從依法治國到法治中國——十八屆三中全會的法治解讀

王紫零

（中共揭陽市委黨校法學教研室，廣東揭陽522031）

新中國成立后，從依法治國到法治中國，我國在探索社會主義法治的道路上不斷前行。1997年黨的十五大將“依法治國，建設社會主義法治國家”明確寫入執(zhí)政黨的工作報告；1999年憲法第三次修改將“依法治國，建設社會主義法治國家”寫入憲法；2002年黨的十六大將“依法治國基本方略得到全面落實”作為全面建設小康社會的重要目標；2007年黨的十七大對加快建設社會主義法治國家做出一系列新部署；2012年黨的十八大再次強調(diào)法治是治國理政的基本方式；2013年11月黨的十八屆三中全會進一步提出“推進法治中國建設”，吹響了法治建設的新號角，掀開了我國法治建設的新篇章。

一、法治中國的內(nèi)涵與意義

1.法治中國的內(nèi)涵。第一，涵義解析。法治中國雖然沒有使用諸如社會主義、中國特色這樣的前綴，但其含義卻是十分明晰的。一是法治中國所指的法治建設場域是中國的，必須契合中國的文化傳統(tǒng)、民族精神和政治經(jīng)濟條件。法治中國是將法治的共性同中國具體國情相結合的產(chǎn)物，是對依法治國方略的新提升。二是法治中國所指向的問題是具體的、本土的，必須服務于中國的權力規(guī)范、權利保障和人民整體福祉的提升。三是法治中國雖然對一切制度文明保持充分的開放性，但絕不奉行簡單的拿來主義。異域他國的法治建設經(jīng)驗可以充分借鑒，但亦要對法治中國建設保持主體性自覺。法治中國是一個直面現(xiàn)實前瞻未來的概念。第二，法治中國與法治國家的關系。相對于法治國家來說，法治中國具有更加現(xiàn)實的意義。法治中國超越了法治國家的抽象意義，將法治要求與中國這個具體的具有主權特征的地理意義上的國家概念結合起來，使得法治國家有了明確的具體適用和生效的區(qū)域與范圍，將法治國家變成了一項針對中華人民共和國主權管轄范圍內(nèi)所有領域的具體目標。相對于法治國家來說，法治中國有著更加明確的指向性。法治中國作為建設法治國家的具體平臺，它是法治國家、法治政府和法治社會在中國這塊土地上的有機結合與統(tǒng)一。法治中國的價值要求直接指向了中華人民共和國境內(nèi)的所有國家機關、社會組織和公民個人，指向了所有的公共機構和私人組織，指向了所有的行政區(qū)域，包括港澳臺、民族區(qū)域自治地方以及駐外使領館、中國籍的運輸工具，甚至對在華工作的外國人和外商也具有明確的指導意義。因此，法治中國概念的提出非常及時。一方面，法治中國是法治國家、法治政府、法治社會一體建設的生動體現(xiàn)和時空上的最佳結合點;另一方面，法治中國又是對目前已經(jīng)開展的地方法治的充分肯定、高度概括和總結［1］。

2.法治中國的意義。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出了建設法治中國，維護憲法法律權威，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設的總體要求?！稕Q定》中專設一部分（第九部分），對如何推進法治中國建設進行了部署，不僅將法治中國正式寫入黨中央文件，而且還將它單設一個部分，相較于既往法治國家、法治政府的表述而言，這是一個頗富新意的表述，也符合現(xiàn)行憲法第5條有關“依法治國，建設社會主義法治國家”的精神實質(zhì)，這不僅說明中央對司法改革的重視，也標志著中國的法治建設進入到一個新階段。法治中國所展示的法治美好愿景和法治發(fā)展路線圖構成未來時態(tài)下我國人民奮斗的重要方向。

