農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策的變遷及走向

（天津師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，天津 300387）

一、我國(guó)農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策的變遷

（一）空白期：1949-1991

建國(guó)初，我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的戶籍管理制度，限制人口的隨意流動(dòng)。即使在改革開放后，我國(guó)政府對(duì)農(nóng)民向城鎮(zhèn)流動(dòng)的管理也是比較嚴(yán)格的：國(guó)務(wù)院辦公廳于1989年下發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)格控制農(nóng)民工外出的緊急通知》，同年公安部、民政部聯(lián)合發(fā)出的《關(guān)于進(jìn)一步做好控制民工盲目外流的通知》以及1991年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出的《關(guān)于勸阻民工盲目去廣東的通知》，都反映了那個(gè)時(shí)期我們國(guó)家是不鼓勵(lì)農(nóng)民大規(guī)模外出務(wù)工的。在這種政策背景下，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民只是少數(shù)，拖家?guī)Э谶M(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民則更少。因此在那個(gè)階段政府沒有出臺(tái)專門保障隨遷子女接受義務(wù)教育的政策法規(guī)，是我國(guó)農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策的空白期。

（二）限制期：1992-2000

在這一時(shí)期我國(guó)政府對(duì)農(nóng)民向城市流動(dòng)持限制態(tài)度，這種限制在農(nóng)民工隨遷子女異地接受義務(wù)教育的政策上得到反映。這一階段我國(guó)政府出臺(tái)了農(nóng)民工隨遷子女在流入地接受義務(wù)教育的專門政策法規(guī)。但是這些政策法規(guī)是以限制農(nóng)民工子女流動(dòng)為主題，并在一定程度上對(duì)那些在流入地接受義務(wù)教育的農(nóng)民工隨遷子女表現(xiàn)出了歧視，給予了不公平待遇。

