農(nóng)民工社會(huì)保障機(jī)制問(wèn)題探析

蘇炳臣

（鄭州市政工程總公司工會(huì)，河南鄭州450000）

盡管農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題已經(jīng)引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，但是面向整個(gè)農(nóng)民工群體的社會(huì)保障制度建設(shè)仍然滯后于形勢(shì)的發(fā)展，農(nóng)民工社會(huì)保障建設(shè)的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展不大。從農(nóng)民工社會(huì)保障的現(xiàn)狀來(lái)看，農(nóng)民工群體幾乎游離于現(xiàn)有的社會(huì)保障體系之外，尤其是在失業(yè)救助、醫(yī)療和養(yǎng)老等方面。農(nóng)民工社會(huì)保障的滯后現(xiàn)狀，必然會(huì)給我國(guó)的城市化進(jìn)程帶來(lái)一系列的隱患和問(wèn)題。近年來(lái)，河南在解決農(nóng)民工工資偏低和拖欠問(wèn)題、依法規(guī)范農(nóng)民工勞動(dòng)管理、搞好農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)和培訓(xùn)方面，在依法將農(nóng)民工納入工傷保險(xiǎn)范圍、解決農(nóng)民工大病醫(yī)療保障問(wèn)題、探索適合農(nóng)民工特點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法等方面，做了大量的基礎(chǔ)性工作，取得了好的成效。但不可否認(rèn)，我省的農(nóng)民工社會(huì)保障工作還有許多地方需要完善。

一、當(dāng)前農(nóng)民工在社會(huì)保障方面存在的問(wèn)題及原因分析

1.問(wèn)題。第一，農(nóng)民工就業(yè)領(lǐng)域相關(guān)權(quán)利先天不足。一是就業(yè)信息與用工信息的嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致農(nóng)民工盲目流動(dòng)，這是造成當(dāng)前農(nóng)民工一系列問(wèn)題出現(xiàn)的源頭之一。二是擇業(yè)面窄導(dǎo)致可供農(nóng)民工選擇的行業(yè)有限。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2013年我國(guó)農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測(cè)報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《報(bào)告》）顯示，農(nóng)民工就業(yè)仍然主要集中于低端制造業(yè)、建筑業(yè)和服務(wù)行業(yè)。其中：從事制造業(yè)的比重最大，占31.4%，其次是建筑業(yè)占22.2%。報(bào)告顯示，農(nóng)民工擇業(yè)面愈發(fā)變窄，就業(yè)行業(yè)愈發(fā)集中的情況，短時(shí)間內(nèi)無(wú)法得到較大改善。第二，農(nóng)民工就業(yè)時(shí)顯性社會(huì)權(quán)益受損嚴(yán)重。主要表現(xiàn)在勞動(dòng)合同簽訂率低導(dǎo)致勞動(dòng)關(guān)系不穩(wěn)定，勞動(dòng)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)與休息權(quán)被剝奪，工資水平低且工資拖欠問(wèn)題依然存在。第三，農(nóng)民工就業(yè)后隱性社會(huì)權(quán)益嚴(yán)重缺失。一是社會(huì)保險(xiǎn)不健全。表現(xiàn)在工傷保險(xiǎn)參保率低，醫(yī)療保險(xiǎn)參與度較低，失業(yè)保險(xiǎn)基本處于空白，女性農(nóng)民工生育保險(xiǎn)缺失嚴(yán)重，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)情形不容樂(lè)觀等方面。二是社會(huì)福利基本缺失。農(nóng)民工社會(huì)福利缺失主要表現(xiàn)在與城鎮(zhèn)職工在住房條件或補(bǔ)貼、在職培訓(xùn)或進(jìn)修、各種勞動(dòng)保護(hù)及保健費(fèi)、子女入學(xué)、入托、社區(qū)服務(wù)等方面存在明顯差別。三是社會(huì)救助形同虛設(shè)。社會(huì)救助制度能夠有效縮小社會(huì)的不平等，促使農(nóng)民工真正融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)民工遇到生活和其他困難時(shí)，根本得不到最低生活保障救助，也很少會(huì)得到其他任何形式的社會(huì)救助。

