打造我國區(qū)域政策升級版：從蹺蹺板到三維共同體轉(zhuǎn)變*

張漢飛 單良艷

改革開放初期，我國區(qū)域發(fā)展理念更為強(qiáng)調(diào)“效率”取向，以激發(fā)各地區(qū)發(fā)展的積極性。進(jìn)入新世紀(jì)以來，由于不同地區(qū)間發(fā)展差距過大，區(qū)域發(fā)展理念則更為強(qiáng)調(diào)“公平”取向。也就是說，改革開放以來我國的區(qū)域發(fā)展理念和區(qū)域政策所強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)是在不斷調(diào)整和轉(zhuǎn)換的，呈現(xiàn)出一種“蹺蹺板”式的演進(jìn)路徑。未來我國區(qū)域政策要轉(zhuǎn)變理念，從蹺蹺板模式轉(zhuǎn)變?yōu)槿诤稀靶省⒐胶涂沙掷m(xù)”理念的三維共同體模式，同時實(shí)現(xiàn)區(qū)域增長的經(jīng)濟(jì)利益、區(qū)域公平的社會利益以及區(qū)域可持續(xù)的生態(tài)利益，真正促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、區(qū)域政策升級的動力：擴(kuò)大開放和擴(kuò)大內(nèi)需的權(quán)衡

新中國成立以來，在我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的各個歷史時期，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略也經(jīng)歷了一個與時俱進(jìn)、不斷完善、不斷豐富的過程。新中國成立到改革開放前的這段時期，是我國工業(yè)布局由沿海向內(nèi)地推進(jìn)的階段。而自20世紀(jì)70年代末以來，借鑒東亞部分經(jīng)濟(jì)體實(shí)行出口導(dǎo)向發(fā)展戰(zhàn)略的成功經(jīng)驗(yàn)，針對外匯短缺的突出矛盾，我國實(shí)行以“出口創(chuàng)匯”為核心目標(biāo)的對外開放戰(zhàn)略，連續(xù)多年成為吸引外商直接投資最多的發(fā)展中國家。截至2010年底，我國累計(jì)批準(zhǔn)外商投資企業(yè)70多萬家，實(shí)際使用外資過萬億美元，其中以出口導(dǎo)向型的為主，外商投資企業(yè)出口額占我國出口的55%左右。我國勞動密集型產(chǎn)業(yè)國際競爭力大大增強(qiáng)，上百種產(chǎn)品出口量位居世界首位。與此同時，沿海城市憑借其交通、地理優(yōu)勢，成為我國經(jīng)濟(jì)體制改革的試驗(yàn)區(qū)和對外開放的窗口，區(qū)域經(jīng)濟(jì)進(jìn)入沿海地區(qū)率先發(fā)展的階段。從1979年4月到1988年，中央已經(jīng)建立了4個經(jīng)濟(jì)特區(qū)和14個沿海開放城市，并以此為龍頭，形成我國對外開放的基本格局。經(jīng)過多年的快速發(fā)展，東部沿海地區(qū)得益于其地理優(yōu)勢，再加上政府在稅收方面的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，通過外部資金的引入和進(jìn)出口貿(mào)易的開展，已經(jīng)建立了大量以出口為導(dǎo)向的加工制造企業(yè)。不過，我國東部和西部原有發(fā)展基礎(chǔ)本就存在絕對差異，而外向型發(fā)展模式所影響的范圍基本限制在歷史上基礎(chǔ)比較好的東部地區(qū)，結(jié)果造成了更加發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)，而這種絕對差異擴(kuò)大所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)發(fā)展“斷層”嚴(yán)重阻礙了東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭向中西部地區(qū)的傳遞，無法帶動中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的角度看，過度地強(qiáng)調(diào)外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得原本就不發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)的資金、勞動力等生產(chǎn)要素不斷流向沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，從而進(jìn)一步加劇了我國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距。

