“礦中礦”探采權(quán)利如何厘得清——國外油氣礦業(yè)權(quán)重疊管理制度借鑒

□方敏 毛成棟 周海東

礦產(chǎn)資源在垂向上多層重疊是普遍的地質(zhì)現(xiàn)象，尤其是隨著礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的逐步深入，以及油氣資源的重要地位和國內(nèi)短缺現(xiàn)狀，使得在同一區(qū)域重疊設(shè)置油氣與非油氣多個礦業(yè)權(quán)已不可避免。本文通過梳理國外礦業(yè)權(quán)重疊管理制度，為我國制定油氣與其他礦產(chǎn)礦業(yè)權(quán)重疊設(shè)置規(guī)則與程序提供參考。

美 國 部分州允許重疊，鼓勵兩權(quán)人共同投資及分享利益

美國礦產(chǎn)資源屬于聯(lián)邦、州、印第安部落和私人所有。在聯(lián)邦層面，以煤層氣為例，由于部分州未出臺專門的鼓勵煤層氣成文法律，一旦在煤層氣主權(quán)上存在爭議，則遵循美國聯(lián)邦政府《能源政策法》的相關(guān)規(guī)定：煤層氣開采要以保護(hù)煤炭開采，不浪費(fèi)煤層氣資源為原則；采用聯(lián)合開發(fā)的方式方法，該地區(qū)的土地?fù)碛姓呒暗V業(yè)權(quán)所有者可選擇銷售或租借煤層氣所有權(quán)、參與經(jīng)營開發(fā)、放棄經(jīng)營并享有分紅這三種權(quán)利；開發(fā)煤層氣進(jìn)行鉆井時，煤礦主可提出申請，享有反對權(quán)利，同時明確了內(nèi)政部拒絕煤層氣井鉆井的要求和條件。

在美國各州層面則執(zhí)行多元化的礦業(yè)權(quán)設(shè)置制度。華盛頓州法官采用類似概念審判，認(rèn)為只要化學(xué)成分類似、能量值類似、開采方法類似、用途類似、甚至巖層類似等都可認(rèn)為同種礦產(chǎn)，因此認(rèn)定煤層氣與煤炭歸屬于同種礦產(chǎn)。得克薩斯州對油氣資源采用相鄰權(quán)原則，相鄰權(quán)為（儲油區(qū)）地表的土地所有者有權(quán)獲取公平的份額，且不因采油對其他業(yè)主造成的損失承擔(dān)責(zé)任。北達(dá)科他州對共伴生礦產(chǎn)用成文法作了強(qiáng)制規(guī)定：礦產(chǎn)權(quán)的任何轉(zhuǎn)讓，除租約外，都視作轉(zhuǎn)讓所有礦產(chǎn)，包括其化合物和伴生產(chǎn)品，除非在契約中特別指明不在其列。對油氣礦產(chǎn)來說，視作轉(zhuǎn)讓了所有呈液態(tài)或氣態(tài)存在的礦物質(zhì)。對于煤層氣而言，如果在轉(zhuǎn)讓煤炭資源租約中未對煤層氣特別指明未轉(zhuǎn)讓，則視作為煤炭的伴生品轉(zhuǎn)讓出去。

另外，各州對煤層氣礦業(yè)權(quán)設(shè)置采用不同的管理制度，一方面蒙大拿州、阿拉巴馬州、科羅拉多州均認(rèn)為煤層氣應(yīng)歸屬于煤炭，煤炭企業(yè)主開采煤炭時，就必須先開發(fā)煤層氣；另一方面，有的州采取早登記者優(yōu)先原則，煤炭和煤層氣企業(yè)都可獲得煤層氣資源的開發(fā)權(quán)，依據(jù)“先后登記、批準(zhǔn)順序”而定；同時還有部分州認(rèn)為煤炭和煤層氣企業(yè)都擁有同一區(qū)塊的煤層氣開采的相同份額，采用礦業(yè)權(quán)分享措施，鼓勵二者合作或合伙經(jīng)營，保證以最小風(fēng)險(xiǎn)和最大靈活性去開發(fā)煤層氣。

