術(shù)保障、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、信息資源建設(shè)、人才隊(duì)伍建設(shè)等方面的有效投入不足，無力為農(nóng)民工提供充分的信息服務(wù)。

1．5 農(nóng)民工信息保障法制不全，主體不明，缺乏有效監(jiān)督

沒有建立完善的農(nóng)民工市民化信息保障法律法規(guī)體系，沒有明確規(guī)定農(nóng)民工信息保障各相關(guān)主體的責(zé)任和義務(wù)，農(nóng)民工市民化信息保障工作缺乏有效的實(shí)施和監(jiān)督機(jī)制。

1．6 農(nóng)民工自身信息意識薄弱，信息能力不強(qiáng)

農(nóng)民工受教育水平普遍偏低，信息觀念和信息意識薄弱，不能充分認(rèn)識到信息的價值，不能積極主動地搜索和利用政府和社會提供的各種信息服務(wù)。有調(diào)查顯示，90%的新生代農(nóng)民工基本學(xué)會了上網(wǎng)，但他們上網(wǎng)主要是聊天、娛樂、玩游戲，〔4〕并沒有把網(wǎng)絡(luò)作為信息獲取的主要渠道，其信息查找、評價、利用的能力較弱。

1．7 缺乏程序方面的保障和救濟(jì)

在現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)中鮮有農(nóng)民工信息保障的程序性規(guī)定，同時在農(nóng)民工信息權(quán)益無法正常得到保障時也沒有任何救濟(jì)手段和途徑，程序上的保障極其匱乏。

2 農(nóng)民工信息保障中的政府機(jī)制

2．1 政府政策法規(guī)機(jī)制

從人權(quán)法的角度來看，信息權(quán)具有社會權(quán)性質(zhì)。社會權(quán)的實(shí)現(xiàn)大多有賴于政府政策的積極行為，它往往要求政府以作為方式履行義務(wù)。政府需要在普遍加強(qiáng)農(nóng)民工信息保障的同時，對農(nóng)民工信息權(quán)利進(jìn)行必要干預(yù)，健全和完善與農(nóng)民工信息保障相關(guān)的法律法規(guī)，形成比較完善的農(nóng)民工市民化信息保障法規(guī)體系，建立系統(tǒng)完備的實(shí)施機(jī)制、保障措施及程序，使農(nóng)民工信息保障工作走上規(guī)范化的軌道。

研究制定《弱勢群體信息保障法》，從法律上規(guī)范信息保障提供的主體、資金來源、運(yùn)作管理，建立相關(guān)主體的責(zé)任追究機(jī)制，以便切實(shí)落實(shí)每一個環(huán)節(jié)，確保農(nóng)民工在市民化進(jìn)程中享有信息保障。加快《信息化促進(jìn)法》的立法步伐，運(yùn)用信息政策對信息領(lǐng)域的信息差距和分化進(jìn)行調(diào)控、規(guī)范和引導(dǎo)。在全面推進(jìn)國家信息化的同時，向信息化發(fā)展水平較低的地區(qū)和群體進(jìn)行政策和資源傾斜，縮小區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間和不同社會群體之間信息技術(shù)應(yīng)用水平的差距，解決信息社會的“數(shù)字鴻溝”問題，增進(jìn)社會公平，創(chuàng)造機(jī)會均等、協(xié)調(diào)發(fā)展的社會環(huán)境。整合完善現(xiàn)有的與農(nóng)民工市民化相關(guān)的法律法規(guī)，在與農(nóng)民工市民化密切相關(guān)的戶籍、勞動就業(yè)、社會福利、社會保障、醫(yī)療保險、教育、政治參與等制度的制定和完善過程中，加入信息保障條款，規(guī)定每一制度的告知責(zé)任方以及對違規(guī)行為的舉報獎勵制度。將信息素養(yǎng)教育的相關(guān)內(nèi)容納入職業(yè)教育的范疇之中，在相關(guān)的職業(yè)教育法規(guī)中予以明確。建立健全科學(xué)有效的農(nóng)民工訴求表達(dá)機(jī)制，制定規(guī)范完備的民意調(diào)查制度、信息公開制度、聽證會制度、協(xié)商談判制度、民工投票選舉制度等等，疏通農(nóng)民工的信息反饋渠道。

2．2 政府信息服務(wù)機(jī)制

政府是最主要的信息發(fā)生源，政府信息占全社會信息資源的80%，〔5〕而且政府信息往往關(guān)系民生，維系公平，對于市民化進(jìn)程中的農(nóng)民工尤其重要。各級政府應(yīng)建立及時的信息發(fā)布制度，擴(kuò)大政府信息公開的范圍，加強(qiáng)政府信息資源共享，強(qiáng)化政府公共信息服務(wù)能力，多渠道加強(qiáng)對農(nóng)民工的信息服務(wù)。

