重視對次級區(qū)域發(fā)展差距的調(diào)控：以江蘇省為例

夏永祥

2013年12月，中央經(jīng)濟工作會議提出，要繼續(xù)深入實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，完善并創(chuàng)新區(qū)域政策，縮小政策單元，重視跨區(qū)域、次區(qū)域規(guī)劃，提高區(qū)域政策精準性。據(jù)此，應(yīng)該重視對次級區(qū)域發(fā)展差距的調(diào)控。我國的區(qū)域發(fā)展差距既有東部、中部、西部與東北地區(qū)之間的一級區(qū)域差距，也有省市區(qū)及以下行政區(qū)內(nèi)部的次級區(qū)域差距。在過去一段時期內(nèi)，國家對一級區(qū)域發(fā)展差距很重視，所出臺的相關(guān)戰(zhàn)略和政策主要針對這種差距，而對次級區(qū)域發(fā)展差距則相對有所忽視，雖然各個地區(qū)也在努力縮小本地區(qū)內(nèi)部的發(fā)展差距，但是效果參差不齊，不盡如人意。為了真正實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，必須重視對次級區(qū)域發(fā)展差距的調(diào)控，實現(xiàn)對一級區(qū)域發(fā)展差距調(diào)控與對次級區(qū)域發(fā)展差距調(diào)控的無縫對接，形成整體合力，提高區(qū)域政策的精準性和調(diào)控效果。

一、次級區(qū)域發(fā)展差距的含義與特點

次級區(qū)域發(fā)展差距是相對于一級區(qū)域發(fā)展差距而言的。我國幅員遼闊，區(qū)情復(fù)雜，不僅不同的大區(qū)域之間存在著發(fā)展差距，而且同一個區(qū)域內(nèi)部也存在著發(fā)展差距。這些差距在空間上表現(xiàn)為犬牙交錯狀態(tài)，在發(fā)達地區(qū)內(nèi)部，也有欠發(fā)達地區(qū)，而在落后地區(qū)，也有較發(fā)達地區(qū)。

在我國的經(jīng)濟體制下，經(jīng)濟活動一般是按照行政區(qū)劃進行組織和調(diào)控的。幾經(jīng)變化，目前我國的行政組織包括5 級，即中央政府、省（直轄市、自治區(qū)）、市（地區(qū)）、縣（縣級市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。在對區(qū)域發(fā)展差距的調(diào)控上，國家在一級層面上，把全國的31個省、市和自治區(qū)劃分為東部、中部、西部和東北地區(qū)4 個區(qū)域，這4 大區(qū)域之間存在著明顯的發(fā)展差距，從整體上看，發(fā)展水平自東向西，依次遞減，東部地區(qū)發(fā)展水平最高，中部地區(qū)次之，西部地區(qū)最低，東北地區(qū)雖然資源豐富，發(fā)展基礎(chǔ)好，但是由于資源枯竭和體制弊病，在新的歷史時期，遇到了很多問題。這4大地區(qū)之間的發(fā)展差距形成了我國的一級區(qū)域發(fā)展差距，這是在最高層次和最大尺度上，對我國區(qū)域的劃分和對區(qū)域發(fā)展差距的判定。在中央政府層面，主要根據(jù)這種劃分來制定區(qū)域政策，例如西部大開發(fā)戰(zhàn)略、振興東北等老工業(yè)基地戰(zhàn)略、中部地區(qū)快速崛起戰(zhàn)略和東部地區(qū)加快發(fā)展戰(zhàn)略都是緣此而來。