在鄧小平1992年的南方談話后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)開始了新一輪的發(fā)展。為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增加農(nóng)民的收入，國(guó)家開始放寬對(duì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的限制。“對(duì)農(nóng)民工的管理政策也由‘控制盲目流動(dòng)’調(diào)整為‘鼓勵(lì)、引導(dǎo)和實(shí)行宏觀控制下的有序流動(dòng)’”。[1]在這種政策背景下，越來越多的農(nóng)民選擇了外出務(wù)工。在90年代初期，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民大多是單身，隨同父母進(jìn)城的少年兒童數(shù)量有限。因此國(guó)家在1992年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》第十四條的規(guī)定“適齡兒童、少年到非戶籍所在地接受義務(wù)教育的，經(jīng)戶籍所在地的縣級(jí)教育主管部門或者鄉(xiāng)級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以按照居住地人民政府的有關(guān)規(guī)定申請(qǐng)借讀。借讀的適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的年限，以其戶籍所在地的規(guī)定為準(zhǔn)”。這樣的規(guī)定雖然填補(bǔ)了農(nóng)民工隨遷子女異地接受義務(wù)教育政策法規(guī)的空白，但是“批準(zhǔn)”、“申請(qǐng)”在一定程度上暗含了限制的意味在其中。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政策的放寬，越來越多的農(nóng)民工舉家遷徙到務(wù)工的城市生活。農(nóng)民工隨遷子女的數(shù)量亦不斷增長(zhǎng)。1995年記者李建平發(fā)表在《中國(guó)教育報(bào)》上的《流動(dòng)的孩子哪上學(xué)——流動(dòng)人口子女教育探討》引起了社會(huì)各界的普遍關(guān)注。同年，國(guó)家教委將流動(dòng)人口子女教育問題列入議事日程，并在北京豐臺(tái)等地進(jìn)行了試點(diǎn)。在試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，國(guó)家教委于1996年4月發(fā)布了我國(guó)政府關(guān)于流動(dòng)兒童教育的第一個(gè)專門性文件《城鎮(zhèn)流動(dòng)人口中適齡兒童、少年就學(xué)辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）?！掇k法》共有總則、就學(xué)、辦學(xué)、收費(fèi)、管理、罰則、附則，七章二十七條。這標(biāo)志著農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育問題得到了我國(guó)政府的關(guān)注和認(rèn)可?！掇k法》將農(nóng)民工隨遷子女稱為“城鎮(zhèn)流動(dòng)人口中的適齡兒童、少年”，規(guī)定那些在戶籍所在地沒有監(jiān)護(hù)條件的適齡兒童才能在流入地接受義務(wù)教育，這些流動(dòng)少年、兒童接受義務(wù)教育的管理職責(zé)由流入地的教育行政部門具體承擔(dān)。流動(dòng)兒童、少年的監(jiān)護(hù)人必須保證被監(jiān)護(hù)人接受規(guī)定年限的義務(wù)教育。在就學(xué)方面，流動(dòng)兒童、少年入學(xué)的年齡以流入地政府的規(guī)定為準(zhǔn)，而接受義務(wù)教育的年限則以戶籍所在地的規(guī)定為準(zhǔn)；流動(dòng)兒童、少年應(yīng)以在流入地全日制中小學(xué)借讀為主，在教學(xué)班、組接受非正規(guī)教育為輔；在就學(xué)時(shí)需要其監(jiān)護(hù)人持相關(guān)證件向附近小學(xué)提出申請(qǐng)。在辦學(xué)方面，經(jīng)相關(guān)部門批準(zhǔn)，社會(huì)組織、個(gè)人及城鎮(zhèn)全日制中小學(xué)可以開辦針對(duì)流動(dòng)人口中適齡兒童、少年的學(xué)?；蚪虒W(xué)班、組?？梢圆扇⊥戆?、星期日班、寒暑假班等多種形式，對(duì)教學(xué)質(zhì)量的要求也較寬松。流入地的學(xué)校、教學(xué)班、組可向?qū)W生的監(jiān)護(hù)人收取一定費(fèi)用，借讀生要繳納借讀費(fèi)。對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生可適當(dāng)減免費(fèi)用。在管理方面流入地教育行政部門為流動(dòng)人口中適齡兒童、少年設(shè)立臨時(shí)學(xué)籍，畢業(yè)和升學(xué)都參照流入地教育行政部門有關(guān)借讀生的規(guī)定。但是接收流動(dòng)人口中適齡兒童、少年的學(xué)校和教學(xué)班、組要將他們?nèi)雽W(xué)的情況通報(bào)給學(xué)籍所在學(xué)區(qū)，以作入學(xué)率統(tǒng)計(jì)。這一系列的規(guī)定對(duì)流動(dòng)人口中的適齡兒童、少年帶有一定的不公平性：由于各種原因，他們中的大多數(shù)是在各種形式的教學(xué)班、組接受非正規(guī)教育，而不是像當(dāng)?shù)氐暮⒆酉硎苷峁┑恼?guī)的義務(wù)教育；修業(yè)年限根據(jù)戶籍所在地的規(guī)定而定，而不是與流入地的兒童享受同樣的修業(yè)年限；借讀費(fèi)給他們的監(jiān)護(hù)人增加了額外的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，等等。限制和這一系列的不平等待遇是這一時(shí)期流動(dòng)人口中適齡兒童、少年異地接受義務(wù)教育的主要特征。