綜合利用媒體、網(wǎng)絡(luò)、社區(qū)服務(wù)、圖書館服務(wù)等方式，廣開信息發(fā)布渠道，同時做好信息反饋工作;發(fā)展一定數(shù)量的，不以盈利為目的的專門面向農(nóng)民工的公益性媒體，通過大量富有貼近性和親和力的媒介話語，主動呈現(xiàn)農(nóng)民工急需的城市社會生活服務(wù)資訊;加大公共媒介設(shè)施的投入，提高農(nóng)民工群體的媒體接觸率;促進(jìn)各級公共信息服務(wù)機(jī)構(gòu)免費(fèi)向農(nóng)民工開放，設(shè)置專門的農(nóng)民工服務(wù)部門，提供一站式服務(wù);在社區(qū)和政府的行政服務(wù)中心，開設(shè)面向農(nóng)民工的專門的服務(wù)窗口，集中為農(nóng)民工服務(wù);開通專門面向農(nóng)民工的咨詢服務(wù)、投訴建議、政策支持、困難幫助等方面的專線服務(wù)電話，選派專門的咨詢員，建立規(guī)范快捷的咨詢反饋流程，并通過向農(nóng)民工咨詢了解其真正需求，及時為農(nóng)民工提供服務(wù);完善城市綜合信息查尋系統(tǒng)建設(shè)，將電子信息平臺擺上城市的大街、廣場、商業(yè)區(qū)、社區(qū)，讓農(nóng)民工不需要任何設(shè)備和費(fèi)用就可以通過觸摸屏免費(fèi)了解和咨詢與農(nóng)民工市民化相關(guān)的信息;組織專門的社會力量，適當(dāng)引入市場機(jī)制，對農(nóng)民工市民化相關(guān)信息資源進(jìn)行深度開發(fā)，滿足農(nóng)民工深層次的信息需求。

2．3 政府協(xié)調(diào)機(jī)制

2．3．1 成立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

農(nóng)民工走出農(nóng)村、進(jìn)入城市、實(shí)現(xiàn)就業(yè)、融入城市的整個過程中，每一個環(huán)節(jié)都有其特定的信息需求，而整個過程所涉及的信息來源多而雜，至少涉及多個部門及省份?！?〕需要建立一個統(tǒng)一管理農(nóng)民工市民化相關(guān)信息資源的信息平臺和信息服務(wù)體系，將農(nóng)民工市民化信息保障工作納入統(tǒng)一、規(guī)范、有效管理的軌道，徹底改變農(nóng)民工信息提供多頭管理、分散負(fù)責(zé)的局面。這是一個比較復(fù)雜的、需要各方協(xié)同的、巨大的系統(tǒng)工程，需要在國家層面成立權(quán)威的農(nóng)民工信息保障管理機(jī)構(gòu)，具有協(xié)調(diào)、管理、組織、聯(lián)絡(luò)等功能，負(fù)責(zé)制定重大方針政策和發(fā)展規(guī)劃，對政府各部門的信息資源建設(shè)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，協(xié)調(diào)部門之間、各級政府之間的分工與協(xié)作，解決資源建設(shè)的共性問題，進(jìn)行信息資源的共建共享與聯(lián)合保障。

2．3．2 明確政府、傳媒、圖書館、用人單位、社區(qū)、非政府組織和其他市場化的信息服務(wù)機(jī)構(gòu)在農(nóng)民工信息保障中的責(zé)權(quán)關(guān)系

政府在解決農(nóng)民工信息保障問題上負(fù)有重要責(zé)任，要在充分履行政府職能的基礎(chǔ)上，發(fā)揮好社會各界的作用，整合各方資源和力量，明確不同性質(zhì)的機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)，形成有序分工、公平競爭的體制和政策環(huán)境。通過制度建設(shè)，明確規(guī)范農(nóng)民工信息保障主體各方的職責(zé)、權(quán)限和分工，制定有效的監(jiān)督和激勵政策，加強(qiáng)對農(nóng)民工信息保障工作的組織管理，給予相關(guān)主體以有效指導(dǎo)和監(jiān)督，促使其保證服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效果。通過相關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)配置，保障農(nóng)民工獲取充分信息，以信息公平促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會公平。