從長期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，中國經(jīng)濟(jì)一直面臨區(qū)域發(fā)展不平衡的問題。這種發(fā)展不平衡被視為中國經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展的障礙。針對區(qū)域發(fā)展差距帶來的突出矛盾，根據(jù)鄧小平同志提出的“兩個大局”的戰(zhàn)略構(gòu)想，中央強(qiáng)調(diào)要在科學(xué)發(fā)展觀引領(lǐng)下，發(fā)揮各地區(qū)的比較優(yōu)勢，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。近些年來，隨著一系列促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和政策的實(shí)施，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局出現(xiàn)了一些積極的變化，政府引領(lǐng)機(jī)制發(fā)揮了巨大作用。但是，進(jìn)一步縮小區(qū)域發(fā)展差距，進(jìn)一步增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性，僅僅依靠內(nèi)生動力機(jī)制是不夠的，需要新的發(fā)展動力。這種機(jī)制就是外部倒逼機(jī)制。事實(shí)上，對中國這種國土遼闊、人口眾多的發(fā)展中大國來說，我們早就看到，對外分工部門作為我國經(jīng)濟(jì)整體的重要組成部分，存在諸多問題，依賴外部市場的外向型發(fā)展模式不具有持續(xù)的帶動力，因?yàn)橥獠凯h(huán)境的變化直接影響經(jīng)濟(jì)增長的快慢和增長水平的高低。然而，長期發(fā)展的慣性使這種發(fā)展模式盡管存在問題，其轉(zhuǎn)型動力卻明顯不足。直到現(xiàn)在，我們認(rèn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)才進(jìn)入?yún)f(xié)調(diào)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，在金融危機(jī)背景下，辯證地看，這種不平衡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局反而成為我們抵御危機(jī)的一個優(yōu)勢，并有可能成為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的一個契機(jī)。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略提出了新要求。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略是經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的子戰(zhàn)略，必須服從和服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略從以往追求速度與規(guī)模變化為追求效率與效益，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略必須做出根本性調(diào)整。要提高我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和水平，也要求我國與時俱進(jìn)地調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。

全球金融危機(jī)的爆發(fā)進(jìn)一步凸顯了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整的緊迫性和促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性。受人民幣升值、資源性產(chǎn)品價格上漲、勞動力成本上升等因素的影響，從2008年起，沿海的大批出口企業(yè)陷入困境。雖然國際金融危機(jī)行將遠(yuǎn)去，但由此帶來的國際市場上的需求下降、訂單減少以及經(jīng)銷商拖欠貨款現(xiàn)象的發(fā)生，給沿海出口型企業(yè)帶來的教訓(xùn)是深刻的。從產(chǎn)業(yè)形態(tài)來看，困難企業(yè)主要集中在紡織、服裝、玩具、鞋類等勞動密集型行業(yè)；從區(qū)域分布來看，困難企業(yè)主要集中在廣東、浙江、江蘇等沿海地區(qū)。顯然，沿海地區(qū)的企業(yè)面臨現(xiàn)實(shí)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力，尤其是在全球金融危機(jī)背景下，國際貿(mào)易摩擦、人民幣面臨的升值壓力，使得過度依賴吸引外資、商品對外出口的外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式對我國總體經(jīng)濟(jì)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動作用已經(jīng)十分有限。在東部經(jīng)濟(jì)圈處于困境、短期內(nèi)難以維持高增長的背景下，其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)重要性就更加凸顯。與東部沿海地區(qū)相比，中西部地區(qū)在產(chǎn)業(yè)構(gòu)成、資本形成、企業(yè)組織結(jié)構(gòu)等方面均有所不同，經(jīng)濟(jì)的對外依存度也相對較低，因而受國際金融危機(jī)的直接影響較小。此外，中西部地區(qū)人口眾多、地域廣闊，經(jīng)濟(jì)增長上存在很大的潛力和上升空間。在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展更多依靠內(nèi)需才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的共識下，中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的崛起不僅能填補(bǔ)東部經(jīng)濟(jì)增速下降留下的增長空白，還能有效地提升國內(nèi)需求，對抵御危機(jī)和保增長均有重要的作用。對于中西部自身而言，在東西部經(jīng)濟(jì)差距依然懸殊的情況下，尋求新的經(jīng)濟(jì)增長引擎并做大做強(qiáng)，是擺脫落后狀態(tài)、促進(jìn)中西部地區(qū)發(fā)展的必然要求。對于全國而言，通過充分發(fā)揮中西部地區(qū)的潛在優(yōu)勢，不僅能夠緩解金融危機(jī)帶來的短期壓力，還能在長期促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，可謂一舉多得。目前，作為中國經(jīng)濟(jì)三個龍頭的珠三角、長三角和環(huán)渤海灣經(jīng)濟(jì)圈，其人口僅占全國人口的14.2%，面積只占全國面積的9.6%，卻創(chuàng)造了中國每年國內(nèi)生產(chǎn)總值的近70%。這既是當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的一個縮影，同時也意味著，如果我們能啟動人口眾多、廣袤無垠的西部地區(qū)，那么，區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展無疑會成為后危機(jī)時期我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動力。