2.原因。第一，城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)隔離的戶(hù)籍制度弊端。一是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)是城市流動(dòng)人口社會(huì)保障權(quán)利缺失的根本原因。二是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下城鄉(xiāng)分割的戶(hù)籍制度是傳統(tǒng)的就業(yè)制度模式和二元社會(huì)保障制度建構(gòu)的基礎(chǔ)。第二，按地域分割的財(cái)政制度與公共產(chǎn)品城鄉(xiāng)供給失衡。一是當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)于地方財(cái)政支出的影響。目前我國(guó)財(cái)政制度與戶(hù)籍制度緊密相連，這種地域分割的財(cái)政制度是導(dǎo)致農(nóng)民工權(quán)利受損的深層次原因。二是地方政府對(duì)于自身財(cái)政支出的傾向。地方政府用自身的有限財(cái)政資源分擔(dān)了很多應(yīng)由中央政府來(lái)承擔(dān)的社會(huì)負(fù)擔(dān)。這種財(cái)政的支出與收益的不完全對(duì)稱(chēng)性，不利于調(diào)動(dòng)各地方政府解決農(nóng)民工問(wèn)題的積極性，影響了各地解決農(nóng)民工問(wèn)題的進(jìn)程。第三，政府立法、執(zhí)法和監(jiān)管不力。一是保障農(nóng)民工權(quán)益的法律法規(guī)以及救濟(jì)渠道不具備有效性。二是執(zhí)法不嚴(yán)。三是我國(guó)目前一些地方執(zhí)法監(jiān)察力量嚴(yán)重不足。因此，農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題不僅僅是一個(gè)立法問(wèn)題，還與有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)有關(guān)。第四，農(nóng)民工勞動(dòng)糾紛處理等管理機(jī)制不完善。一是很多地方政府并沒(méi)有認(rèn)識(shí)到建立覆蓋全社會(huì)的社會(huì)保障體系是政府的職責(zé)，對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)利十分漠視。二是在管理體制上，現(xiàn)行部門(mén)管理分散。中央政府與地方政府在就農(nóng)民工社會(huì)保障制度的管理和完善方面錯(cuò)位現(xiàn)象嚴(yán)重。三是不合理的退保制度嚴(yán)重侵害了農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)利。四是農(nóng)民工勞資糾紛處理程序繁瑣。第五，農(nóng)民工自身素質(zhì)不高導(dǎo)致其維權(quán)意識(shí)、維權(quán)力量薄弱。農(nóng)民工的文化程度較低、勞動(dòng)謀生技能較差等自身素質(zhì)相對(duì)低下是其權(quán)利受損的內(nèi)部原因。很多農(nóng)民工認(rèn)為，使用法律手段維權(quán)，就意味著有可能丟掉工作遭受更大的經(jīng)濟(jì)損失，這促使很多人放棄法律維權(quán)。第六，農(nóng)民工參保率不高。一是農(nóng)民工主動(dòng)參保意識(shí)不強(qiáng)。由于薪酬較低，多數(shù)農(nóng)民工在飯碗與保障的權(quán)衡取舍中，更多地選擇飯碗而放棄了保障。二是雇主對(duì)農(nóng)民工參保的積極性不高。據(jù)測(cè)算，如果用工單位為農(nóng)民工辦理醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)，就意味著每個(gè)人力成本要增加8%左右，所以，雇主對(duì)農(nóng)民工參與社會(huì)保障的熱情普遍不高。第七，雇主違法成本太低而農(nóng)民工維權(quán)成本太高。一是雇主的違法成本低。我國(guó)勞動(dòng)法規(guī)定，雇主對(duì)農(nóng)民工的侵權(quán)違法行為，勞動(dòng)部門(mén)可以采取責(zé)令改正、責(zé)令支付工資、責(zé)令支付賠償金以及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金、罰款等。而實(shí)際操作中，往往更多強(qiáng)調(diào)責(zé)令改正，真正罰款的并不多，這使得雇主侵犯農(nóng)民工權(quán)利的成本幾乎為零。二是農(nóng)民工的維權(quán)成本高。主要表現(xiàn)在時(shí)間跨度長(zhǎng)；職業(yè)病診斷難、鑒定難；舉證難度大等方面。