2．3．3 建立多元化的農(nóng)民工信息保障協(xié)調(diào)機(jī)制

建立包括行政協(xié)調(diào)、公益協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)在內(nèi)的多元化農(nóng)民工信息保障協(xié)調(diào)機(jī)制。對于政府直接提供的農(nóng)民工信息服務(wù)，要建立行之有效的行政協(xié)調(diào)機(jī)制，克服政府部門之間的信息資源的壟斷和分散，改變政府信息服務(wù)的各自為政和低效率狀況，為農(nóng)民工市民化提供有效的信息保障;對于公益性的農(nóng)民工信息服務(wù)，要建立公益協(xié)調(diào)機(jī)制，體現(xiàn)政府的服務(wù)職能，強(qiáng)化政府的主導(dǎo)作用，優(yōu)先考慮社會弱勢群體最基本的信息需求，確保信息服務(wù)的社會性和公平性;對于市場化的農(nóng)民工信息服務(wù)，要建立經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)機(jī)制，明確政府與信息服務(wù)企業(yè)的角色定位，實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)合作的雙贏局面。既彌補(bǔ)政府自身供給的短缺，維護(hù)社會公益，又讓企業(yè)有廣闊的施展空間，提供高質(zhì)量的信息產(chǎn)品與服務(wù)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的雙豐收。

2．4 政府支撐機(jī)制

2．4．1 信息化建設(shè)

完善信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立與農(nóng)民工信息保障制度相適應(yīng)的一體化管理和網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)制度，加大對農(nóng)民工群體的信息資源配置支持，為信息公平提供物質(zhì)保障。研建全國性和區(qū)域性的農(nóng)民工信息服務(wù)系統(tǒng)，統(tǒng)籌建立全國性和區(qū)域性的“農(nóng)民工門戶網(wǎng)站”，加強(qiáng)農(nóng)民工市民化相關(guān)信息的搜集、管理、服務(wù)工作，強(qiáng)化信息資源建設(shè)，制定信息開發(fā)、信息整合和信息運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，將信息資源的開發(fā)、整合、運(yùn)行三個環(huán)節(jié)有效進(jìn)行銜接，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)農(nóng)民工市民化相關(guān)數(shù)據(jù)庫。通過互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)，整合部門間、區(qū)域間缺乏系統(tǒng)性的信息資源和服務(wù)，打破資源建設(shè)中的條塊分割，推動與農(nóng)民工市民化相關(guān)的各部門、各級政府、用人單位信息資源開放，加強(qiáng)整體協(xié)調(diào)性，實(shí)現(xiàn)信息溝通和共享，并在此基礎(chǔ)上擴(kuò)充服務(wù)功能，提升服務(wù)水平。按照農(nóng)民工的信息需求對信息資源進(jìn)行分類整合和管理，為農(nóng)民工提供“一門式”的政府信息服務(wù)。對公益性網(wǎng)站給予適當(dāng)?shù)馁Y金和技術(shù)支持，充分發(fā)揮其對特殊群體的服務(wù)作用;對門戶網(wǎng)站提供適當(dāng)?shù)馁Y源支持，引導(dǎo)其盡快走市場化之路，整合到一體化的農(nóng)民工信息服務(wù)體系的框架下，形成政府搭建平臺，社會各方共建的良好態(tài)勢。

2．4．2 農(nóng)民工信息素養(yǎng)的培養(yǎng)

如果說農(nóng)民工信息服務(wù)的提供主要依靠以政府為主導(dǎo)的社會各方的有效參與的話，那么有效的農(nóng)民工信息保障機(jī)制的形成則離不開每個農(nóng)民工的積極參與，農(nóng)民工只有具備了一定的信息素養(yǎng)才能有效地依托信息服務(wù)實(shí)現(xiàn)信息的利用價值。作為政府，要高度重視農(nóng)民工信息素養(yǎng)的培養(yǎng)，將農(nóng)民工信息素養(yǎng)教育納入國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略和農(nóng)民工市民化教育體系，制定并實(shí)施相關(guān)的政策。逐步推廣農(nóng)民工信息素養(yǎng)培育計劃，多形式、多途徑開展面向農(nóng)民工的信息素養(yǎng)教育，引導(dǎo)農(nóng)民工提高對信息重要性的認(rèn)識，樹立信息觀念，強(qiáng)化信息意識，準(zhǔn)確認(rèn)識自身的信息需求，提高信息能力，調(diào)動農(nóng)民工獲取和利用信息的積極性，使其能夠主動利用各種途徑滿足自己的信息需求，促進(jìn)自身的發(fā)展，逐步改變自身的信息弱勢地位。

2．4．3 資金保障機(jī)制的建立

農(nóng)民工的信息保障需要大量的資金投入，其中以政府投入為主，同時政府應(yīng)根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的原則，發(fā)揮引導(dǎo)與調(diào)節(jié)作用，組織企業(yè)與全社會加大對農(nóng)民工信息服務(wù)的投入力度，形成運(yùn)行有效的資金保障機(jī)制。