20世紀(jì)90年代后期，舉家遷徙的農(nóng)民工數(shù)量明顯上升，隨遷子女的人數(shù)亦是急劇增加。隨遷子女在流動(dòng)中失學(xué)的情況嚴(yán)重。在這種背景下，1998年3月，國(guó)家教委聯(lián)合公安部下發(fā)《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》?！稌盒修k法》大體沿襲了1996年頒行的《城鎮(zhèn)流動(dòng)人口中適齡兒童、少年就學(xué)辦法（試行）》，但在一些細(xì)節(jié)處有所改動(dòng)，并將原來的二十七條條款縮為十九條?！稌盒修k法》將這些需要接受義務(wù)教育的隨遷兒童、少年稱為“流動(dòng)兒童少年”，在解釋“流動(dòng)兒童少年”的時(shí)候增加了“隨父母或其他監(jiān)護(hù)人在流入地暫時(shí)居住半年以上”以便于相關(guān)部門管理。這個(gè)政策仍舊對(duì)義務(wù)教育階段的兒童持限制流動(dòng)的態(tài)度：常住戶籍所在地沒有監(jiān)護(hù)條件的適齡兒童才能在流入地接受義務(wù)教育。在就學(xué)方面，不同于1996年的《辦法》，新政策規(guī)定，有條件的地區(qū)可在保證流動(dòng)兒童少年接受戶籍地人民政府規(guī)定義務(wù)教育年限的基礎(chǔ)上，執(zhí)行流入地人民政府的相關(guān)規(guī)定；流動(dòng)兒童少年就讀的學(xué)校新增加了民辦學(xué)校和專門招收流動(dòng)兒童少年的簡(jiǎn)易學(xué)校。在申請(qǐng)流入地全日制公辦學(xué)校時(shí)應(yīng)先由戶籍所在地的縣級(jí)教育行政部門或鄉(xiāng)級(jí)人民政府批準(zhǔn)的規(guī)定。這在一定程度上加重了流動(dòng)兒童少年監(jiān)護(hù)人的責(zé)任。在辦學(xué)方面，增加了放寬簡(jiǎn)易學(xué)校設(shè)立條件的內(nèi)容。取消了關(guān)于晚班、星期日班、寒暑假班，多種形式授課和放寬教學(xué)質(zhì)量的條款。這說明，我國(guó)政府逐步努力為隨遷兒童提供平等的教育。在管理上，強(qiáng)調(diào)流入地政府和流動(dòng)兒童少年戶籍所在地政府的相互配合，在流出地為流動(dòng)兒童少年建立登記檔案，在流入地為他們建立臨時(shí)學(xué)籍。在這個(gè)政策中，限制義務(wù)教育階段兒童流動(dòng)的意味依舊明顯，但與1996年頒行的《辦法》相比，政府開始改變農(nóng)民工隨遷子女不公平待遇的境地。

（三）發(fā)展期：2001-2005

這一階段我國(guó)政府對(duì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)持開放態(tài)度。相應(yīng)的農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育也在政策上得到了適當(dāng)?shù)姆艑?。在這個(gè)階段我國(guó)政府針對(duì)農(nóng)民工隨遷子女教育問題提出了“以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主”。并多次強(qiáng)調(diào)要將農(nóng)民工隨遷子女與當(dāng)?shù)貙W(xué)生“一視同仁”。

2000年7月，勞動(dòng)和社會(huì)保障部等部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步開展農(nóng)村勞動(dòng)力開發(fā)就業(yè)試點(diǎn)工作的通知》，取消對(duì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的不合理限制。在這樣的政策背景下，更多的農(nóng)民工選擇到城市就業(yè)生活。農(nóng)民工隨遷子女的數(shù)量繼續(xù)增長(zhǎng)。在這樣的背景下，國(guó)務(wù)院在2001年5月發(fā)布的《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2001-2010）》中將要使流動(dòng)人口中的兒童基本能接受九年義務(wù)教育作為“保障兒童教育權(quán)利，提高兒童受教育水平”的目標(biāo)之一，為完成這一目標(biāo)又提出“切實(shí)保障殘疾兒童、孤兒和流動(dòng)人口中兒童受教育的權(quán)利……完善流動(dòng)人口中兒童就學(xué)制度；根據(jù)國(guó)家推進(jìn)城鎮(zhèn)化的要求，做好教育規(guī)劃，滿足農(nóng)村適齡兒童向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移后的就學(xué)需要”的措施。這是我國(guó)政府首次對(duì)隨遷子女教育問題提出明確的目標(biāo)和措施。為我國(guó)隨遷子女教育政策的發(fā)展指明了方向，標(biāo)志著我國(guó)隨遷子女教育政策的新發(fā)展。