加拿大 各省區(qū)對礦業(yè)權(quán)實(shí)行多元化的管理制度

根據(jù)加拿大現(xiàn)行法規(guī)，礦產(chǎn)資源分別屬聯(lián)邦和省區(qū)兩級政府所有，各省區(qū)對礦業(yè)權(quán)實(shí)行多元化的管理制度。以煤層氣為例，根據(jù)加拿大新斯科舍省和哥倫比亞省分別出臺的《石油資源法》及《煤層氣法案》，將煤層氣定位為一種獨(dú)立的烴類資源，而不是作為煤炭的附屬物，同時規(guī)定煤礦主沒有權(quán)力從地面開采煤層氣。在艾伯塔省，省能源部每兩周公布一次全省的礦業(yè)權(quán)分布變化情況，并對尚沒有設(shè)立礦業(yè)權(quán)的區(qū)塊進(jìn)行公開拍賣，其中包括煤層氣礦業(yè)權(quán)，任何有資質(zhì)的企業(yè)，包括煤炭企業(yè)都可以進(jìn)行投標(biāo)。

澳大利亞 后申請人須征得政府和已有礦業(yè)權(quán)人同意

澳大利亞法律規(guī)定土地所有權(quán)和礦業(yè)權(quán)分開，所有礦產(chǎn)資源歸政府所有（土地歸所有人所有）。聯(lián)邦層面，允許礦業(yè)權(quán)重疊設(shè)置。依據(jù)澳大利亞聯(lián)邦《石油法》《礦產(chǎn)資源法案》及《石油和天然氣生產(chǎn)和安全法案》規(guī)定，采礦權(quán)申請人在遞交煤炭或石油天然氣采礦權(quán)申請的同時，要向重疊礦業(yè)權(quán)人和政府雙方面遞交采礦權(quán)申請。重疊礦業(yè)權(quán)人可以同意、拒絕、協(xié)商合作開發(fā)，如重疊礦業(yè)權(quán)人拒絕了申請，由政府作出最終決訂。對于煤炭與煤層氣的礦業(yè)權(quán)重疊，其中一方的作業(yè)不得干擾重疊礦區(qū)另一方作業(yè)。假如在重疊區(qū)內(nèi)雙方同時申請采礦權(quán)，則需要協(xié)調(diào)合作制訂合理開發(fā)計(jì)劃，并由部長批準(zhǔn)，該計(jì)劃還必須包含雙方管理安全問題及優(yōu)化煤炭和煤層氣生產(chǎn)方案，并要求煤炭、煤層氣企業(yè)建立溝通合作機(jī)制，煤炭企業(yè)在開采前，必須提前告知煤層氣企業(yè)。煤炭和煤層氣的地質(zhì)資料雙方共享。

在各州層面，部分州允許重疊，部分州不允許重疊。西澳大利亞州《采礦法》規(guī)定，采礦權(quán)人有權(quán)開采和處置地上權(quán)利范圍內(nèi)的任何礦物體，并嚴(yán)格規(guī)定采礦權(quán)是以開采為目的的排他權(quán)，其他任何形式的開采權(quán)不可再設(shè)立在同一土地之上。昆士蘭州針對煤層氣與煤炭的開發(fā)與管理規(guī)定主要包括：在租賃申請方面，煤層氣和煤炭開采享有同等的優(yōu)先進(jìn)入權(quán)，允許投資者進(jìn)入已設(shè)煤炭礦業(yè)權(quán)的區(qū)域勘探開采煤層氣；在礦業(yè)權(quán)審批時，將以垂向上的深度劃分礦業(yè)權(quán)，以避免地表礦業(yè)權(quán)申請的沖突；對煤層氣所有權(quán)的界定采取探礦權(quán)人優(yōu)先權(quán)，例如煤炭企業(yè)最先取得了煤炭開采租借權(quán)，然后煤炭企業(yè)就有權(quán)開采煤層氣；在施工方面，煤炭與煤層氣在地面允許同時作業(yè)，但應(yīng)盡量避免相互間的潛在影響。

俄羅斯 可以重疊，但已有礦業(yè)權(quán)人具有排他性的專屬權(quán)

俄羅斯礦產(chǎn)資源歸國家所有。依據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，依照許可證的授權(quán)，取得礦山用地的礦產(chǎn)資源利用人所用地界限內(nèi)對于利用礦產(chǎn)資源享有排他性的專屬權(quán)。在授權(quán)用地界限內(nèi)，任何與礦產(chǎn)資源利用有關(guān)的活動，只有在獲得礦產(chǎn)資源利用人的同意后才可進(jìn)行。

