鐵路各類衛(wèi)生行政許可管理存在問題探討

劉隆華，芮婧

(太原鐵路衛(wèi)生監(jiān)督所，山西太原 030013)

目前，在各鐵路局管轄范圍內(nèi)管理四類衛(wèi)生行政許可，分別是:餐飲服務(wù)許可、食品流通許可、公共場所衛(wèi)生許可、生活飲用水衛(wèi)生許可。國家食品藥品監(jiān)督管理局、工商行政管理局、衛(wèi)生部和原鐵道部相繼制定和頒布了《餐飲服務(wù)許可管理辦法》［1］、《餐飲服務(wù)許可審查規(guī)范》［2］、《食品流通許可管理辦法》［3］、《公共場所衛(wèi)生管理?xiàng)l例》［4］、《公共場所衛(wèi)生管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》［5］、《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》［6］、《鐵路運(yùn)營食品安全管理辦法》［7］、《鐵路餐飲服務(wù)和食品流通許可管理辦法》［8］、《鐵路食品安全和公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法文書規(guī)范》［9］等規(guī)定和辦法，但在執(zhí)行中存在著許多問題，本文結(jié)合我們?cè)谠S可管理發(fā)證工作中的實(shí)際工作情況，提出相關(guān)對(duì)策或建議。

1 發(fā)證范圍

1．1 小食堂和伙食團(tuán)的發(fā)證與管理

1．1．1 存在問題

鐵路局管轄范圍內(nèi)沿線工區(qū)及三、四等車站為職工提供三餐的小食堂、伙食團(tuán)是鐵路特有的餐飲服務(wù)單位。按照《鐵路餐飲服務(wù)和食品流通許可管理辦法》的要求，后廚30 m2以上才能發(fā)放《餐飲服務(wù)許可證》。但工區(qū)及三、四等車站小食堂、伙食團(tuán)面積普遍不足30 m2，不具備發(fā)證條件，同時(shí)有些既有食堂硬件設(shè)施，達(dá)不到發(fā)證條件，那么對(duì)這些小食堂、伙食團(tuán)如何要求和管理，沒有相關(guān)的規(guī)定。

1．1．2 對(duì)策與建議

對(duì)于鐵路沿線工區(qū)及三、四等車站小食堂、伙食團(tuán)和達(dá)不到許可條件的既有食堂，參照地方對(duì)個(gè)體攤販的管理辦法，發(fā)放“餐飲服務(wù)登記證”，并制定“鐵路伙食團(tuán)監(jiān)督管理辦法”，對(duì)其從業(yè)人員健康狀況和索證索票臺(tái)賬情況，以及容器、冰箱、水池標(biāo)識(shí)等進(jìn)行要求和管理。

1．2 車站等候室的發(fā)證與管理

1．2．1 存在問題

按照《公共場所衛(wèi)生管理?xiàng)l例》［4］的規(guī)定，火車站候車室屬于公共場所發(fā)證范圍。在《鐵路食品安全和公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法文書規(guī)范》［9］中的《公共場所衛(wèi)生許可申請(qǐng)書》(X03)的要求，提交申請(qǐng)書時(shí)，必須提供“公共場所衛(wèi)生檢測合格報(bào)告”。但是按照GB9672—1996《公共交通等候室衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》，其適用范圍是特等和一、二等火車站的候車室。因此，疾控部門監(jiān)測后進(jìn)行評(píng)價(jià)，只有特等和一、二等火車站的候車室有依據(jù)，能夠進(jìn)行評(píng)價(jià)，出具報(bào)告。三等以下車站等候室沒有評(píng)價(jià)依據(jù)，不能提供合格的監(jiān)測報(bào)告，如何辦理公共場所《衛(wèi)生許可證》，或是否需要辦理，沒有相關(guān)的規(guī)定。

1．2．2 對(duì)策與建議

對(duì)于三等以下車站等候室，除屬于旅游城市的車站等候室外，不予發(fā)證，予以登記備案管理。屬旅游城市的車站等候室空氣質(zhì)量監(jiān)測，疾控部門可參照特、一、二等站的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，出具監(jiān)測報(bào)告。