二、區(qū)域政策升級的障礙：發(fā)展慣性、空間失衡和生態(tài)危機(jī)

在政府引領(lǐng)內(nèi)生協(xié)調(diào)發(fā)展動力機(jī)制作用下，我國區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性有所增強(qiáng)，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期慣性，過度依賴吸引外資、商品對外出口的外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和區(qū)域經(jīng)濟(jì)不平衡發(fā)展的現(xiàn)狀并未根本改觀。國際金融危機(jī)外部倒逼機(jī)制迫切需要啟動內(nèi)需和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，而區(qū)域之間基本公共服務(wù)差距較大、人口經(jīng)濟(jì)資源環(huán)境之間空間失衡、特殊類型區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展困難等有新特征的老問題則是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要破解的艱巨任務(wù)。

（一）改革開放初期以來“效率”取向的區(qū)域政策理念有強(qiáng)大的歷史發(fā)展慣性，區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略導(dǎo)引下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對差距逐步縮小，但絕對差距仍在擴(kuò)大

改革開放30多年來，我國沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，但是在這一發(fā)展過程中，本已存在的東部沿海地區(qū)與中西部內(nèi)陸地區(qū)的差距也在不斷擴(kuò)大。雖然自2000年開始，我國先后實(shí)施了西部大開發(fā)、東北老工業(yè)基地振興、中部地區(qū)崛起等一系列戰(zhàn)略和措施，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對差距逐步縮小，但是絕對差距仍在擴(kuò)大。“八五”之前，區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長速度的差距大約在2-3個百分點(diǎn)之間?！鞍宋濉逼陂g，這一差距擴(kuò)大到7.1個百分點(diǎn)，東部地區(qū)增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他地區(qū)。但“九五”以來，隨著西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地和促進(jìn)中部崛起戰(zhàn)略的實(shí)施，區(qū)域經(jīng)濟(jì)增速的差距日趨縮小，其中“九五”時期相差2.1個百分點(diǎn)，“十五”時期相差1.7個百分點(diǎn)，“十一五”時期相差大約在0.5個百分點(diǎn)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距縮小的背后是西部地區(qū)自新世紀(jì)以來發(fā)展速度不斷加快，并在2007年超過東部地區(qū)增速。而在2008年，西部、中部和東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增速則全面超過了東部地區(qū)。但從絕對差距來看，近年來仍然呈現(xiàn)明顯的擴(kuò)大趨勢。2000-2008年，東部與西部地區(qū)人均國內(nèi)生產(chǎn)總值之比從2.46縮小到2.33，但絕對值差距從6000多元擴(kuò)大到20000多元。從省區(qū)情況來看，2000年，最高的上海市與最低的貴州省人均國內(nèi)生產(chǎn)總值之比是13∶1，2008年縮小到8.4∶1，但絕對差距則從3.2萬元擴(kuò)大到6.5萬元。區(qū)域差距大不僅表現(xiàn)為區(qū)域間發(fā)展和收入水平差距大，更重要的是表現(xiàn)為區(qū)域間居民的生活和福利水平差距大，尤其是表現(xiàn)為各地居民所享有的基本公共服務(wù)水平差距大。盡管近年來國家重點(diǎn)加大了中西部地區(qū)社會事業(yè)領(lǐng)域的投入力度，但中西部地區(qū)人均受教育年限、衛(wèi)生醫(yī)療、社會保障水平與東部地區(qū)仍有較大差距。