次級區(qū)域發(fā)展差距是指在一級區(qū)域發(fā)展差距的前提下，用更小的尺度，對省、市、區(qū)及以下4級行政區(qū)內(nèi)部發(fā)展差距的概括和判定。在這些行政區(qū)內(nèi)部，由于諸多主客觀原因，發(fā)展也很不平衡，存在著明顯甚至很大的差距。具體到31 個省、市、區(qū)內(nèi)部，都存在著不同程度的發(fā)展不平衡問題，有一些市縣率先發(fā)展和富裕起來了，而其他一些市縣則仍然處于落后和貧困狀態(tài)。例如，作為我國名列榜首的東部地區(qū)的經(jīng)濟大省和強省的廣東省，就存在南北、東西之間的差距，粵北粵東和粵西的有些縣，還相當落后和貧困，有些甚至還處在國家級貧困縣的水平；同樣，在第二經(jīng)濟大省江蘇省，也存在著蘇南、蘇中和蘇北三大地區(qū)的差距，蘇中、蘇北的有些縣，也處于國家級貧困縣的水平；在第三經(jīng)濟大省山東省，也存在東部、中部與西部的差距，有人稱其為全國區(qū)域發(fā)展差距的縮影；在另一個經(jīng)濟大省和強省浙江省，也存在浙南與浙北的差距；甚至在上海市、北京市、天津市和重慶市4 個直轄市內(nèi)部，同樣存在著相當大的差距，特別是北京市與重慶市，還存在著上千萬的貧困人口，與中心市區(qū)的繁華形成了巨大的反差；即使在面積僅有6萬多平方公里、500多萬人口的寧夏，也有著巨大差距，河套平原地區(qū)相對富裕，而西海固地區(qū)則非常落后和貧困；在內(nèi)蒙古自治區(qū)和陜西省，整體上是欠發(fā)達地區(qū)，但是其中的鄂爾多斯市和陜北的一些縣，由于擁有豐富的煤炭和石油資源，其人均GDP水平和居民收入水平竟然可以與香港一比。其余各省（區(qū)），莫不如此。如果再深入到地區(qū)級和縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政區(qū)，也可以發(fā)現(xiàn)內(nèi)部有著明顯的發(fā)展差距。例如在經(jīng)濟大市蘇州市，最好的鎮(zhèn)年地方財政收入可達40多億元，手頭闊綽，而最差的鎮(zhèn)年地方財政收入不足1億元，連工資等基本開支也無法保證，要靠上級財政轉(zhuǎn)移支付。對于這些區(qū)域發(fā)展差距，我們把它們統(tǒng)稱為次級區(qū)域發(fā)展差距。

綜合上述分析，可以看出，在全國的版圖上，區(qū)域發(fā)展差距呈現(xiàn)出異常復(fù)雜的分布格局，既有絕對標準上的發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)的劃分，也有相對標準上的發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)的劃分，發(fā)達地區(qū)中也有欠發(fā)達地區(qū)，這種欠發(fā)達甚至可以是絕對標準上的欠發(fā)達，而欠發(fā)達地區(qū)中也有發(fā)達地區(qū)，這種發(fā)達甚至也可以是絕對標準上的發(fā)達。對于這些區(qū)域發(fā)展差距，我們可以劃分為不同的層級，即一級區(qū)域發(fā)展差距與次級區(qū)域發(fā)展差距。

與一級區(qū)域發(fā)展差距相比，次級區(qū)域發(fā)展差距具有不同的特點：一是所涉及的空間較小，只是在一個省市區(qū)甚至更小的范圍內(nèi)，具體在幾十平方公里到幾十萬平方公里之間，遠遠小于一級區(qū)域劃分下的上百萬平方公里；二是所涉及的人口較少，只是在某一個地方性行政區(qū)內(nèi)部的人口，多則在一億人左右，少則可能只有幾十萬人，也遠遠小于一級區(qū)域劃分下的數(shù)億人口；三是調(diào)控主體不同，它的調(diào)控主體一般不是中央政府，而是各級地方政府，包括省、市、區(qū)、縣政府等。