2 許可現(xiàn)場核查與判定

2．1 存在問題

按照《鐵路食品安全和公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法文書規(guī)范》［9］(以下簡稱“規(guī)范”)的要求，核查表(《餐飲服務(wù)許可核查表》、《食品流通許可核查表》、《公共場所許可核查表》、《生活飲用水許可核查表》)適用于對(duì)初次申請(qǐng)、變更或延續(xù)許可的單位進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營場所現(xiàn)場核查評(píng)價(jià);所有核查項(xiàng)目均為“符合”的，核查意見為合格;有一個(gè)或一個(gè)以上核查項(xiàng)目為“不符合”的，核查意見為不合格。每個(gè)核查表中均有五個(gè)核查項(xiàng)目，每個(gè)項(xiàng)目又有多個(gè)核查內(nèi)容。存在的問題是:首先這些“核查內(nèi)容”只是原則性的要求，不具體，判定過程中因個(gè)人認(rèn)識(shí)的差異，可能導(dǎo)致結(jié)果的差異。例如:在《餐飲服務(wù)許可核查表》中，“場所要求”中要求:“具有與加工經(jīng)營的食品品種、數(shù)量相適應(yīng)的食品粗加工、切配、烹調(diào)、備餐、餐用具清洗消毒和食品庫房、更衣室等場所，各場所功能分區(qū)明確，布局流程合理，設(shè)計(jì)符合衛(wèi)生要求，面積達(dá)到規(guī)定要求?！逼渲小霸O(shè)計(jì)符合衛(wèi)生要求”，“衛(wèi)生要求”指的是哪一個(gè)衛(wèi)生要求，“面積達(dá)到規(guī)定”指的是哪一個(gè)規(guī)定，無具體說明。并且在餐車上，并無明確細(xì)致的功能分區(qū)，如何掌握?再比如，在《公共場所許可核查表》中，“設(shè)施要求”中要求:“公共衛(wèi)生間有單獨(dú)通風(fēng)排氣設(shè)施，清潔無異味?！蹦敲?，何為“單獨(dú)通風(fēng)排氣設(shè)施”。必須是機(jī)械通風(fēng)嗎?開窗自然通風(fēng)可以嗎，沒有具體說明。

其次，每一個(gè)核查項(xiàng)目中，只有所有“核查內(nèi)容”全部合格，才能滿足符合的要求，得到核查意見為“合格”的結(jié)論。存在任何一點(diǎn)核查內(nèi)容不符合要求就定論為“不合格”。例如，還是在《餐飲服務(wù)許可核查表》中，“場所要求”中要求:“具有與加工經(jīng)營的食品品種、數(shù)量相適應(yīng)的食品粗加工、切配……場所，布局流程合理，……面積達(dá)到規(guī)定要求?！逼渲小安季至鞒毯侠怼睂?duì)于目前鐵路局管內(nèi)現(xiàn)有食堂，很多均達(dá)不到此項(xiàng)要求，改建食堂有時(shí)也不能完全做到流程合理，那么目前大多數(shù)既有食堂就很難發(fā)證，進(jìn)行管理。

2.2 對(duì)策與建議

根據(jù)鐵路行業(yè)的特點(diǎn)和具體情況，完善和修訂《鐵路餐飲服務(wù)和食品流通許可管理辦法》，制定“鐵路公共場所和生活飲用水許可管理辦法”，并分類制定適合不同經(jīng)營場所的許可現(xiàn)場核查表，如:餐飲業(yè)包括餐車、職工食堂、配餐中心、車站餐館、車站飲品店等，公共場所包括職工浴池、候車室、招待所等主要對(duì)職工、旅客服務(wù)的經(jīng)營網(wǎng)點(diǎn)。參照國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范，按照分類管理、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制的原則，按其對(duì)安全影響的程度將現(xiàn)場核查項(xiàng)目分為關(guān)鍵項(xiàng)、重點(diǎn)項(xiàng)、一般項(xiàng)，進(jìn)行綜合判定，得出現(xiàn)場核查結(jié)果。