二、法治中國的必要性與迫切性

1.法治是市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在需求。市場經(jīng)濟實際上就是法治經(jīng)濟?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟運行良好的國家都以法治為基礎。因為投資者、貿(mào)易者、勞動者、消費者——無論個人還是團體以及企業(yè)，無論各自的利益訴求有多么巨大的差異——只有明確地知道行為準則以及違反規(guī)則的后果，才能進行合理的規(guī)劃和決定。法治，正是一種系統(tǒng)的規(guī)則治理的價值接續(xù)和技術安排。同時，市場經(jīng)濟的發(fā)展也打破了權力全能的神話，剪斷了權力無所不及的觸角，也就形成了人們的規(guī)則思維和規(guī)則意識。要進一步完善社會主義市場經(jīng)濟體制，政府必須適當?shù)赝顺觯ㄖ苿t要全面地跟進。要把政府和市場、政府和企業(yè)、政府和社會的關系，在法制框架下厘清［2］，包括市場主體的法律保障問題、市場秩序的法制規(guī)范問題、市場行為的法律制約問題和保障問題，產(chǎn)權制度的進一步明晰，農(nóng)民的多種財產(chǎn)權利保護等等。

2.政治體制改革要以法治作為突破口?，F(xiàn)階段的政治體制改革，是在一個特殊的社會歷史環(huán)境中進行的。政治體制改革面臨的困難、障礙、矛盾和沖突，比人們預料的要更多。因此，在政治體制改革的大背景中，還潛伏著許多不安定因素，而且在改革過程中還會產(chǎn)生新的不安定因素。如不排除和制止這些不安定因素，政治體制改革就不可能比較順利且富有成效地進行。在政治體制改革的全過程，我們要運用法制武器，打擊各種刑事犯罪分子，打擊敵視和破壞改革的國內(nèi)外敵對勢力與敵對分子。同時，還要善于通過法制手段，調(diào)整利益分配和利益沖突，以緩解和疏導矛盾；教育人民群眾增強公民意識，明確公民的基本權利、義務以及個人對社會的責任，自覺地維護安定團結的局面，為改革創(chuàng)造良好的環(huán)境?，F(xiàn)行憲法和法律為改革提供了法律依據(jù)，改革中的立法將引導政治體制改革合法而又有秩序地進行。而且，政治體制改革的成果還要用法的形式加以確認，才能鞏固和推廣。法治建設不僅是法制本身的事情，而且是整個改革的保障，是政治體制改革的重要路徑和切入口。法治建設已經(jīng)成為我們國家政治體制改革的一種更加成熟、更加積極穩(wěn)妥、更加規(guī)范化和有序化推進的一種主要方式。

3.司法改革是建構法治秩序的切入點。黨的十八大提出進一步深化司法體制改革，黨的十八屆三中全會則提出必須深化司法體制改革，表明國家進行司法改革的決心。當前，中國司法給社會釋放的主要信號有：中國司法不獨立，不能嚴守法治底線；公檢法之間合作有余，相互制約和監(jiān)督不足，無法兌現(xiàn)刑訴法上的機構間分權與制衡要求；司法行政化［3］。中國司法改革已進入新的關鍵期，中國司法改革的方向必須是規(guī)范法治，從而才能更好地發(fā)揮司法和法治在轉型社會中維系秩序與凝聚共識的積極作用。

4.建設法治政府關鍵是改革行政執(zhí)法體制。依法治國的基礎是依法行政，推進法治國家建設必須深化行政執(zhí)法體制改革，規(guī)范行政執(zhí)法權的運行。然而，從目前我國行政執(zhí)法體制的現(xiàn)狀來看，行政執(zhí)法權限不明、職責不清、多頭執(zhí)法，“釣魚”執(zhí)法、運動式執(zhí)法、選擇性執(zhí)法，執(zhí)法不作為、亂作為、自由裁量權過大等亂象嚴重影響行政執(zhí)法的效率，導致行政執(zhí)法公信力下降，損害了行政執(zhí)法的權威。人民群眾迫切希望通過改革破解難題，讓行政執(zhí)法權歸位。只有深化行政執(zhí)法體制改革，保證人民賦予行政機關及其工作人員的行政執(zhí)法權力能夠真正依法行使、嚴格行使，才能切實做到依法行政、嚴格執(zhí)法和執(zhí)法為民。