在《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2001-2010）》提出的目標(biāo)和措施的指引下，2001年5月末國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，提出“要重視解決流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育問題，以流入地政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主，采取多種形式，依法保障流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育的權(quán)利”。形成了“兩為主”的隨遷子女義務(wù)教育政策。2003年1月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于做好農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》提出要多渠道安排農(nóng)民工子女就學(xué)，以保障農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的權(quán)利：接收農(nóng)民工子女的全日制公辦中小學(xué)要對(duì)農(nóng)民工子女一視同仁；加強(qiáng)對(duì)社會(huì)力量興辦的農(nóng)民工子女簡(jiǎn)易學(xué)校的扶持和管理；流入地政府撥?？罱鉀Q農(nóng)民工子女就學(xué)工作，流出地政府要配合流入地政府的工作。同年9月教育部等部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱為《意見》）。《意見》明確了流入地政府的責(zé)任——保障進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育：建立完善進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育的工作制度和機(jī)制，以改善進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女受教育的環(huán)境，使九年義務(wù)教育普及程度達(dá)到當(dāng)?shù)厮?；將流入地政府各部門職責(zé)具體化，各部門配合保障進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育的權(quán)利；強(qiáng)調(diào)全日制公辦中小學(xué)接受主渠道作用的發(fā)揮；建立進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的籌措保障機(jī)制，減輕進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女教育費(fèi)用負(fù)擔(dān)；加強(qiáng)對(duì)以接收進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女為主的社會(huì)力量所辦學(xué)校的扶持管理；加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，動(dòng)員全社會(huì)關(guān)心和支持進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女的教育問題，為他們營(yíng)造一個(gè)良好的社會(huì)氛圍?！兑庖姟返囊幌盗写胧┻M(jìn)一步強(qiáng)化了“兩為主”政策。提出了隨遷子女義務(wù)教育工作的新目標(biāo)：“進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女九年義務(wù)教育普及程度達(dá)到當(dāng)?shù)厮健?。這份文件對(duì)隨遷子女義務(wù)教育的全面部署使得它成為我國(guó)隨遷子女義務(wù)教育政策發(fā)展歷程中的一個(gè)里程碑式的教育政策。

同年12月財(cái)政部等多部門發(fā)出的《關(guān)于將農(nóng)民工管理等有關(guān)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算支出范圍有關(guān)問題的通知》提出“教育行政部門要將進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作納入當(dāng)?shù)仄占熬拍炅x務(wù)教育工作范疇”。積極采取措施，在收費(fèi)上做到與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一視同仁，減輕進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女教育費(fèi)用的負(fù)擔(dān)。2004年3月財(cái)政部下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范收費(fèi)管理促進(jìn)農(nóng)民增加收入的通知》則提出“對(duì)在城市中小學(xué)就學(xué)的農(nóng)民工子女，其負(fù)擔(dān)的學(xué)校收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)要與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一視同仁”，不得向他們征收借讀費(fèi)、擇校費(fèi)。這一政策的出臺(tái)在一定程度上減輕了農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。2005年12月國(guó)務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》指出“進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女在城市義務(wù)教育階段學(xué)校就讀的，與所在城市義務(wù)教育階段學(xué)生享受同等政策”。從這些規(guī)定中我們不難看出，我國(guó)政府努力為隨遷子女提供與城市兒童同樣的義務(wù)教育。讓隨遷子女接受公平的義務(wù)教育已經(jīng)在醞釀之中。