二、農(nóng)民工社會(huì)保障機(jī)制的構(gòu)建原則及路徑選擇

1.農(nóng)民工社會(huì)保障機(jī)制的構(gòu)建原則。第一，盡量擴(kuò)大農(nóng)民工社會(huì)保障的覆蓋面。社會(huì)保障的科學(xué)機(jī)理是“大數(shù)法則”，即大多數(shù)人群分?jǐn)偵贁?shù)人的風(fēng)險(xiǎn)。覆蓋面越大，每個(gè)保障對(duì)象遭遇風(fēng)險(xiǎn)的概率越小，補(bǔ)償越穩(wěn)定，社會(huì)福利效應(yīng)也越明顯。貝弗里奇曾提出了社會(huì)保障的“全面普遍性原則”，要求社會(huì)保障覆蓋全體國(guó)民。雖然農(nóng)民工參加社會(huì)保障堅(jiān)持自愿的原則，但從制度安排的初衷來(lái)講，應(yīng)盡可能將較多的農(nóng)民工納入社會(huì)保障之內(nèi)，以擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋面，維護(hù)其社會(huì)保障權(quán)利。第二，堅(jiān)持靈活性與可銜接性相結(jié)合。靈活性要求制度設(shè)計(jì)要有彈性，不僅要考慮農(nóng)民工收入特點(diǎn)和收入水平，還要充分考慮到農(nóng)民工就業(yè)和工作崗位變動(dòng)較大的特點(diǎn)，建立適合農(nóng)民工特點(diǎn)的、有彈性的社會(huì)保障制度。可銜接性則要求在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，要考慮農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工、農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)及地區(qū)與地區(qū)之間的銜接。在農(nóng)民工社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)中預(yù)留出“接口”，以便今后保險(xiǎn)關(guān)系的正常轉(zhuǎn)移與銜接。第三，遵循“部分強(qiáng)制+部分自愿”的原則?！安糠謴?qiáng)制+部分自愿”原則主要體現(xiàn)在參保內(nèi)容上。由于農(nóng)民工群體的復(fù)雜性，他們對(duì)社會(huì)保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)以及女工的生育保險(xiǎn)的需求也不盡相同，因此，應(yīng)該區(qū)別對(duì)待。就目前而言，工傷保險(xiǎn)必須覆蓋所有農(nóng)民工。目前國(guó)內(nèi)的學(xué)者已經(jīng)認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，并且已把工傷保險(xiǎn)作為農(nóng)民工社會(huì)保障體系中的底線保障。而其他社保類(lèi)別，如養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)以及女工的生育保險(xiǎn)在擴(kuò)大覆蓋面的基礎(chǔ)上宜采取自愿的形式。第四，堅(jiān)持“轉(zhuǎn)移+折算”原則。目前，中國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系實(shí)行“屬地原則”，即只在“屬地”范圍內(nèi)統(tǒng)籌、征集和使用，不具備便攜性。社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的固定化、區(qū)域化，不適應(yīng)農(nóng)民工的流動(dòng)，它在一定程度上阻礙了農(nóng)民工社會(huì)保障制度的實(shí)施效果。因此，農(nóng)民工社會(huì)保障制度構(gòu)建必須保障能夠有效轉(zhuǎn)移，個(gè)人賬戶(hù)的設(shè)計(jì)也應(yīng)該采用完全積累模式。對(duì)于在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、制度背景不同的省份之間流動(dòng)的農(nóng)民工，應(yīng)結(jié)合新遷入地關(guān)于農(nóng)民工參保的有關(guān)規(guī)定，對(duì)已有的繳費(fèi)年限進(jìn)行一定的折算，逐漸解決當(dāng)前社會(huì)保險(xiǎn)無(wú)法隨農(nóng)民工工作轉(zhuǎn)換而有效轉(zhuǎn)移的不良狀況。第五，采取“部分統(tǒng)籌+差別參與”的統(tǒng)籌方式。它包括兩個(gè)層面的含義：首先是在農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)別上，部分險(xiǎn)別如工傷保險(xiǎn)應(yīng)由全國(guó)統(tǒng)籌；其次是以省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌為主，個(gè)別省份有差別地選擇農(nóng)民工參保類(lèi)別，并由政府財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)貼。政府的補(bǔ)貼資金一部分來(lái)源于省級(jí)財(cái)政，另一部分來(lái)源于“土地?fù)Q保障”思路中政府對(duì)土地初始永佃權(quán)再轉(zhuǎn)讓獲得的地租性收入。