（二）處于“時空壓縮”語境下的追趕型的發(fā)展中國家，我國區(qū)域增長格局有強(qiáng)烈的空間失衡特征，特殊類型區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨嚴(yán)重問題

目前，我國區(qū)域發(fā)展中比較突出的一些問題有：老少邊窮地區(qū)的貧困問題、老工業(yè)基地的振興問題、資源枯竭型城市地區(qū)的衰退問題等等。如何解決這些“問題區(qū)域”的發(fā)展，是促進(jìn)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展必須考慮的重大課題。就老少邊窮地區(qū)而言，新中國成立以來特別是經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展，這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)取得了巨大的成就，各地縱向比可以說變化很大，人們在發(fā)展中也得到了一些實(shí)惠。然而由于自然或歷史原因，區(qū)域資源稟賦參差不齊：或面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的問題，比如傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)尤其是以糧食作為主要產(chǎn)業(yè)的地區(qū)；或由于發(fā)展環(huán)境和交通條件差，原本就是最不發(fā)達(dá)的地區(qū)，比如我國592個國家扶貧重點(diǎn)縣主要分布在中西部地區(qū)，農(nóng)民人均純收入僅為全國平均水平的一半左右，經(jīng)過多年的扶貧開發(fā)，容易脫貧的地區(qū)基本脫貧，繼續(xù)扶貧攻堅(jiān)的難度越來越大。就資源枯竭型城市而言，其發(fā)展面臨著既不充分、又不科學(xué)的兩難境地。據(jù)國家發(fā)展改革委員會的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來，我國三分之二的礦山進(jìn)入中老年期，四分之一的資源型城市面臨資源枯竭。由于經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重依賴資源開采和加工，接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，伴隨著資源型產(chǎn)業(yè)萎縮和經(jīng)濟(jì)增速下滑，職工下崗失業(yè)問題十分突出。由于貧困率高和貧困人口的聚集，社會矛盾突出，群體性上訪事件不斷出現(xiàn)。長期以來，資源型地區(qū)低層次的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，使得加快發(fā)展的自主創(chuàng)新能力不強(qiáng)，應(yīng)對市場能力較弱，再加上經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的不確定、不穩(wěn)定因素明顯增多，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨新的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。在以能源原材料為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)短期內(nèi)難以改變的情況下，加快發(fā)展又要付出較大的資源環(huán)境代價。

（三）地區(qū)競爭的區(qū)域發(fā)展模式畫地為牢、分割發(fā)展，區(qū)域增長極泛化致使區(qū)域政策碎片化，生產(chǎn)力及人口空間布局與環(huán)境生態(tài)承載力不協(xié)調(diào)，加劇了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的自然生態(tài)基礎(chǔ)的脆弱化