公益性的農(nóng)民工信息服務(wù)，政府可以直接投資并組織實(shí)施，也可以由社會機(jī)構(gòu)、民間組織實(shí)施，政府采取委托協(xié)議等形式購買其服務(wù)。中央和地方財政要在年度撥款中作出預(yù)算，加強(qiáng)整個社會尤其是基層社區(qū)的信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加大對作為社會信息資源保障中心的圖書館的經(jīng)費(fèi)投入，完善圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加強(qiáng)與農(nóng)民工市民化相關(guān)的文獻(xiàn)資源建設(shè)。設(shè)立農(nóng)民工市民化信息保障專項(xiàng)資金，為各類農(nóng)民工信息保障項(xiàng)目提供資金支持。此外，政府還要采取更多的稅收優(yōu)惠政策和激勵機(jī)制鼓勵用人單位在農(nóng)民工市民化進(jìn)程中承擔(dān)一定的信息保障責(zé)任，給予媒體及為農(nóng)民工提供信息服務(wù)的非政府組織以財政補(bǔ)貼，建立對非政府組織的信貸和免稅制度，多渠道解決其資金問題。充分利用社會捐款和慈善基金支持農(nóng)民工市民化信息保障事業(yè)。對于公益性較弱、以經(jīng)營性為主要特征的農(nóng)民工信息服務(wù)，要在政府統(tǒng)籌規(guī)劃、宏觀調(diào)控下，由市場調(diào)節(jié)供需關(guān)系，以滿足農(nóng)民工市民化進(jìn)程中多層次的信息需求。

2．5 政府監(jiān)督機(jī)制

信息服務(wù)的監(jiān)督是指在國家政府部門監(jiān)控和管理下，根據(jù)客觀的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定和準(zhǔn)則，通過相關(guān)機(jī)構(gòu)、組織和社會公眾對信息服務(wù)的供給方、接受方的社會行為、服務(wù)業(yè)務(wù)、權(quán)益保障及其作用進(jìn)行檢查、評價和約束的工作。為了真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化信息保障，必須形成政府主導(dǎo)下的社會化信息服務(wù)監(jiān)督體系。包括信息服務(wù)主體的監(jiān)管、服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管、信息服務(wù)項(xiàng)目的全流程監(jiān)管、市場與價格的監(jiān)管、信息服務(wù)中的農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)等。可分為行政監(jiān)督、法律監(jiān)督以及媒體輿論、社會組織和人民群眾的社會監(jiān)督等。

行政監(jiān)督由政府監(jiān)察部門和各信息服務(wù)機(jī)構(gòu)的行政主管部門承擔(dān)。對信息服務(wù)業(yè)務(wù)的開展、信息服務(wù)效果、信息服務(wù)中政府政策法規(guī)的執(zhí)行等情況進(jìn)行監(jiān)督。法律監(jiān)督則是要明確監(jiān)督的主體、客體，規(guī)定各方面的法律關(guān)系，確定有效的監(jiān)督保障體系，以法律保障農(nóng)民工市民化信息保障制度的有效實(shí)施。社會監(jiān)督是指大眾媒介、社會組織和人民群眾以社會道德規(guī)范、法律規(guī)范和農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)為基礎(chǔ)，通過社會輿論，對損害農(nóng)民工信息權(quán)益的行為進(jìn)行譴責(zé)，對保障農(nóng)民工信息權(quán)益的行為進(jìn)行鼓勵的監(jiān)督行為。

2．6 農(nóng)民工信息保障救濟(jì)機(jī)制

由于農(nóng)民工市民化信息保障的特殊性、公益性，除了傳統(tǒng)的調(diào)解、仲裁、行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償?shù)染葷?jì)手段之外，還應(yīng)采用一些新的救濟(jì)手段和制度，盡可能地拓寬救濟(jì)途徑。如充分考慮農(nóng)民工市民化信息保障的公益性特點(diǎn)，構(gòu)建公益訴訟救濟(jì)制度。在公益性的救濟(jì)模式下，救濟(jì)程序的啟動人既可以是直接受到侵害的社會組織和個人，也可以是沒有直接受到侵害的社會組織和個人，而且法院可以采用非當(dāng)事人主張的理由支持權(quán)益請求人。這樣，當(dāng)農(nóng)民工信息權(quán)利遭受損害，而本人由于種種原因不知如何請求救濟(jì)或不敢、不愿請求救濟(jì)時，任何組織和個人都有權(quán)利啟動救濟(jì)程序，以保護(hù)農(nóng)民工群體的信息權(quán)益。另外，在公益訴訟救濟(jì)模式下，只要農(nóng)民工的信息權(quán)益受到侵害并啟動救濟(jì)程序，且其訴訟請求是合法的，即便其訴訟理由因當(dāng)事人的法律水平等原因無法正確表述，司法機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)從維護(hù)權(quán)利與義務(wù)平衡的宗旨出發(fā)，以非當(dāng)事人提出的正當(dāng)理由支持其訴訟請求，即:司法機(jī)關(guān)的判決理由，可不同于當(dāng)事人主張的訴訟理由?！?〕只有這樣，才能給予處于弱勢地位的農(nóng)民工以真正的信息權(quán)益保障。

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