波 蘭 煤礦主與煤層氣企業(yè)共同獲得開發(fā)特許權(quán)

波蘭礦產(chǎn)資源歸國家所有。《波蘭地質(zhì)與采礦法》把煤層氣認(rèn)定為獨(dú)立的礦產(chǎn)資源，但是波蘭煤炭權(quán)力機(jī)構(gòu)原則上反對在煤炭開采地區(qū)新設(shè)煤層氣單獨(dú)開發(fā)的特許權(quán)，并有明確規(guī)定阻止不適當(dāng)?shù)募罴夹g(shù)和鉆井下套管等對煤炭開采的干擾。他們認(rèn)為目前最好的方案是煤礦主與煤層氣企業(yè)進(jìn)行聯(lián)合，共同獲得煤炭與煤層氣統(tǒng)一開發(fā)的特許權(quán)，同時協(xié)商編制滿足雙方需求的開采計(jì)劃。

英 國 不同意煤層氣企業(yè)主進(jìn)入煤炭開采區(qū)開采煤層氣

英國實(shí)行混合所有權(quán)制度，即私人土地上的礦產(chǎn)資源根據(jù)礦種不同分為個人所有和國家所有。在一般條件下，英國煤炭權(quán)力機(jī)構(gòu)不會同意煤層氣企業(yè)主申請進(jìn)入煤炭開采區(qū)開采煤層氣，如有助于煤炭開采又可促進(jìn)煤層氣回收可以例外。對于尚未發(fā)放煤炭許可證的地區(qū)，煤炭權(quán)力機(jī)構(gòu)通過公布煤層氣開發(fā)申請，向社會各方征求是否有意開發(fā)煤炭資源的意見，如果在公布簡訊30天內(nèi)沒有收到對此區(qū)域煤炭開采感興趣的聲明，煤炭權(quán)力機(jī)構(gòu)將開始考慮煤層氣開發(fā)申請。

中亞五國 多數(shù)國家對礦業(yè)權(quán)有明確的排他性表述

中亞五國在礦產(chǎn)資源開發(fā)上有著相似的管理制度，除了吉爾吉斯斯坦共和國允許礦業(yè)權(quán)出現(xiàn)重疊外，其余四國都對礦業(yè)權(quán)有明確的排他性表述：在已設(shè)置礦業(yè)權(quán)區(qū)域內(nèi)申請非同類礦種的礦業(yè)權(quán)，無需經(jīng)過現(xiàn)有礦業(yè)權(quán)人同意，則可申請其他礦種的礦業(yè)權(quán)。但是，申請人必須保障其技術(shù)方案與此前取得礦業(yè)權(quán)的礦業(yè)權(quán)人的技術(shù)方案的兼容性。礦業(yè)權(quán)人可綜合勘查非申請?jiān)S可的礦種，也可購買其他礦業(yè)權(quán)人發(fā)現(xiàn)的資源信息；在設(shè)置多個礦業(yè)權(quán)的區(qū)塊，政府可把相應(yīng)的礦業(yè)用地權(quán)同時授予兩個或兩個以上的礦業(yè)權(quán)人，以便保障他們能夠進(jìn)入到混合或交叉的地區(qū)。

非 洲 根據(jù)勘查程度不同，考慮礦業(yè)權(quán)設(shè)置是否排他

非洲所有國家礦產(chǎn)資源都?xì)w國家所有。與其他地區(qū)相比，非洲國家的礦業(yè)權(quán)種類通常比較多，排他性的礦業(yè)權(quán)包括：2!7年的普查或勘查許可，20!30年的采礦許可。大部分國家還設(shè)有1!2年的踏勘或普查許可的非排他性礦業(yè)權(quán)。

■延伸思考

設(shè)置規(guī)則是關(guān)鍵

我國礦業(yè)權(quán)重疊問題十分突出。據(jù)2010年全國礦業(yè)權(quán)核查小組統(tǒng)計(jì)，我國礦業(yè)權(quán)交叉重疊總數(shù)達(dá)到10070個，占問題礦業(yè)權(quán)總數(shù)的9.31%。目前，我國解決礦業(yè)權(quán)重疊問題主要有5種模式：一方退出模式、協(xié)議互不干擾模式、聯(lián)合勘探開發(fā)模式、產(chǎn)業(yè)一體化模式、“探—轉(zhuǎn)—還”模式。