二、次級區(qū)域發(fā)展差距的危害與協(xié)調(diào)發(fā)展的意義

雖然次級區(qū)域發(fā)展差距所涉及的空間較小，人口也較少，但是卻具有很大的危害性。從經(jīng)濟角度看，它不利于次級區(qū)域內(nèi)部的分工協(xié)作。在次級區(qū)域內(nèi)部，由于資源稟賦等方面的差異，也需要開展分工協(xié)作，以便提高資源配置效率，但是，在存在發(fā)展差距的情況下，落后地區(qū)的資源不能得到有效開發(fā)，不僅制約了自身發(fā)展，而且也會制約發(fā)達地區(qū)的發(fā)展，使某些要素供應(yīng)不足，從而使整個次級區(qū)域經(jīng)濟不能健康可持續(xù)發(fā)展。從政治和社會角度看，次級區(qū)域發(fā)展差距會造成區(qū)域內(nèi)部不同地區(qū)之間居民收入水平和生活水平的差距，在全面建設(shè)小康社會和實現(xiàn)現(xiàn)代化的過程中，從整個區(qū)域的層面看，無論是總量指標，還是人均量指標，可能都已經(jīng)達標，但是卻掩蓋了內(nèi)部的差距，其中的落后地區(qū)，總量和人均量指標都大大低于平均水平，也沒有達到標準值，這部分居民，也不能平等分享發(fā)展成果。這樣的小康社會和現(xiàn)代化，都不是全面的，甚至是畸形的。如果差距達到一定水平，就會造成內(nèi)部居民之間的矛盾和隔閡，不利于構(gòu)建和諧社會。例如，2014年5月，中央政治局針對新疆，特別是源于南疆地區(qū)頻發(fā)的暴力恐怖事件，連續(xù)兩次召開會議，研究對策，認為為了實現(xiàn)新疆乃至全國的長治久安，必須采取治本之策，即采取特殊優(yōu)惠政策，重點支持南疆喀什、和田、阿克蘇等次級區(qū)域的經(jīng)濟和社會發(fā)展，讓當?shù)馗髯迦嗣袢罕姸寄軌蚬蚕砦覈母镩_放和發(fā)展的成果，以化解與此相關(guān)的社會矛盾。

正因為如此，調(diào)控次級區(qū)域發(fā)展差距、實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展就具有非常重要的意義，它可以在一級區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)上，進一步深化我國的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小區(qū)域劃分和調(diào)控尺度，使區(qū)域政策避免大而化之，更加精準和具有可操作性，使政策資源真正配置到需要扶持的較小范圍，起到雪中送炭的作用，從而使區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展從大到小、從高到低，更加具體，落到實處，最終使全面建設(shè)小康社會和基本實現(xiàn)現(xiàn)代化真正變?yōu)楝F(xiàn)實。

從黨的十五屆四中全會提出西部大開發(fā)戰(zhàn)略起，到十六屆五中全會，中央陸續(xù)推出了振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地戰(zhàn)略、促進中部地區(qū)崛起和鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展4 大戰(zhàn)略，并相應(yīng)推出了一系列有針對性的政策。從10多年的實踐來看，這些戰(zhàn)略和政策都收到了良好效果，對于縮小4 大地區(qū)之間的差距起到了顯著作用。但是，其中也確實存在著政策尺度過大、過于泛化、調(diào)控過粗等問題。今后，在貫徹落實科學發(fā)展觀、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的過程中，應(yīng)該不斷調(diào)整和完善我國的區(qū)域政策，高度重視對次級區(qū)域發(fā)展差距的調(diào)控，不僅要控制一級區(qū)域發(fā)展差距，實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，而且要控制次級區(qū)域發(fā)展差距，二者具有同樣重要的意義，后者是對前者的深化和補充。各省市區(qū)甚至地級市和縣、鎮(zhèn)也應(yīng)該站在這樣的高度，認識自己內(nèi)部的發(fā)展差距，確立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，而不能任其擴大。特別是對于那些整體發(fā)展水平已經(jīng)較高、區(qū)域發(fā)展差距較大的省市區(qū)，更應(yīng)該及時調(diào)整思路，彌補這一缺陷。