5.法治是多元社會治理的基本方式。在改革步入深水區(qū)，社會階層分化、利益主體多元、訴求紛繁復雜的背景下，如何將社會各界的思想與行動統(tǒng)一到全面建成小康社會、奪取中國特色社會主義事業(yè)新勝利的奮斗目標上，是當前社會治理面臨的突出問題。解決這一問題，也需要依靠法律之治。法律作為社會普遍遵守的行為規(guī)則，不僅具有確定性、穩(wěn)定性、指引性的重要功能，在其影響下逐漸形成的法律意識和法律文化，可以使人們潛移默化地從不敢違法到不愿違法，直至認真守法。從立法過程來看，法律制定本身就是一個尋求共識、凝聚共識的過程。立法要征求意見、集中討論、民主表決，有效地匯聚民意，整合不同利益和觀點，形成大多數(shù)人可以接受的方案。從法律實施上看，遵循法定程序的執(zhí)法使人人得享權利保障，恪守中立的司法使人人獲得公平正義的救濟，“法律面前，人人平等”的原則使人人自重互敬。從法律目的看，有了法治的保障，人民才能積極參與國家和社會治理，人民監(jiān)督的權力才能得到落實，人權才能得到切實的尊重和保障，社會糾紛沖突才能通過公平以及和平的方式解決。只有充分發(fā)揮法律的穩(wěn)定性和可預見性的特點，依靠法治方式化解矛盾，才能破解利益沖突，構建理性和諧的社會環(huán)境。

三、實現(xiàn)法治中國的路線圖

1.弘揚法治精神，樹立法治信仰。法治，是一種信念，更是一種追求。法治精神和法治信仰是法治的靈魂，人們?nèi)狈Ψㄖ尉?、沒有法治信仰，社會也就不會有法治風尚，法治只能是無本之木、無源之水。缺乏精神和信仰的法治，如同沒有靈魂的肉體，再嚴謹?shù)姆l也會淪為炫目的裝飾品。只有當遵紀守法成為一種自覺、依法辦事成為一種習慣、恪守法律規(guī)則成為一種自然，才能使法治釋放更多的規(guī)則正能量。正如盧梭所言，“法律只不過是穹窿頂上的拱梁，唯有歷史積淀而成的風尚才最后構成那個穹窿頂上的不可動搖的拱心石”。真正的法律，從來都不是銘刻在銅表上，更不是印刷于華美的書卷中，而是駐守在每個公民的靈魂深處。建設法治中國，不僅體現(xiàn)在公正、高效、權威的法律制度表面，更彰顯于法治精神、法治信仰滲透每個公民的內(nèi)心。法治同嚴密的法律條文、高深的法學理論之間有密切關系，但后者僅僅是前者的必要條件而已。只有當全體社會成員都把法治精神和法治信仰理所當然地作為一種重要的生活方式的時候，法治中國也就悄然而至。執(zhí)政黨依法治國、政府依法行政、民眾自覺守法，法治精神和法治信仰也就會被自覺地融入經(jīng)濟社會發(fā)展的進程之中，紓解矛盾靠法、解決問題用法的良好法治氛圍也就水到渠成。

2.促進社會公平正義?！稕Q定》提出，要讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。公平正義，是司法工作的生命線，也是社會和諧穩(wěn)定的基石。只有維護社會的公平正義，才能實現(xiàn)長久穩(wěn)定的和諧。同時，必須看到，我國正處于社會轉型的特殊歷史時期，社會矛盾高發(fā)的局面短期內(nèi)難以根本扭轉，影響社會和諧穩(wěn)定的因素大量存在，迫切需要發(fā)揮司法權力救濟、定紛止爭的作用，讓司法機關為維護社會穩(wěn)定、化解社會矛盾、促進社會公平正義發(fā)揮應有的作用。為此，必須加大司法體制改革力度，拓展司法體制改革深度，不斷提高司法公信力，努力讓人民群眾在每一起案件中都能感受到公平正義，讓司法成為維護社會公平正義的最后一道防線。