通過梳理國外關(guān)于礦業(yè)權(quán)重疊設(shè)置的法規(guī)制度，以及結(jié)合我國的實(shí)際情況，筆者認(rèn)為：礦業(yè)權(quán)原則上可以重疊設(shè)置，關(guān)鍵是要制定好設(shè)置規(guī)則。礦業(yè)權(quán)重疊規(guī)則設(shè)置要堅(jiān)持統(tǒng)籌謀劃、區(qū)別對待，針對特殊問題制定特殊政策，不搞“一刀切”。筆者認(rèn)為應(yīng)依據(jù)以下五項(xiàng)原則對礦業(yè)權(quán)重疊進(jìn)行設(shè)置。

探礦權(quán)與采礦權(quán)重疊時，保障采礦權(quán)優(yōu)先。在采礦權(quán)區(qū)域，任何礦種勘探行為必須經(jīng)過采礦權(quán)人同意，采礦權(quán)人對勘探申請有否決權(quán)，但對于鈾礦與其他礦種重疊情況不在此范疇。

礦業(yè)權(quán)申請時，尊重已有礦業(yè)權(quán)人的權(quán)益。對新設(shè)重疊區(qū)域礦業(yè)權(quán)申請時，申請書必須出具已有礦業(yè)權(quán)人同意書及當(dāng)?shù)貒临Y源主管部門的認(rèn)可證書。如對空白區(qū)同時申請礦業(yè)權(quán)，申請書必須出具多種礦產(chǎn)綜合勘探規(guī)劃書。

礦業(yè)權(quán)重疊時，構(gòu)建協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。為保證各個礦業(yè)權(quán)人的平等地位及權(quán)益，由當(dāng)?shù)貒临Y源主管部門牽頭，構(gòu)建各方參與、專家認(rèn)可的礦產(chǎn)綜合勘探規(guī)劃，并可根據(jù)該規(guī)劃，一定程度內(nèi)設(shè)置相應(yīng)的礦業(yè)用地，以避免各礦業(yè)權(quán)人的相互影響，對一定期限拒不履行綜合規(guī)劃的礦業(yè)權(quán)人則吊銷其礦業(yè)權(quán)資格。

煤炭與煤層氣礦業(yè)權(quán)重疊先后順序與礦種開采前后矛盾時，以保護(hù)煤炭開采為原則。若煤炭礦業(yè)權(quán)在前，則以當(dāng)?shù)貒敛块T認(rèn)可的煤炭企業(yè)開采規(guī)劃為主，在煤炭開采區(qū)，煤層氣企業(yè)退出，并將煤層氣礦業(yè)權(quán)以合理價格轉(zhuǎn)讓給煤炭企業(yè)；在煤炭遠(yuǎn)景規(guī)劃開采區(qū)，煤層氣企業(yè)進(jìn)行煤層氣開采，按期向煤炭企業(yè)提交工作進(jìn)度報(bào)告，并在煤炭開采最終期限前，退出煤炭開采區(qū)。若煤層氣礦業(yè)權(quán)在前，則以當(dāng)?shù)貒敛块T認(rèn)可的煤層氣企業(yè)開采規(guī)劃為主，隨著煤層氣的開采，當(dāng)煤層中噸煤瓦斯含量低于煤炭開采要求時，則要求煤層氣退出該礦業(yè)權(quán)地區(qū)，煤炭礦業(yè)權(quán)人隨后進(jìn)入進(jìn)行煤炭開采。

支持多種礦種綜合勘查，鼓勵增設(shè)相應(yīng)礦業(yè)權(quán)。在固體勘查時，可增設(shè)現(xiàn)有礦業(yè)權(quán)以外的其余固體礦種礦業(yè)權(quán)。在油氣（含煤層氣、頁巖氣）勘查時，可增設(shè)現(xiàn)有礦業(yè)權(quán)以外的其余油氣（含煤層氣、頁巖氣）礦種礦業(yè)權(quán)。此外，對煤炭開采礦業(yè)權(quán)區(qū)域，如果未設(shè)置煤層氣礦業(yè)權(quán)，可鼓勵煤炭企業(yè)補(bǔ)辦該區(qū)域內(nèi)煤層氣礦業(yè)權(quán)。 （原載8月2日《中國國土資源報(bào)》作者單位：中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院）