3 許可證的有效期限及注銷和撤銷

3．1 許可證的有效期限

3．1．1 存在問題

按照《公共場所衛(wèi)生管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》［5］、《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》［6］、《鐵路餐飲服務(wù)和食品流通許可管理辦法》［8］的規(guī)定，《餐飲服務(wù)許可證》、《食品流通許可證》有效期限為3年，公共場所《衛(wèi)生許可證》、生活飲用水《衛(wèi)生許可證》有效期限為4年，臨時(shí)證有效期限不超過6個(gè)月。但在鐵路站、段或多經(jīng)公司外包出租房屋，用于從事餐飲服務(wù)、食品流通、公共場所等服務(wù)的，簽署的租賃協(xié)議期限多數(shù)情況為1年，或不足3年、4年。也就是場地合法使用期限為1年或不足3年、4年，按照以上規(guī)定就無從發(fā)證。如果發(fā)證有效期為3年、4年，租賃協(xié)議到期后，承租個(gè)體戶如不能交回證件，就會(huì)產(chǎn)生一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

3．1．2 對(duì)策與建議

對(duì)于鐵路站段、多經(jīng)公司出租房屋交個(gè)體工商戶或其他有資質(zhì)的企業(yè)從事餐飲服務(wù)、食品流通、公共場所服務(wù)的，提交申請(qǐng)材料時(shí)，應(yīng)同時(shí)提交出租方和承租方簽署的“食品安全協(xié)議書”，內(nèi)容要求有雙方應(yīng)有的責(zé)任和義務(wù)，應(yīng)該擔(dān)負(fù)的法律責(zé)任，租賃合同到期后許可證的收回、注銷等事宜。發(fā)證的有效期限按照相關(guān)的規(guī)定進(jìn)行發(fā)證，同時(shí)給出租或管理部門發(fā)放告知書，告知如進(jìn)行續(xù)租，應(yīng)由出租單位提交新的租賃合同;如不進(jìn)行續(xù)租，必須交回許可證，并辦理注銷手續(xù)。對(duì)于出租或管理部門不履職的，應(yīng)予以處罰。

3．2 關(guān)于注銷和撤銷的規(guī)定

3．2．1 存在的問題

《鐵路餐飲服務(wù)和食品流通許可管理辦法》第四十三條規(guī)定:食品經(jīng)營者有下列情形之一的，鐵路食品安全監(jiān)督管理辦公室應(yīng)當(dāng)撤銷已作出的許可:

(1)食品生產(chǎn)經(jīng)營者指定的專職或兼職食品安全管理人員，因不在崗被書面責(zé)令改正兩次后，第三次仍不在崗的。(2)擅自改變制作加工場所布局流程、主要設(shè)備設(shè)施發(fā)生改變或無法正常使用，導(dǎo)致不再符合餐飲服務(wù)或食品流通經(jīng)營要求，經(jīng)書面責(zé)令改正后，不在限定時(shí)間內(nèi)完成改正的。(3)未按照食品安全法規(guī)要求組織從業(yè)人員參加食品安全知識(shí)培訓(xùn)，經(jīng)書面責(zé)令改正后，不在限定時(shí)間內(nèi)改正的。(4)被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得許可的。(5)依法應(yīng)當(dāng)撤銷的其他情形。

許可證被注銷的，原持證者應(yīng)當(dāng)及時(shí)將許可證原件交回鐵路食品安全監(jiān)督管理辦公室。鐵路食品安全監(jiān)督管理辦公室應(yīng)當(dāng)及時(shí)做好注銷許可證的登記工作。

目前存在的問題是:

(1)“不在崗”指的是哪一種情況:正常的請(qǐng)病事假休息或外出開會(huì)還是本單位安全管理人員調(diào)離后未再安置或指定的安全管理人員不履職?沒有具體說明。

(2)在對(duì)于個(gè)體承租戶進(jìn)行管理中，普遍存在的問題是:個(gè)體承租戶在承租一段時(shí)間后，終止合同或其他原因不再繼續(xù)進(jìn)行經(jīng)營活動(dòng)，但又不主動(dòng)注銷，那么是否能夠按照撤銷許可的第五項(xiàng)“依法應(yīng)當(dāng)撤銷的其他情形”，予以撤銷許可?那么“依法”是哪一個(gè)“法”沒有明確說明。

(3)個(gè)體承租戶如果不將許可證交回，應(yīng)如何進(jìn)行處罰?處罰的依據(jù)是什么?