3.維護憲法的最高權威。在我國，由于憲法和法律是黨的主張與人民意志相統(tǒng)一的體現(xiàn)，是執(zhí)政黨路線方針政策經(jīng)過民主立法程序上升為國家意志的體現(xiàn)，是國家政治制度、經(jīng)濟制度、社會制度、文化制度和人權保障制度的規(guī)范化、法律化，因而維護憲法和法律的權威，就是維護黨和人民共同意志的權威，就是維護國家與社會根本政治制度和基本制度的法治基礎，就是維護我國法治的權威和司法的公信力；捍衛(wèi)憲法和法律的尊嚴，就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴；保證憲法和法律的實施，就是保證人民根本利益的實現(xiàn)。憲法是整個法律體系的核心和統(tǒng)轄所在，提綱挈領，總括全局。因此，法治建設的首要問題就是確保憲法中的原則性規(guī)定能得到執(zhí)行。《決定》特別指出，憲法是保證黨和國家興旺發(fā)達、長治久安的根本法，強調(diào)憲法的至上性和最高權威性表明要進一步健全憲法實施監(jiān)督的機制和程序，建立健全全社會忠于、遵守、維護、運用憲法的制度，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平。

4.深化行政執(zhí)法體制改革，讓執(zhí)法更高效、更權威。十八屆三中全會對深化行政執(zhí)法體制改革做出部署，提出要整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權，推進綜合執(zhí)法，著力解決權責交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權責統(tǒng)一、權威高效的行政執(zhí)法體制。要完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權，做到嚴格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法。行政執(zhí)法體制改革的目標就是從體制上源頭上建立權責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制，保證行政執(zhí)法權在憲法和法律范圍內(nèi)規(guī)范有效地運行。根據(jù)十八屆三中全會提出的總體要求，深化行政執(zhí)法體制改革應當首先著重解決依法規(guī)范行政執(zhí)法權的配置問題。有關部門要依照憲法和法律的要求，從行政執(zhí)法工作的實際出發(fā)，依法合理配置行政執(zhí)法權，整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權，推進綜合執(zhí)法，著力解決權責交叉、多頭執(zhí)法的問題，建立權責統(tǒng)一、權威高效的行政執(zhí)法體制。尤其是要加強食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護等重點領域和專業(yè)領域的執(zhí)法力量，理順行政執(zhí)法體制，減少行政執(zhí)法層級，提升行政執(zhí)法效能。深化行政執(zhí)法體制改革的著力點是增強政府公信力和執(zhí)行力，目標是建設法治政府和服務型政府。行政執(zhí)法體制是行政體制的核心內(nèi)容，是我國行政機關依據(jù)憲法和法律履行行政職能、治理國家和社會的機制與方式的綜合體現(xiàn)。深化行政執(zhí)法體制改革，要整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權，推進綜合執(zhí)法，著力解決權責交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權責統(tǒng)一、權威高效的完善體制。深化行政執(zhí)法體制改革，著力點是增強兩個“力”，即公信力和執(zhí)行力。公信力事關政府的威信和人民群眾的信任程度；執(zhí)行力事關政府的行政效力。政府公信力下滑和行政執(zhí)法疲軟是當下行政管理中的兩大問題，增強政府的公信力和執(zhí)行力已刻不容緩。深化行政執(zhí)法體制改革的目標，無疑是建設法治政府和服務型政府。法治政府是現(xiàn)代政府的治理目標，服務型政府是現(xiàn)代政府的政治目標，旨在保持人民政府的本質(zhì)［4］。