三、實現(xiàn)次級區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的途徑

（一）統(tǒng)籌調(diào)控一級與次級區(qū)域發(fā)展差距，提高精準性與針對性

在不考慮次級區(qū)域發(fā)展差距的條件下，在對一級區(qū)域發(fā)展差距的調(diào)控中，東部地區(qū)在整體上是幫助者和資源流出地區(qū)，而西部地區(qū)甚至中部地區(qū)、東北地區(qū)整體上是受助者和資源流入地區(qū)。在這個過程中，由于忽視了各個地區(qū)內(nèi)部的次級區(qū)域發(fā)展差距，因而東部地區(qū)中的欠發(fā)達地區(qū)，盡管力有不足，自顧不暇，但是也必須承擔一定的支援任務(wù)，造成了不應(yīng)有的負擔，這是不合理的。例如，在我國長期的東西部地區(qū)對口支援中，在省、市、區(qū)對口的框架下，進一步落實到了地區(qū)對地區(qū)，甚至縣對縣的層面，東部地區(qū)的一些國家級貧困縣，也不得不承擔支援任務(wù)，事實上它們根本沒有這種能力。反過來，西部地區(qū)的一些發(fā)展水平較高的地區(qū)和縣，卻要接受支援，這是錦上添花，從整體上降低了調(diào)控效果。所以，應(yīng)該統(tǒng)籌協(xié)調(diào)一級與次級區(qū)域發(fā)展差距的調(diào)控，在東西部地區(qū)的對口支援中，應(yīng)該控制在省、市、區(qū)層面，東部地區(qū)的發(fā)達省份，在整體上可以作為幫助者，拿出一定的財力、物力與人力，支援西部地區(qū)，而在省內(nèi)不再向下進一步細分和落實，從而可以降低其中欠發(fā)達地區(qū)的支援負擔。而西部地區(qū)的接受支援省、市、區(qū)，在對來自東部地區(qū)的支援資源分配上，可以根據(jù)本地區(qū)內(nèi)部的發(fā)展差距，有差別地進行分配，欠發(fā)達地區(qū)應(yīng)該多得，發(fā)達地區(qū)少得甚至不得。例如前述之對新疆的支持，來自于中央和東部地區(qū)的幫扶資源，并不應(yīng)該在新疆內(nèi)部平均分配，而應(yīng)該重點向南疆等區(qū)內(nèi)欠發(fā)達地區(qū)傾斜，它們是欠發(fā)達地區(qū)中的欠發(fā)達地區(qū)，因而實際上是絕對欠發(fā)達地區(qū)，尤其需要來自全國和自治區(qū)內(nèi)部的幫扶。對南疆地區(qū)的發(fā)展，既要從國家層面進行頂層設(shè)計，舉全國之力，對口援疆，又要在新疆內(nèi)部，優(yōu)化資源的空間配置格局，對南疆地區(qū)實行特殊政策，打破常規(guī)，特事特辦，縮小與北疆及內(nèi)地的差距。

（二）高度重視次級區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，制定和實施協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略

在存在次級區(qū)域發(fā)展差距的行政區(qū)，都要根據(jù)實際情況，制定協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，作為本地區(qū)的總體發(fā)展戰(zhàn)略之一。協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略既包括在發(fā)展目標、速度、進程上的逐步接近，也包括空間布局上的協(xié)調(diào)。這些戰(zhàn)略的核心和重點，是分類指導(dǎo)，在繼續(xù)鼓勵條件好的地區(qū)率先發(fā)展的同時，加快落后地區(qū)的發(fā)展，從而在動態(tài)過程中縮小差距，實現(xiàn)共同發(fā)展。協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略制定后，關(guān)鍵是落實和實施，由此，要有針對性地面向落后地區(qū)，推出一批促進經(jīng)濟和社會發(fā)展的工程項目，例如扶貧工程、富民工程、幫扶工程等，幫助他們提高發(fā)展和收入水平。

（三）實行政策傾斜，扶持落后地區(qū)

為了實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，政府必須重點對落后地區(qū)實行全方位的優(yōu)惠政策，包括財政上的轉(zhuǎn)移支付、稅收上的減免退稅，金融信貸上的重點支持、重大工程項目布局上的優(yōu)先考慮、建設(shè)用地配額的優(yōu)先分配，還有人才培養(yǎng)工作、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，通過這些優(yōu)惠政策，幫助它們發(fā)揮優(yōu)勢，彌補不足，克服困難，縮小在發(fā)展條件上的差距，營造一個好的發(fā)展環(huán)境，吸引要素流入，提高發(fā)展能力。

（四）正確處理政府和市場的關(guān)系，確立科學的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展調(diào)控機制