由于自然條件不同，各地承載經(jīng)濟(jì)活動和人口的能力也有所不同。適應(yīng)各地生態(tài)環(huán)境承載力的不同，布局生產(chǎn)活動和人類活動，是促進(jìn)人與自然和諧相處、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。但在區(qū)域分割發(fā)展模式下，主要由各個地方自身來承擔(dān)發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)、提高當(dāng)?shù)鼐用裆钏胶透＠降闹厝?，每個地區(qū)不論自身?xiàng)l件優(yōu)劣，都要爭當(dāng)區(qū)域增長極，都要爭取將本地區(qū)的規(guī)劃上升到國家層面，區(qū)域政策碎片化傾向日益嚴(yán)重，勢必造成生產(chǎn)力布局和各地環(huán)境承載力不匹配。一方面，經(jīng)濟(jì)布局呈現(xiàn)出向沿海地區(qū)集聚的態(tài)勢，但有些環(huán)境承載力高的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)活動聚集度不夠高，經(jīng)濟(jì)集中的區(qū)域并沒有集聚相應(yīng)規(guī)模的人口。2007年，京津冀、長江三角洲和珠江三角洲三大城市群集中了全國國內(nèi)生產(chǎn)總值的37.9%，卻只集中了14.2%的人口，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值是全國平均水平的2.8倍。經(jīng)濟(jì)布局與人口分布不平衡，造成地區(qū)間人均國內(nèi)生產(chǎn)總值差距過大，2008年全國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值水平最高與最低省份之間相差4.8倍（不包括直轄市）。而同年，占全國總?cè)丝?3.3%的中西部地區(qū)的消費(fèi)份額則只有44.2%。另一方面，有些環(huán)境承載力弱的地區(qū)，卻過多地承載了經(jīng)濟(jì)活動。這既造成了資源和要素配置效率的損失，也帶來了嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)問題。在生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，人與自然關(guān)系矛盾突出。我國落后地區(qū)往往也是生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)。如青藏高原、云貴高原、黃土高原、內(nèi)蒙古高原的部分地區(qū)，由于氣候變化原因及人為的過度開發(fā)，造成生態(tài)環(huán)境惡化，增加了這類地區(qū)發(fā)展的難度。這類地區(qū)的發(fā)展必須充分考慮資源環(huán)境的承載能力，需要更加關(guān)注縮小公共服務(wù)和居民生活水平的差距，更加強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會與人口資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、區(qū)域政策升級的導(dǎo)向：體現(xiàn)效率、公平和可持續(xù)的共同體

后國際金融危機(jī)時期，特別是“十二五”時期是全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，也是深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)時期。要緊緊抓住這一重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，積極實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，以縮小區(qū)域間發(fā)展差距和促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，充分考慮資源環(huán)境的承載能力，在確定標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域政策空間前提下，以體制完善和機(jī)制建設(shè)為重點(diǎn)，更加關(guān)注縮小公共服務(wù)和居民生活水平的差距，更加強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會與人口資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，堅(jiān)持分類指導(dǎo)，打造體現(xiàn)效率、公平和可持續(xù)發(fā)展共生共榮共同體的“區(qū)域政策升級版”。

（一）發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢和自身特色，分類指導(dǎo)不同區(qū)域的發(fā)展定位，優(yōu)化區(qū)域開放格局，在繼續(xù)培育促進(jìn)有發(fā)展?jié)摿Φ貐^(qū)發(fā)展的同時，加快中西部地區(qū)發(fā)展