3．2．2 對(duì)策與建議

關(guān)于注銷和撤銷許可的規(guī)定，應(yīng)明確。“專職或兼職食品安全管理人員不在崗”應(yīng)為:連續(xù)兩個(gè)月無在崗衛(wèi)生安全管理員或安全管理員不履職。同時(shí)應(yīng)明確因各種原因已連續(xù)兩個(gè)月不進(jìn)行經(jīng)營活動(dòng)的，又不主動(dòng)注銷的，發(fā)證部門應(yīng)予以撤銷許可，并通知工商部門。不交回許可證的，應(yīng)對(duì)出租部門或承擔(dān)管理職責(zé)的部門、站段予以處罰。

4 衛(wèi)生安全管理人員的設(shè)定和管理

4．1 存在問題

按照《鐵路食品安全和公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法文書規(guī)范》［9］中的各類申請(qǐng)書中表四的要求，每個(gè)申請(qǐng)單位或網(wǎng)點(diǎn)應(yīng)設(shè)置衛(wèi)生安全管理人員，并且應(yīng)提供安全管理人員的食品安全知識(shí)或公共場所生活飲用水衛(wèi)生知識(shí)培訓(xùn)合格證明。但是安全管理人員的具體要求和合格證明出具的單位沒有明確，目前由提報(bào)申請(qǐng)的單位出具，隨意性大，真實(shí)性差。

4．2 對(duì)策與建議

對(duì)于鐵路主業(yè)管轄范圍內(nèi)的食堂、招待所等管理，建議除網(wǎng)點(diǎn)應(yīng)安排管理人員外，站段應(yīng)安排專兼職安全管理員，進(jìn)行定期檢查。對(duì)于鐵路多經(jīng)公司出租房屋交個(gè)體工商戶或其他有資質(zhì)的企業(yè)從事餐飲服務(wù)、食品流通、公共場所服務(wù)的，出租方應(yīng)安排專兼職安全管理人員進(jìn)行管理，同時(shí)各經(jīng)營場所也應(yīng)安排人員進(jìn)行管理。因此，安全管理人員應(yīng)填寫兩名以上。

根據(jù)《餐飲服務(wù)安全操作規(guī)范》［10］的規(guī)定:從事餐飲服務(wù)的食品安全管理人員原則上應(yīng)接受每年不少于40小時(shí)的餐飲服務(wù)食品安全培訓(xùn)。因此，建議其他行業(yè)，如食品流通、生活飲用水等行業(yè)，其衛(wèi)生安全管理人員的培訓(xùn)合格證明，應(yīng)該是能夠提供培訓(xùn)資料，如食品安全培訓(xùn)學(xué)習(xí)資料、公共場所培訓(xùn)學(xué)習(xí)資料、培訓(xùn)教程、考試試卷的站段出具或參加有培訓(xùn)能力的監(jiān)督、疾控部門出具的培訓(xùn)合格證明。并在許可驗(yàn)收項(xiàng)目中，增設(shè)測評(píng)衛(wèi)生安全管理人員衛(wèi)生知識(shí)的項(xiàng)目，現(xiàn)場抽查食品安全管理人員的食品安全知識(shí)水平。

5 關(guān)于臨時(shí)旅游餐車的《餐飲服務(wù)許可證》的申請(qǐng)

5．1 存在問題

臨時(shí)列車和旅游列車的開行一般都比較倉促，有時(shí)發(fā)文后一兩天就開行，因此如果按照“規(guī)范”要求，需提交的辦證資料就顯得過于繁雜。

5．2 對(duì)策與建議

對(duì)于臨客、旅游列車的餐車發(fā)證申請(qǐng)，應(yīng)簡化提交書面申請(qǐng)材料，要求現(xiàn)場人員提交如開行文件、從業(yè)人員健康證明、開行時(shí)間、餐車負(fù)責(zé)人等信息，加蓋公章，進(jìn)行辦理。同時(shí)，要求嚴(yán)格進(jìn)行現(xiàn)場驗(yàn)收，對(duì)衛(wèi)生設(shè)施:如水池、冰箱有故障，影響正常使用的，應(yīng)立即反饋車輛部門或上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，予以及時(shí)解決，杜絕因衛(wèi)生設(shè)施問題引起的責(zé)任性安全事故。