（四）成熟期：2006-今

在這一時(shí)期我國(guó)政府明確提出“保障農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育”并在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了免費(fèi)的九年制義務(wù)教育。在此之后，我國(guó)政府開始致力于將隨遷子女接受教育的政策向非義務(wù)教育階段延長(zhǎng)。這表示我國(guó)隨遷子女義務(wù)教育政策正在逐步走向成熟。

2006年3月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》首次明確提出“保障農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育”，這表示我國(guó)政府高度重視隨遷子女的義務(wù)教育問題，也成了此后隨遷子女教育政策的指導(dǎo)思想。為將保障農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，“國(guó)務(wù)院重申了‘兩個(gè)為主’的原則，并將‘兩個(gè)為主’在政策中加以細(xì)化”。[2]

同年6月新修訂的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》中將隨遷子女義務(wù)教育的問題上升到了法律層面。新修訂的《義務(wù)教育法》第十二條規(guī)定“父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定”。以法律的形式明確了流入地政府的責(zé)任，以法律的形式規(guī)定流入地政府提供給農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育應(yīng)該是平等的。同年12月修訂的《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》指出“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障未成年人受教育的權(quán)利，并采取措施保障家庭經(jīng)濟(jì)困難的、殘疾的和流動(dòng)人口中的未成年人等接受義務(wù)教育”。突出強(qiáng)調(diào)了人民政府保障隨遷子女接受義務(wù)教育的義務(wù)和責(zé)任。

2007年9月教育部印發(fā)《中小學(xué)學(xué)生學(xué)籍信息化管理的基本信息規(guī)范》，“改變了過去建立在戶籍制度基礎(chǔ)上的中小學(xué)學(xué)生學(xué)籍信息的管理模式，創(chuàng)造性地實(shí)現(xiàn)了中小學(xué)學(xué)籍統(tǒng)一管理”。[3]這一創(chuàng)舉改變了過去創(chuàng)建臨時(shí)檔案，流入地定時(shí)將隨遷子女就學(xué)情況回報(bào)戶籍所在地的情況，為隨遷子女異地就學(xué)提供了保障。

2008年8月國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于做好免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)工作的通知》，在重申“兩為主”原則的基礎(chǔ)上，提出將進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育納入教育公共體系，根據(jù)隨遷子女的情況規(guī)劃學(xué)校布局和發(fā)展，對(duì)符合規(guī)定的隨遷子女免除學(xué)雜費(fèi)、借讀費(fèi)，由政府撥給學(xué)校相應(yīng)的教育經(jīng)費(fèi)。進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)和細(xì)化了流入地政府的責(zé)任。并提出由中央財(cái)政對(duì)較好解決隨遷子女義務(wù)教育問題的省份進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。同年12月財(cái)政部教育部聯(lián)合發(fā)布《進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施暫行辦法》。這表明我國(guó)隨遷子女的教育工作得到了中央財(cái)政的支持。

2010年7月頒行的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》提出“研究制定進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試的辦法”。同年10月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出的《關(guān)于開展國(guó)家教育體制改革試點(diǎn)的通知》提出在北京市、上海市等六個(gè)省市和地區(qū)開展完善農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育體制機(jī)制，探索非本地戶籍常住人口隨遷子女非義務(wù)教育階段教育保障制度的試點(diǎn)工作。2012年8月，教育部等部門發(fā)出《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作意見》就隨遷子女在完成義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試政策的制定出臺(tái)工作做了戰(zhàn)略部署。到2012年底全國(guó)有三十個(gè)省、區(qū)先后出臺(tái)了隨遷子女異地參加高考的相關(guān)措施，有望在2014年高考中將這一政策落實(shí)。這些都說明，目前我國(guó)政府正在努力將隨遷子女的教育政策向義務(wù)教育的兩端延伸。