從次級區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的提出和確立，再到組織和實施，都是黨和政府在發(fā)揮主導(dǎo)作用，經(jīng)濟手段、行政手段和法律手段并用。次級區(qū)域發(fā)展差距的形成和擴大，主要是市場調(diào)節(jié)作用的結(jié)果，而為了實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，必須高度重視和發(fā)揮政府的作用，政府對此負有義不容辭的責任。政府不僅要提出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略和方針，而且要負責組織和實施，要制定切實可行的方案，構(gòu)建完善的政策體系，并且不能停留在會議、文件和口號上，而要通過扎實的工作，把它們變?yōu)樾袆?。但是在具體項目的實施上，又要按照市場規(guī)則運作，以提高經(jīng)濟效益。只有政府與市場結(jié)合，才能收到成效，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

（五）加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建要素流動通道

落后地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍落后，不僅內(nèi)部要素流通不暢，而且也嚴重制約了與發(fā)達地區(qū)的交流，因此，加快落后地區(qū)發(fā)展的前期基礎(chǔ)性工作就是加強其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為吸引外部要素流入創(chuàng)造良好的條件?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)首先是道路建設(shè)，要根據(jù)地形條件，選擇鐵路、公路、航空、水路等交通方式，疏通交通大動脈，徹底改變交通不暢的落后局面?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)還包括開發(fā)區(qū)的前期建設(shè)以及市政建設(shè)，為本地居民和外來人口創(chuàng)造良好的生產(chǎn)和生活條件，為協(xié)調(diào)發(fā)展奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（六）對落后地區(qū)的幫助和扶持，要堅持“輸血”與“造血”并舉

在對落后地區(qū)的幫助和扶持中，既要重視在短期內(nèi)對落后地區(qū)“輸血”，提供必要的無償幫助，以幫助群眾解燃眉之急，渡過眼前難關(guān)，更要重視在長期內(nèi)培育落后地區(qū)的“造血”功能，通過營造良好的發(fā)展環(huán)境，吸引外部要素流入，推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高區(qū)域發(fā)展水平和居民收入，從而最終走上依靠自己力量發(fā)展的良性道路。片面強調(diào)和采取單純的“輸血”或者單純的“造血”做法，都是不可取的，前者會造成落后地區(qū)的嚴重依賴思想，永遠等靠要，結(jié)果永遠發(fā)展不起來，而后者連落后地區(qū)群眾的當前生存需要都不能滿足，又何來長遠發(fā)展！

（七）加強要素交流，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移

要素交流既包括資金、技術(shù)的交流，也包括人才的交流，要通過政策引導(dǎo)，使發(fā)達地區(qū)的這些要素向落后地區(qū)流動。例如，作為對口支援的重要內(nèi)容，發(fā)達地區(qū)由政府甚至以大型企業(yè)牽頭，在落后地區(qū)建設(shè)一批高質(zhì)量、高水準的工業(yè)園區(qū)，以此作為平臺，推動發(fā)達地區(qū)的要素和產(chǎn)業(yè)向落后地區(qū)梯度轉(zhuǎn)移。工業(yè)園區(qū)要按照“政府引導(dǎo)，市場運作”原則運作和管理，聚集大量的資金、技術(shù)和人才，成為落后地區(qū)的“增長極”，促進它們的工業(yè)化和城市化，增強地區(qū)經(jīng)濟總量，解決就業(yè)，增加居民收入。人才交流也是對口支援的重要內(nèi)容。為了把發(fā)達地區(qū)的成功經(jīng)驗推廣到落后地區(qū)，應(yīng)該加大二者之間的人才交流，一方面，從發(fā)達地區(qū)的市縣選拔一批高素質(zhì)干部到落后地區(qū)長期任職或者短期掛職，把發(fā)達地區(qū)的發(fā)展思路、工作作風推廣和移植到這些地區(qū)，要動員發(fā)達地區(qū)的高校，到落后地區(qū)幫助發(fā)展教育事業(yè)，例如建設(shè)學校，培養(yǎng)人才，在工業(yè)園區(qū)中，也要有發(fā)達地區(qū)的企業(yè)管理人員；另一方面，讓落后地區(qū)的干部到發(fā)達地區(qū)掛職鍛煉，耳濡目染，學習和借鑒發(fā)達地區(qū)的決策和管理經(jīng)驗，從而在整體上提高他們的管理水平。