鼓勵支持有發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。在當(dāng)今全球經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)圈的形成和壯大是一種發(fā)展趨勢。這是超越傳統(tǒng)行政區(qū)劃而以經(jīng)濟(jì)區(qū)劃重新整合要素資源特征的經(jīng)濟(jì)圈。在有發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)，要深化行政體制改革，適當(dāng)進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整，進(jìn)一步發(fā)揮以大城市群為代表的區(qū)域增長極在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的帶動作用，更加注重創(chuàng)造更好的基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展條件，加快其發(fā)展，不斷提高其帶動周邊地區(qū)的能力。中部地區(qū)多數(shù)都是農(nóng)業(yè)大省，是糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品的調(diào)出基地，充分利用其承東啟西、縱貫?zāi)媳保靥幦珖戇\(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)中樞的有利區(qū)位和綜合資源優(yōu)勢，東引西進(jìn)加快傳統(tǒng)工業(yè)技術(shù)改造和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的步伐。從西部地區(qū)的實(shí)際情況出發(fā)，大力實(shí)施西氣東輸、西電東送、南水北調(diào)和鐵路公路航空等通道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，與退耕還林和天然林保護(hù)等工程，使西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)取得突破性進(jìn)展，為西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展搭建更寬廣的平臺。在新的歷史起點(diǎn)上，分類優(yōu)化區(qū)域開放格局。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)要著力提高區(qū)域開放質(zhì)量與水平和國際分工地位。沿海欠發(fā)達(dá)地區(qū)要著力承接加工貿(mào)易，發(fā)展臨港工業(yè)，以開放促發(fā)展。中西部地區(qū)要擴(kuò)大開放，探索內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)新模式，重點(diǎn)吸引市場尋求型的外資，加速本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。沿邊地區(qū)要大膽探索開放的新方式，大力發(fā)展邊境貿(mào)易與口岸經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)富民安邊。

（二）著力促進(jìn)生產(chǎn)要素跨區(qū)域流動，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，探索集群式產(chǎn)業(yè)區(qū)域轉(zhuǎn)移

區(qū)域發(fā)展既表現(xiàn)為物質(zhì)環(huán)境的改變，也體現(xiàn)在區(qū)域人口空間分布的變化。市場效率的實(shí)現(xiàn)取決于資源的自由、充分流動。按照區(qū)域經(jīng)濟(jì)理論，一國城市化往往在沿海特別是交通便利、貿(mào)易發(fā)達(dá)、具有資源稟賦的一個或幾個城市快速發(fā)展，然后再通過內(nèi)河等聯(lián)系方式對其他地區(qū)起到輻射和帶動作用。從區(qū)域發(fā)展角度看，未來城市化的發(fā)展將沿著“集聚化”與“擴(kuò)散化”兩條脈絡(luò)推進(jìn)。要通過人、物互動方式推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，尤其是通過積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，探索多樣化的城鎮(zhèn)發(fā)展路徑，促進(jìn)各種類型、規(guī)模的城市的合理布局和合理結(jié)構(gòu)的形成，使更多的農(nóng)村居民能夠持續(xù)穩(wěn)定地進(jìn)入城市生活，實(shí)現(xiàn)人口的空間有序轉(zhuǎn)移和分布。城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)區(qū)域轉(zhuǎn)移是個互動的過程，城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的產(chǎn)業(yè)分工格局與區(qū)位比較優(yōu)勢的重構(gòu)會促進(jìn)產(chǎn)業(yè)區(qū)域轉(zhuǎn)移，而產(chǎn)業(yè)的區(qū)域轉(zhuǎn)移帶來的集聚效應(yīng)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)也將推動城鎮(zhèn)化的發(fā)展。探索引導(dǎo)東部地區(qū)一些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群中的核心企業(yè)與相互配套的企業(yè)，整體遷移到中西部的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，彌補(bǔ)中西部產(chǎn)業(yè)配套條件的不足，同時積極支持本地配套企業(yè)和相關(guān)企業(yè)與機(jī)構(gòu)的發(fā)展，逐步形成當(dāng)?shù)匦碌漠a(chǎn)業(yè)集群，推進(jìn)中西部城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的步伐。

（三）加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，建立健全有利于協(xié)調(diào)發(fā)展的財稅制度，重點(diǎn)扶持特殊類型區(qū)域發(fā)展，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化