2.農(nóng)民工社會(huì)保障機(jī)制構(gòu)建的路徑選擇。第一，將有固定職業(yè)、收入穩(wěn)定的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障體系。這類(lèi)農(nóng)民工的特點(diǎn)是有雇主、職業(yè)相對(duì)穩(wěn)定且有固定收入、流動(dòng)性不大，他們絕大多數(shù)已在城市居住多年，思想意識(shí)、行為方式、生活習(xí)慣與城鎮(zhèn)居民大體相同，是只存在身份差別的“準(zhǔn)市民”。對(duì)這些就業(yè)穩(wěn)定的農(nóng)民工可以將其直接納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障體系，權(quán)利和義務(wù)與城鎮(zhèn)職工相同，即在城鎮(zhèn)職工基本社會(huì)保險(xiǎn)體系內(nèi)，根據(jù)農(nóng)民工自身的特殊情況適當(dāng)降低門(mén)檻，將其納入現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本社會(huì)保險(xiǎn)體系，與城鎮(zhèn)職工實(shí)行同等繳費(fèi)、享受同等待遇。但在參保內(nèi)容上可以具有選擇性，目前主要是參加養(yǎng)老、醫(yī)療和工傷三項(xiàng)基本社會(huì)保險(xiǎn)。由于該制度安排將農(nóng)民工納入統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工基本社會(huì)保險(xiǎn)體系，并且在險(xiǎn)種繳費(fèi)和待遇上又有適當(dāng)差別，因此險(xiǎn)種設(shè)計(jì)比較符合農(nóng)民工的風(fēng)險(xiǎn)情況和保障需要。這種制度設(shè)計(jì)既體現(xiàn)了社會(huì)保障的公平性、普遍性，又兼顧到了農(nóng)民工的實(shí)際情況。既易于實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)職工基本社會(huì)保險(xiǎn)制度的對(duì)接，又有利于促進(jìn)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的形成。第二，要區(qū)別對(duì)待就業(yè)不穩(wěn)定、從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)或自謀職業(yè)的農(nóng)民工。這類(lèi)農(nóng)民工有雇主但職業(yè)不穩(wěn)定、無(wú)固定收入、流動(dòng)性較強(qiáng)。他們雖然長(zhǎng)年在城市務(wù)工，但就業(yè)并不穩(wěn)定，對(duì)那些職業(yè)不穩(wěn)定、流動(dòng)性較強(qiáng)，但有意愿在城鎮(zhèn)長(zhǎng)期務(wù)工的農(nóng)民工，政府要在政策上給予引導(dǎo)，鼓勵(lì)用人單位積極吸納這部分農(nóng)民工。同時(shí)，也要為他們不斷提高職業(yè)技能創(chuàng)造有利的制度環(huán)境。如，免費(fèi)或低收費(fèi)對(duì)其進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，增加他們的就業(yè)機(jī)會(huì)，并鼓勵(lì)其留在城市，加入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。對(duì)亦工亦農(nóng)、亦城亦鄉(xiāng)、流動(dòng)性大、收入不穩(wěn)定且偏低的“兩棲”型農(nóng)民工，因?yàn)樗麄儧](méi)有固定收入，難以承受每月按期繳納相當(dāng)數(shù)量保險(xiǎn)費(fèi)的經(jīng)濟(jì)壓力，強(qiáng)制性地將他們納入城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障制度顯然是不現(xiàn)實(shí)的。因此，可仿照城鎮(zhèn)職工的保障制度，根據(jù)農(nóng)民工的實(shí)際承受能力，為這類(lèi)農(nóng)民工建立一種新型的廣覆蓋、符合低收入要求的確定繳費(fèi)型保障模式，但由于這種制度安排是獨(dú)立的，所以存在著農(nóng)民工社會(huì)保障與城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的不可銜接性，不利于全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一社會(huì)保障制度的形成。當(dāng)進(jìn)入這部分保障體系的農(nóng)民工就業(yè)穩(wěn)定后，可以基于農(nóng)民工社會(huì)保障繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的“年×級(jí)”制度和折算制度轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障體系。

［1］劉傳江，程建林.農(nóng)民工社會(huì)保障的路徑選擇與制度創(chuàng)新［J］.求是學(xué)刊，2008，（1）.

［2］王鳳青.農(nóng)民工權(quán)利保障機(jī)制缺失的原因及對(duì)策思考［J］.中國(guó)農(nóng)村小康科技，2009，（1）.

［3］王西枘，陳維政.農(nóng)民工權(quán)利保障缺失的深層原因探析及對(duì)策建議［J］.特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2010，（11）.

［4］李春麗.我國(guó)農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)完善路徑［D］.重慶：西南政法大學(xué)，2010.