為了全面實現(xiàn)我國的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，必須經(jīng)過長期艱苦的努力，要有打持久戰(zhàn)的思想準備，既不能盲目樂觀，急于求成，也不能畏縮不前，無所作為。相信經(jīng)過長時期、甚至幾代人的努力，一定可以實現(xiàn)各級區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、共同富裕的目標。

四、江蘇省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的措施與經(jīng)驗

改革開放以來，在全國一級區(qū)域發(fā)展差距擴大的同時，省、市、區(qū)及以下行政區(qū)內(nèi)部的次級區(qū)域發(fā)展差距也在擴大。面對這種差距，許多省份都進行了調(diào)控。由于思想認識上的差距和調(diào)控路徑、措施等方面的不同，調(diào)控效果不盡相同，有些省份的區(qū)域發(fā)展差距得到有效遏制，但是也有些省份的區(qū)域發(fā)展差距仍在繼續(xù)擴大。因此，需要及時總結(jié)各地區(qū)在調(diào)控次級區(qū)域發(fā)展差距方面的經(jīng)驗教訓，相互交流和借鑒。

江蘇省是全國的經(jīng)濟發(fā)達省份，2012年以來經(jīng)濟總量名列第二。但是在省內(nèi)卻存在著嚴重的區(qū)域發(fā)展差距，具體表現(xiàn)為蘇南（蘇州、無錫、常州、南京和鎮(zhèn)江市）、蘇中（揚州、泰州和南通市）和蘇北（徐州、淮安、鹽城、連云港和宿遷市）地區(qū)的差距，發(fā)展水平自南向北依次遞減，蘇南地區(qū)最高，蘇中地區(qū)次之，蘇北地區(qū)最低。面對這種差距，歷屆江蘇省委、省政府堅持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，著力調(diào)節(jié)和縮小發(fā)展差距，取得了明顯成效。江蘇省調(diào)控省內(nèi)區(qū)域發(fā)展差距的經(jīng)驗，可以為其他省份提供有益的啟示與借鑒。

早在1984年，江蘇省委、省政府就提出了“積極提高蘇南，加快發(fā)展蘇北”方針；1991年，提出“因地制宜，分類指導(dǎo)，促進地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展”；1992年，提出“發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，推動經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展”；1994年，第九次省黨代會正式把“區(qū)域共同發(fā)展戰(zhàn)略”作為江蘇省三大發(fā)展戰(zhàn)略之一；2000年，江蘇省調(diào)整全省行政區(qū)劃和地區(qū)劃分，在新增設(shè)揚州市、宿遷市的基礎(chǔ)上，把包括南京、鎮(zhèn)江市在內(nèi)的整個長江以南地區(qū)歸入蘇南地區(qū)，把長江北岸的揚州、泰州和南通三市作為蘇中地區(qū)，其余五市作為蘇北地區(qū)，分別召開三大地區(qū)發(fā)展工作會議，明確分類指導(dǎo)方針，提出“提升蘇南發(fā)展水平，促進蘇中快速崛起，發(fā)揮蘇北后發(fā)優(yōu)勢”。從此，江蘇省區(qū)域共同發(fā)展戰(zhàn)略正式形成，成為全省經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略之一。黨的十六大以來，在貫徹落實科學發(fā)展觀的過程中，又不斷賦予這一戰(zhàn)略以新的內(nèi)容，使其進一步完善。

為了實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，江蘇省主要采取了以下措施：

1.加強南北合作，實行對口支援

根據(jù)蘇南、蘇北地區(qū)的差距和各自的優(yōu)勢，省委、省政府積極推動南北合作，發(fā)揮優(yōu)勢，互惠互利。在地級市層面上，實行“一對一”幫扶結(jié)對，具體是蘇州支援宿遷，無錫支援徐州，常州支援鹽城，南京支援淮安，鎮(zhèn)江支援連云港。在此基礎(chǔ)上，進一步深入和落實到縣、區(qū)層面，例如張家港市支援宿豫區(qū)，吳中區(qū)支援宿城區(qū)，有些縣、區(qū)甚至深化和具體到鎮(zhèn)、村層面。由于合作和幫扶對象具體，責任明確，措施得力，因而效果良好。