二、我國(guó)農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策的走向

（一）政府對(duì)農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育的重視程度不斷提高

建國(guó)以來到90年代初，我國(guó)政府對(duì)人口流動(dòng)持限制的態(tài)度，因而農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策這塊是一片空白。90年代初期我國(guó)政府放開了對(duì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的管制，隨后農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育的問題引起了大家的關(guān)注。此后政府才開始對(duì)這個(gè)問題進(jìn)行調(diào)查研究，并在1996年4月以限制為基調(diào)出臺(tái)《城鎮(zhèn)流動(dòng)人口中適齡兒童、少年就學(xué)辦法（試行）》，進(jìn)行進(jìn)一步的試點(diǎn)研究。在此次試點(diǎn)工作成果的基礎(chǔ)上依舊以限制為主題，于1998年頒行《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》。這時(shí)，我國(guó)政府只是將這一問題看作是“教育體系內(nèi)部問題”，[4]并未給予足夠的重視，所出臺(tái)的政策也是以圍堵意味濃重的“限制”為主題。

進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)政府對(duì)這一問題有了更進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)，將這一問題看作是與農(nóng)民工權(quán)益、社會(huì)穩(wěn)定、群眾利益、政府責(zé)任、社會(huì)和諧發(fā)展等聯(lián)系在一起的社會(huì)問題。在政策制定中政府一改過去以“限制”為主題的政策基調(diào)，開始強(qiáng)調(diào)自身的責(zé)任，采取一種“服務(wù)”的態(tài)度。從“兩為主”和“一視同仁”到“保障農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育”，將國(guó)家保障農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育權(quán)利的責(zé)任寫入《義務(wù)教育法》和《未成年人保護(hù)法》。我國(guó)政府對(duì)這一問題逐漸有了更加清晰的認(rèn)識(shí)，提高了重視程度。

（二）由不平等待遇到保障隨遷子女平等接受義務(wù)教育

90年代頒行的農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策對(duì)隨遷子女是有一定的不平等因素暗含其中。從頒行的政策看，國(guó)家限制他們流動(dòng)，在戶籍所在地沒有監(jiān)護(hù)條件的才可以流動(dòng)到外地。而在流入地接受義務(wù)教育時(shí)，他們所接受的義務(wù)教育質(zhì)量也是低于當(dāng)?shù)貙W(xué)生的，例如1996年頒行的《城鎮(zhèn)流動(dòng)人口中適齡兒童、少年就學(xué)辦法（試行）》第十三條寫明“初中也可適當(dāng)減少授課門類”。這些都說明，初期農(nóng)民工隨遷子女是被不平等對(duì)待的。

進(jìn)入2000年后，這種不平等待遇有所改善，政府開始改變過去圍堵、限制義務(wù)教育階段農(nóng)民工子女流動(dòng)的態(tài)度，以一種“疏導(dǎo)”的態(tài)度制定相關(guān)政策。首先提出了“兩為主”的原則，解決農(nóng)民工隨遷子女就學(xué)的問題，并要求各級(jí)政府部門建立完善農(nóng)民共隨遷子女接受義務(wù)教育的工作機(jī)制，改善隨遷子女受教育的環(huán)境，提高隨遷子女九年義務(wù)教育普及程度。此外，在21世紀(jì)前期的政策中多次出現(xiàn)了“一視同仁”：要求各地政府、學(xué)校在學(xué)習(xí)中、生活上對(duì)在全日制公立中小學(xué)接受義務(wù)教育的農(nóng)民工隨遷子女與當(dāng)?shù)貙W(xué)生“一視同仁”。2006年3月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》更是明確提出“保障農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育”。這種由不平等待遇到公平的發(fā)展趨勢(shì)體現(xiàn)了我國(guó)政府在隨遷子女義務(wù)教育問題上作出的努力。

（三）由強(qiáng)調(diào)農(nóng)民工隨遷子女監(jiān)護(hù)人的責(zé)任到凸顯政府義務(wù)