區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的一個重要目的就是解決各種問題地區(qū)在開發(fā)和發(fā)展中存在的問題。要根據(jù)特殊類型區(qū)域的不同情況和困難，采取不同的措施分別予以解決，優(yōu)先促進(jìn)區(qū)域間基本公共服務(wù)領(lǐng)域人均標(biāo)準(zhǔn)支出的均等化。要切實(shí)改變過分強(qiáng)調(diào)國內(nèi)生產(chǎn)總值增長速度的政績觀和偏重追求經(jīng)濟(jì)總量目標(biāo)均衡的區(qū)域發(fā)展觀，將人均可支配收入及人均享受基本公共服務(wù)作為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。要明確劃分各級政府提供基本公共服務(wù)方面的事權(quán)，保證責(zé)任歸屬清晰、合理，調(diào)整和完善各級政府間以分稅制為主要內(nèi)容的收入劃分體制，擴(kuò)大地方稅基，可考慮將部分收入來源下劃，如提高資源稅率，并增加資源地區(qū)分享比例，讓欠發(fā)達(dá)地區(qū)受益。按照基本公共服務(wù)均等化的要求，以標(biāo)準(zhǔn)收支預(yù)算為基礎(chǔ)完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，縮小區(qū)域人均財力水平的差異。此外，要建立對欠發(fā)達(dá)地區(qū)資源開發(fā)和生態(tài)破壞的補(bǔ)償機(jī)制。采取特殊措施，推進(jìn)新疆等少數(shù)民族區(qū)域?qū)崿F(xiàn)跨越式發(fā)展和長治久安。

（四）深刻認(rèn)識不同地區(qū)的資源環(huán)境承載能力，推進(jìn)空間尺度適宜的主體功能區(qū)建設(shè)

要統(tǒng)籌考慮未來我國人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用、城鎮(zhèn)化格局，明確不同區(qū)域的功能定位，在客觀評價各地區(qū)資源環(huán)境承載能力，綜合考慮現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和密度、未來開發(fā)潛力支撐等因素基礎(chǔ)上，將一些對于全國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有全局意義的經(jīng)濟(jì)核心區(qū)、基礎(chǔ)支撐區(qū)、生態(tài)屏障區(qū)等，科學(xué)準(zhǔn)確地確定為國家級的優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)等主體功能區(qū)，優(yōu)化生產(chǎn)力空間布局，規(guī)范空間開發(fā)秩序，逐步形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)。按照區(qū)別對待、分類指導(dǎo)的原則明確各區(qū)域的主體功能和發(fā)展方向，制定各有側(cè)重的績效評價體系和考核辦法，抓緊調(diào)整和完善與主體功能區(qū)相配套的各項(xiàng)政策，尤其要抓緊研究加大對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和生態(tài)保護(hù)區(qū)域財政轉(zhuǎn)移支付力度的政策措施，明確主體功能區(qū)與四大板塊發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域政策的相互作用機(jī)制，建立協(xié)調(diào)不同區(qū)域間利益統(tǒng)籌機(jī)制，運(yùn)用財政轉(zhuǎn)移支付等手段，使禁止和限制開發(fā)區(qū)居民能夠享受基本公共服務(wù)，使不同地區(qū)居民享有的義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障等公共服務(wù)大體相當(dāng)；通過促進(jìn)人口的有序遷移等手段，使不同地區(qū)的居民享有大致相同的發(fā)展機(jī)會。

（五）加強(qiáng)保障區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制建設(shè)

市場機(jī)制、合作機(jī)制、互助機(jī)制和扶持機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。在加快建立健全“區(qū)域協(xié)調(diào)互動機(jī)制”的過程中，需要特別重視建立契約關(guān)系、信息公開和社會監(jiān)督。在方法創(chuàng)新上，比如，可以采取每年向社會公示一次區(qū)域合作各方共同簽署的區(qū)域合作協(xié)議、區(qū)域合作項(xiàng)目、區(qū)域合作政策、區(qū)域合作主管機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人的信息，以加強(qiáng)社會公眾的輿論監(jiān)督。再如，可以采取在重大區(qū)域合作項(xiàng)目或工程中增加有關(guān)獎懲的條款，以激勵或約束各方的行為。還可以采取立法的形式，將對口支援、東西互助這一類型的互助機(jī)制作出統(tǒng)一規(guī)定，提出統(tǒng)一要求。

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