2.實施分區(qū)戰(zhàn)略，優(yōu)化空間布局

針對三大地區(qū)的不同區(qū)位條件，省委、省政府確立和實施了四大分區(qū)戰(zhàn)略，覆蓋到全省所有地區(qū)，從整體上優(yōu)化全省的發(fā)展格局。按照時間順序，主要有：1990年，提出“四沿”發(fā)展戰(zhàn)略，即加快發(fā)展沿海，重點發(fā)展沿江和沿滬寧線，積極建設(shè)東隴海沿線，這一戰(zhàn)略覆蓋和照顧到了蘇南、蘇中和蘇北所有范圍；1996年，提出和實施“海上蘇東”戰(zhàn)略，意在落實和加快南通、鹽城和連云港3個沿海市的發(fā)展；2002年，推出沿江開發(fā)戰(zhàn)略，意在首先推進蘇南地區(qū)資金、技術(shù)、人才等要素跨江向蘇中地區(qū)轉(zhuǎn)移，進而向蘇北地區(qū)轉(zhuǎn)移；2006年后，在蘇中和蘇北有針對性地實施“扶貧工程”、“幫扶工程”、“富民工程”等一批工程，加快貧困地區(qū)發(fā)展；2009年，《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》獲得國務(wù)院同意，從而使得江蘇省沿海開發(fā)戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略。所有這些分區(qū)戰(zhàn)略的提出和實施，有力保障了區(qū)域共同協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的落實。

3.建設(shè)工業(yè)園區(qū)，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移

作為南北對口支援的重要內(nèi)容，蘇南地區(qū)以市縣甚至以大型企業(yè)牽頭，在蘇北地區(qū)建設(shè)了一批高質(zhì)量、高水準的工業(yè)園區(qū)，以此作為平臺，推動蘇南地區(qū)的要素和產(chǎn)業(yè)向蘇中和蘇北地區(qū)梯度轉(zhuǎn)移。這些產(chǎn)業(yè)中，既有紡織、服裝、機械制造等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，也有電子、光伏等新興產(chǎn)業(yè)。工業(yè)園區(qū)按照“政府引導(dǎo)，市場運作”原則，聚集了大量的資金、技術(shù)和人才，成為蘇中、蘇北地區(qū)的“增長極”，對于促進它們的工業(yè)化和城市化、增強地區(qū)經(jīng)濟總量、解決就業(yè)、增加居民收入都發(fā)揮了重要作用。有些市縣和企業(yè)承諾10年內(nèi)不從園區(qū)和企業(yè)盈利中拿走一分錢，進一步加大投入，保證企業(yè)和園區(qū)可持續(xù)發(fā)展。這就使蘇中和蘇北地區(qū)實現(xiàn)了從早期傳統(tǒng)的被動接受輸血型支持向主動造血型自我發(fā)展的道路轉(zhuǎn)變。

4.加強基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建南北通道

長江天塹把蘇南與蘇中、蘇北分開，限制了南北交流和共同發(fā)展。改革開放前，長江江蘇段只有南京長江大橋一座橋梁，而且運輸能力有限。改革開放以后，江蘇省以長江橋梁和高速公路、鐵路建設(shè)為重點，構(gòu)建南北通道，先后在長江上建成了南京二橋、三橋、江陰大橋、潤揚大橋、蘇通大橋等一批橋梁和京滬高速江蘇段、滬寧高速、寧連高速、寧通高速、杭蘇通高速、沿海高速、徐宿鹽高速等一批高速公路，以及新長鐵路，徹底改變了南北不暢的落后局面，極大地方便了三大地區(qū)的要素交流，為協(xié)調(diào)發(fā)展奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