5.建設公正、高效、權威的社會主義司法制度。

《決定》指出，必須深化司法體制改革。在黨的文件中如此重視司法改革，可以說是前所未有。深化司法體制改革，加快建設公正、高效、權威的社會主義司法制度，維護人民權益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義，是司法改革的目標。為了實現(xiàn)這一目標，必須做到以下幾點：第一，去地方化。《決定》明確指出，要改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度。這樣改革的目的，正是為了保證國家法律統(tǒng)一正確實施。司法是國家司法，必須更加注重法治的統(tǒng)一和權威。所以，去地方化，減少地方對司法的干預是應有之義。目前，地方法院、檢察院的人事任命以及經(jīng)費、辦公場所保障都受制于同級的黨政機關。這樣，地方司法機關在行使司法權的時候難免會受到影響。改革司法管理體制，有利于解除地方司法機關的種種顧慮，也有利于化解社會糾紛和矛盾，因而這是一項非常重要的改革。不論是“人財物統(tǒng)一管理”的改革，還是“與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度”探索，其目的均在于“確保依法獨立公正行使審判權檢察權”，這同樣是新一輪司法改革的核心目標。第二，去行政化?！稕Q定》提出，要改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責任制，讓審理者裁判、由裁判者負責；明確各級法院的職能定位，規(guī)范上下級法院的審級監(jiān)督關系。這些內(nèi)容總括起來，就是去行政化。多年來，我國的司法體制過多受制于行政機構，獨立性與權威性不足，導致司法難以發(fā)揮常態(tài)性的糾紛解決機制作用，造成案件處理權責不一致，缺乏效率。司法機關應堅持依法、獨立、公開開展工作，不受任何組織和個人的影響，將行政事務與審判、檢察業(yè)務分開管理，可在檢、法兩院設專職行政副院長管理行政事務，司法業(yè)務則交由最高司法機關統(tǒng)一管理。在法院內(nèi)部，改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責任制，實現(xiàn)讓審理者裁判、由裁判者負責，對于在司法審理中破除長官意志和以上壓下現(xiàn)象，確保審案法官的獨立裁判，具有積極意義。應嚴格規(guī)范減刑、假釋保外就醫(yī)程序，堵住在服刑時依恃特權、關系尋求特殊關照的漏洞，確保判決執(zhí)行的平等性。第三，深化司法公開?！稕Q定》強調(diào)，要推進審判公開、檢務公開，錄制并保留全程庭審資料，公開法院生效裁判文書。廣泛實行人民陪審員、人民監(jiān)督員制度，拓寬人民群眾有序參與司法的渠道。這些內(nèi)容的特點就是大力推行司法公開，讓司法接受監(jiān)督，讓權力在陽光下運行。目前，推行司法公開有兩點非常重要:一是公開的力度要增強、范圍要增大。不僅結果要公開，更為關鍵的是過程公開、依據(jù)公開、判決公開等。二是獨立的司法必須進行強有力的監(jiān)督和有效監(jiān)督，必須讓體制內(nèi)監(jiān)督與體制外監(jiān)督結合起來，讓人民監(jiān)督司法［5］。第四，完善人權司法保障制度?！稕Q定》強調(diào)，要完善人權司法保障制度，健全錯案防止、糾正、責任追究機制，嚴禁刑訊逼供、體罰虐待，嚴格實行非法證據(jù)排除規(guī)則。冤案一般是指使無辜者受到刑事追訴的刑事案件；假案一般是指司法人員栽贓陷害或者當事人替人入罪的刑事案件。錯案的產(chǎn)生，既有特定歷史時期的客觀原因，也有司法人員的主觀因素。錯案對司法公正的損害最大，對公民權利的侵害最大。前不久，最高人民法院公布了《關于建立健全防范刑事冤假錯案工作機制的意見》，這是十八屆三中全會提出司法體制改革后審判制度的重大改革舉措。錯誤的執(zhí)法理念和司法觀念是導致冤假錯案的深層次原因，只有徹底糾正那些不符合法治精神的錯誤觀念和做法，才能消除冤假錯案再次發(fā)生的危險。《決定》提出，廢止勞動教養(yǎng)制度，完善對違法犯罪行為的懲治和矯正法律，健全社區(qū)矯正制度。廢止勞動教養(yǎng)制度與完善人權司法保障制度、建設法治中國的整體理念是完全一致的，是對公眾意見的一個回應，也是順應民意的一個重大舉措。勞教制度盡管在歷史上發(fā)揮過積極作用，但近年來飽受詬病，在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了對象擴大化、容易被地方執(zhí)法機關濫用、侵犯人權等一系列問題，最嚴重的是未經(jīng)法院審判就長時間剝奪一個人的人身自由。因此，無論是從保障人權的必要性還是從建設法治中國的高度來看，都有必要廢止勞動教養(yǎng)制度。第五，完善責任制度?，F(xiàn)行體制中，雖然案件在法律文書上有司法官署名，但實際上行政化的運行機制使得案件處理結果與辦案人員沒有很直接的關系，一旦需要追究責任主體承擔錯案責任就顯得被動。為此，要改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責任制，明確責任范圍。