在90年代，頒行的農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策中，突出強(qiáng)調(diào)的是農(nóng)民工隨遷子女監(jiān)護(hù)人的責(zé)任。例如在1996年頒行的《城鎮(zhèn)流動(dòng)人口中適齡兒童、少年就學(xué)辦法（試行）》中，第十五條規(guī)定隨遷子女的監(jiān)護(hù)人要負(fù)擔(dān)他們接受義務(wù)教育的學(xué)費(fèi)以及借讀費(fèi)；第二十三條規(guī)定，流入地政府有關(guān)部門可以依法對(duì)未按規(guī)定送被監(jiān)護(hù)人入學(xué)的監(jiān)護(hù)人進(jìn)行處罰。在這些條款中，都強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民工隨遷子女監(jiān)護(hù)人在送被監(jiān)護(hù)人入學(xué)這件事中的義務(wù)。而政府在整件事中是一個(gè)上位的管理者，對(duì)農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育進(jìn)行管理。

進(jìn)入新世紀(jì)，政府由管理轉(zhuǎn)向服務(wù)，開始強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任。2003年1月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出的《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》的表述是“要保障農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的權(quán)利”。強(qiáng)調(diào)的是政府的責(zé)任和義務(wù)，這標(biāo)志著我國(guó)政府在這一問題上開始從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變。2004年3月財(cái)政部發(fā)出的《關(guān)于規(guī)范收費(fèi)管理促進(jìn)農(nóng)民增加入的通知》中，政府則是站在農(nóng)民工的角度提出在負(fù)擔(dān)學(xué)校收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)上要對(duì)當(dāng)?shù)貙W(xué)生和農(nóng)民工子女一視同仁。在農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策上，政府由管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)變說明了我國(guó)政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變。

（四）農(nóng)民工隨遷子女教育政策逐步向義務(wù)教育的兩端延伸

在90年代，我國(guó)政府對(duì)農(nóng)民工隨遷子女異地接受義務(wù)教育持限制態(tài)度，進(jìn)入新世紀(jì)以后我國(guó)政府逐步放寬了對(duì)農(nóng)民工隨遷子女異地接受義務(wù)教育的限制。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，新的問題又出現(xiàn)在了人們的視野中：農(nóng)民工隨遷子女在完成義務(wù)教育后考試升學(xué)的問題。目前這一問題已經(jīng)引起我國(guó)政府的關(guān)注。2010年以來，我國(guó)政府已就此問題作出了戰(zhàn)略部署，并提出在北京、上海等六個(gè)省市和地區(qū)開展探索非本地戶籍常住人口隨遷子女非義務(wù)教育階段教育保障制度的試點(diǎn)工作。此外2012年底前，三十個(gè)省區(qū)先后出臺(tái)“異地高考”政策，并將逐步將這一政策落實(shí)到現(xiàn)實(shí)中去。伴隨著我國(guó)綜合國(guó)力的不斷增強(qiáng)，在不久的將來我國(guó)政府一定將農(nóng)民工隨遷子女的教育政策延長(zhǎng)到義務(wù)教育的兩端，為農(nóng)民工隨遷子女提供更加平等完善的教育服務(wù)，更好地實(shí)現(xiàn)科教興國(guó)。

[1]中國(guó)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女教育研究及數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)課題組.中國(guó)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民隨遷子女教育研究[M].北京:教育科學(xué)出版社,2010：168.

[2]曹佳穎.我國(guó)城市實(shí)施農(nóng)民工子女義務(wù)教育政策的研究[D].上海:上海交通大學(xué),2011.

[3]王理.我國(guó)流動(dòng)兒童義務(wù)教育政策的回顧與評(píng)析[J].經(jīng)營(yíng)管理者，2013（17）.

[4]呂少蓉.1996～2007年國(guó)家關(guān)于農(nóng)村流動(dòng)兒童義務(wù)教育政策的變遷[J].教育導(dǎo)刊，2008（6）.