5.加強人才交流，推廣蘇南經(jīng)驗

人才交流也是南北合作的重要內(nèi)容。為了把蘇南地區(qū)的成功經(jīng)驗推廣到蘇中和蘇北地區(qū)，江蘇省加大了南北人才交流。一方面，從省直機關(guān)和蘇南地區(qū)的市縣選拔一批高素質(zhì)干部到蘇中、蘇北地區(qū)長期任職或者短期掛職，把蘇南地區(qū)的發(fā)展思路、工作作風推廣和移植到這些地區(qū)，還動員蘇南地區(qū)的高校，到蘇北地區(qū)幫助發(fā)展教育事業(yè)，例如建設(shè)宿遷學院，培養(yǎng)人才，在工業(yè)園區(qū)中，也有大量的蘇南地區(qū)企業(yè)管理人員；另一方面，讓蘇中、蘇北地區(qū)的干部到蘇南地區(qū)掛職鍛煉，耳濡目染，學習和借鑒蘇南地區(qū)的決策和管理經(jīng)驗，從而在整體上提高他們的管理水平。為了解決蘇北落后地區(qū)的就業(yè)問題，提高農(nóng)民收入，蘇南地區(qū)還重點吸收和安置蘇北地區(qū)的農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力，優(yōu)先招聘他們。

6.實行政策傾斜，加快蘇中、蘇北地區(qū)發(fā)展

為了加快蘇中、蘇北地區(qū)發(fā)展，江蘇省委、省政府頒布和實施了一系列優(yōu)惠政策，包括財政稅收、金融信貸、建設(shè)用地、重大工程項目布局、人才培養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、對口支援等方面，通過這些優(yōu)惠政策，幫助蘇中、蘇北地區(qū)發(fā)揮優(yōu)勢，彌補不足，克服困難，縮小在發(fā)展條件上的差距，營造一個好的發(fā)展環(huán)境，吸引要素流入，提高發(fā)展能力。

通過以上一系列戰(zhàn)略、方針和措施的實施，江蘇省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得了明顯成就，三大地區(qū)的發(fā)展差距得到有效遏制，趨向收斂。以一些重要的經(jīng)濟數(shù)據(jù)為例，1978年，蘇南地區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值121.05 億元，人均672 元；蘇中地區(qū)生產(chǎn)總值57.91億元，人均370 元；蘇北地區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值73.5 億元，人均301 元。三大地區(qū)人均地區(qū)生產(chǎn)總值之比為2.23∶1.23∶1。1984年，這一比例擴大為2.8∶1.6∶1；1993年，達到峰值，為4.4∶2.1∶1。此后，就趨于縮小，1999年，縮小為3.8∶1.9∶1；2007年，縮小為3.4∶1.7∶1；2012年，進一步縮小為2.48∶1.52∶1。其他數(shù)據(jù)如財政收入、固定資產(chǎn)投資、利用外資、進出口總額、城鄉(xiāng)居民收入、社會消費品零售總額等，也都經(jīng)歷了一個類似的先擴大、后縮小的運行軌跡。這些表明，江蘇省的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是成功的。

但是也要看到，截至目前，江蘇省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展還存在一些問題，主要有：由于區(qū)域發(fā)展差距的慣性，縮小區(qū)域發(fā)展差距是一個長期而艱巨的任務(wù)，稍有松懈，差距就會重新反彈；前一階段的區(qū)域差距縮小，主要表現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展方面，而社會發(fā)展的差距縮小則較慢；在蘇中和蘇北地區(qū)內(nèi)部，發(fā)展也不平衡，存在著差距，對于這些差距，同樣需要高度關(guān)注和解決，等等。

［1］夏永祥，魏立橋.中國區(qū)域經(jīng)濟關(guān)系研究［M］.蘭州：甘肅人民出版社，1998.

［2］周明生，盧名輝，萬偉.以科學發(fā)展促進江蘇區(qū)域共同發(fā)展的探索與思考［J］.江蘇行政學院學報，2009，（2）.

［3］范瑋.江蘇改革開放30年.區(qū)域共同發(fā)展［C］.北京：中央文獻出版社，2009.

［4］沈正平，等.江蘇發(fā)展道路與發(fā)展特色研究.南北統(tǒng)籌，堅持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展［C］.南京：鳳凰出版?zhèn)髅郊瘓F，江蘇人民出版社，2005.

［5］夏永祥.江蘇經(jīng)驗對廣東有何助益［J］.同舟共進，2014，（1）.