6.完善人權司法保障制度。我國憲法規(guī)定，“國家尊重和保障人權”。司法是人權的保障制度，一切侵犯公民權利的行為都應當?shù)玫阶肪?。《決定》要求進一步規(guī)范查封、扣押、凍結、處理涉案財物的司法程序；健全錯案防止、糾正、責任追究機制，嚴禁刑訊逼供、體罰虐待，嚴格實行非法證據(jù)排除規(guī)則；特別是明文廢止勞動教養(yǎng)制度。同時，還將完善死刑前的家屬通知程序，確保對死刑犯的人道主義對待，尤其是人格上的尊重與精神慰藉。

7.逐步減少適用死刑罪名以體現(xiàn)司法文明?！稕Q定》提出“逐步減少適用死刑罪名”，這是完善人權司法保障制度的重要內(nèi)容，也是中國司法文明的體現(xiàn)。減少適用死刑罪名直至最終取消死刑，是人類文明的趨向。根據(jù)中國現(xiàn)階段的具體情況，保留但“逐步減少適用死刑罪名”是符合中國實際的做法。2011年頒布的《刑法修正案（八）》取消了13個經(jīng)濟性非暴力犯罪的死刑，占死刑罪名總數(shù)的19.1%，規(guī)定對審判時已年滿75周歲的人一般不適用死刑，并建立死刑緩期執(zhí)行限制減刑制度，為逐步減少死刑適用創(chuàng)造了法律和制度條件。

8.依法化解社會矛盾。化解新時期錯綜復雜的社會矛盾，破解社會轉型升級帶來的難題，這一切都將依靠法治利器來進行。因為法治不僅是代表全體人民意志的最高秩序，也是不斷釋放正能量的規(guī)則。為此，《決定》強調(diào)要“堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾”，不斷提高公職人員運用法治思維和法治方式行使權力、解決問題的能力與水平。根據(jù)十八屆三中全會的要求，涉法涉訴信訪問題應當納入法治軌道解決。《決定》指出，要建立涉法涉訴信訪依法終結制度。司法改革并不限于《決定》的第九部分，而應該是全方位的。改革所涉及的法律問題，都將通過法律的立、改、廢等手段來達到規(guī)范化、有序化、制度化，從而使它更加穩(wěn)妥、更加有序、更加有效地運行。司法改革具有為經(jīng)濟、社會改革保駕護航的作用，是全方位改革的基石。對于緩解社會矛盾、促進社會公平來說，《決定》宣布的改革措施對于恢復司法效能和信譽具有重大意義，有待于以更具體的細則落實執(zhí)行。走向“契約社會”，實現(xiàn)法治中國，將是中國政治經(jīng)濟轉型和邁向現(xiàn)代化的關鍵。

［1］莫紀宏.“法治中國”建設的劃時代意義[N].檢察日報，2013-11-27.

［2］季衛(wèi)東.法治中國路線圖［EB/OL］.http://www.21com.net，2013-11-13/2013-12-25.

［3］田飛龍.司法改革的中國困局及其反思［EB/OL］.http://www.21com.net/articles/zgyj/fzyj/article_20 13111395266.html，2013-11-20/2013-12-28.

［4］陳穎婷.依法行政方能依法治國［EB/OL］.http://www.chinapeace.org.cn/，2013-11-18/2013-12-28.

［5］楊小軍.司法改革需要去“四化”［N］.檢察日報，2013-11-20.