6 關(guān)于預(yù)防性衛(wèi)生監(jiān)督

6．1 存在問題

在《鐵路食品安全監(jiān)督管理辦公室職責(zé)規(guī)定》中，要求:各鐵路衛(wèi)生監(jiān)督所負(fù)責(zé)對(duì)新建、改建、擴(kuò)建食品生產(chǎn)單位的選址、設(shè)計(jì)提出標(biāo)準(zhǔn)、要求，進(jìn)行衛(wèi)生審查，參加竣工驗(yàn)收。根據(jù)《規(guī)范》中《餐飲服務(wù)許可申請(qǐng)書》、《公共場所衛(wèi)生許可申請(qǐng)書》提交材料的要求:新、改、擴(kuò)建經(jīng)營場所的經(jīng)營者，提交《預(yù)防性竣工衛(wèi)生驗(yàn)收認(rèn)可書》，并且在《規(guī)范》的文書中明確規(guī)定建設(shè)單位在餐飲服務(wù)、公共場所、集中式供水建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)之后施工之前提交預(yù)防性衛(wèi)生審查申請(qǐng)書、監(jiān)督機(jī)構(gòu)填寫預(yù)防性設(shè)計(jì)衛(wèi)生審查認(rèn)可書、預(yù)防性竣工衛(wèi)生驗(yàn)收認(rèn)可書、預(yù)防性衛(wèi)生審查審批表。存在的問題是，目前還沒有相關(guān)規(guī)定明確預(yù)防性監(jiān)督的依據(jù)，另外沒有明確應(yīng)提交預(yù)防性衛(wèi)生審查申請(qǐng)書的責(zé)任人，是建筑部門還是設(shè)計(jì)部門，還是使用部門。目前建筑單位一般根據(jù)設(shè)計(jì)圖紙施工，一但拿到圖紙就進(jìn)行施工，監(jiān)督部門不易卡控。

6．2 對(duì)策與建議

在目前食品安全越來越受到各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)重視的情況下，預(yù)防性監(jiān)督被提到各鐵路局議事日程，在新、改、擴(kuò)建食堂和伙食團(tuán)時(shí)，均安排衛(wèi)生監(jiān)督部門參加并進(jìn)行相應(yīng)階段審查。因此建議盡快完善和修訂《鐵路建設(shè)工程項(xiàng)目預(yù)防性衛(wèi)生監(jiān)督辦法》，提出審查的依據(jù)。同時(shí)明確提交申請(qǐng)的責(zé)任人，新、改、擴(kuò)建的建筑物使用單位或設(shè)計(jì)部門。

7 結(jié)束語

為保障鐵路管轄范圍內(nèi)食品、公共場所、生活飲用水的安全，應(yīng)從衛(wèi)生行政許可入手，完善各部門的管理機(jī)制。不僅監(jiān)督部門要履職盡責(zé)，基層管理站段也應(yīng)形成長效的自我管理機(jī)制，推動(dòng)形成鐵路食品安全、公共場所安全、生活飲用水安全的共治格局。

［1］ 中華人民共和國衛(wèi)生部令第70號(hào)．餐飲服務(wù)許可管理辦法［S］．2010-03-04．

［2］ 國食藥監(jiān)食〔2010〕236號(hào)．餐飲服務(wù)許可審查規(guī)范［S］．2010-06-17．

［3］ 國家工商行政管理總局令第44號(hào)．食品流通許可管理辦法［S］．2009-07-30．

［4］ 國務(wù)院 國發(fā)〔1987〕24號(hào)．公共場所衛(wèi)生管理?xiàng)l例［S］．1987-04-01．

［5］ 中華人民共和國衛(wèi)生部第80號(hào)令．公共場所衛(wèi)生管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則［S］．2011-03-10．

［6］ 中華人民共和國建設(shè)部、衛(wèi)生部第53號(hào)令．生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法［S］．1997-01-01．

［7］ 衛(wèi)監(jiān)督發(fā)〔2010〕79號(hào)．鐵路運(yùn)營食品安全管理辦法［S］．2010-09-03．

［8］ 鐵道部鐵勞衛(wèi)〔2011〕35號(hào)．鐵路餐飲服務(wù)和食品流通許可管理辦法［S］．2011-03-22．

［9］ 鐵道部勞衛(wèi)防函〔2011〕74號(hào)．鐵路食品安全和公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法文書規(guī)范［S］．2011-06-21．

［10］ 國食藥監(jiān)〔2011〕395號(hào)．餐飲服務(wù)安全操作規(guī)范［S］．2011-08-22．