楚雄州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究

周永良

（中共楚雄州委黨校 理論研究所，云南 楚雄 675000）

黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出：“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、相互轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！弊罱覀儗Τ壑蒉r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)（簡稱土地流轉(zhuǎn)）情況進(jìn)行了調(diào)查，對土地流轉(zhuǎn)中存在的問題及對策作了初步探討。

一、楚雄州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方式和特點(diǎn)

1、楚雄州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方式。近年來，楚雄州在穩(wěn)固農(nóng)村土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，按照“依法、自愿、有償”的原則，培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，促進(jìn)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，取得了階段性成效。椐調(diào)查，楚雄州10個縣（市）、103個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村土地承包總面積2002526畝，流轉(zhuǎn)面積22151畝，占農(nóng)村土地承包總面積的1.11%。其中，轉(zhuǎn)包12122畝、轉(zhuǎn)讓267畝、互換2117畝、出租6578畝、其他形式1067畝。從數(shù)據(jù)看，目前楚雄州土地流轉(zhuǎn)以轉(zhuǎn)包為主，占50%以上，而且是以農(nóng)民之間的流轉(zhuǎn)為主。

2、楚雄州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)。一是土地流轉(zhuǎn)以短期為主。通過調(diào)查，全州除轉(zhuǎn)讓和互換土地以外，85%以上的土地流轉(zhuǎn)期限在2年以內(nèi)，有的地方土地流轉(zhuǎn)協(xié)議還一季一簽。二是農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包和出租的多。由于轉(zhuǎn)包或出租土地不需辦理《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》過戶手續(xù)，大多數(shù)農(nóng)民轉(zhuǎn)包和出租承包地時圖省事，沒有依法在村組織備案，也沒有到鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站辦理合同簽訂手續(xù)，所以，由基層逐級匯總的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包、出租面積數(shù)據(jù)普遍比實(shí)際流轉(zhuǎn)面積少。椐調(diào)查，90%以上的轉(zhuǎn)包土地沒有備案。三是以農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)為主。據(jù)調(diào)查，全州農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)土地的面積占85%以上，農(nóng)戶委托鄉(xiāng)村組織流轉(zhuǎn)的土地不足15%，且農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為多發(fā)生在村組內(nèi)親朋好友之間。四是經(jīng)營項目多種多樣。一般以蔬菜、水果、藥材、茶葉、畜禽養(yǎng)殖等為主。五是土地零星流轉(zhuǎn)和集中流轉(zhuǎn)并存。目前，楚雄州雖然以農(nóng)民自發(fā)的小塊土地流轉(zhuǎn)為主，但部分對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作重視的地方，土地集中流轉(zhuǎn)有一定規(guī)模。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心針對有的坡耕地因承包戶多、管理不善的實(shí)際狀況，與承包戶協(xié)商并向社會發(fā)布招租信息，土地流轉(zhuǎn)中心積極“做媒”，為流轉(zhuǎn)雙方妥善辦理土地出租手續(xù)，提高了土地的使用效率。六是土地流轉(zhuǎn)收益差別大。流轉(zhuǎn)價格高低，視當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素確定，低的每畝數(shù)十元，一般在200元左右，高的一季租金可達(dá)700元。土地流向農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)費(fèi)用相應(yīng)較低。

二、楚雄州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

1、認(rèn)識不足，土地流轉(zhuǎn)社會化服務(wù)缺位。對于土地流轉(zhuǎn)問題，楚雄州有的地方比較關(guān)注，出臺了一些政策措施，土地流轉(zhuǎn)和土地集中規(guī)范進(jìn)行，規(guī)模經(jīng)營發(fā)展順暢，但大多數(shù)地方重視不夠，對土地流轉(zhuǎn)缺乏正確的認(rèn)識。一是一些同志認(rèn)為，確權(quán)到了戶，三十年不變，土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶自己的事，與集體沒有多大的關(guān)系，宣傳工作不到位，該做的服務(wù)工作沒有做到位，采取聽之任之的態(tài)度，疏于引導(dǎo)，吝于扶持，以致土地流轉(zhuǎn)呈自發(fā)、放任狀態(tài)，隨意性大，導(dǎo)致大量的土地糾紛。二是部分群眾對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律定義不清楚，把流轉(zhuǎn)與“失地”相混同，擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)了，今后無著落，寧可拋荒，不愿流轉(zhuǎn)。這些認(rèn)識上的偏差，給土地流轉(zhuǎn)造成了一定的影響和困擾。三是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)手續(xù)不完備。2003年，《農(nóng)村土地承包法》施行后，政府所能提供的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》變更服務(wù)，只是農(nóng)戶在土地轉(zhuǎn)讓和互換時辦理過戶手續(xù)的管理，根本不能滿足農(nóng)村社會對土地流轉(zhuǎn)市場多方面服務(wù)的迫切需求。目前，由于多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒有建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息渠道不暢，普遍存在“要轉(zhuǎn)的，轉(zhuǎn)不出；要租的，租不到”的現(xiàn)象，在很大程度上延緩了通過土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營的進(jìn)程。

2、土地資源的配置效率不高，影響土地的產(chǎn)出效益。一是部分土地利用效率低。由于社會保障制度差異，大部分進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民無法真正融入城市，他們不會放棄土地，加之土地流轉(zhuǎn)信息不暢，普遍存在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)業(yè)余化、農(nóng)村“空心化”、勞動力老齡化甚至土地拋荒現(xiàn)象。即使土地采取轉(zhuǎn)包、出租、代耕等方式流轉(zhuǎn)，由于流轉(zhuǎn)期限短，經(jīng)營者往往采取掠奪式的經(jīng)營方式，不利地力的提升。二是存在規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象。由于責(zé)任制初期形成的田地零分細(xì)劃，自發(fā)流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶普遍規(guī)模小，不成片，機(jī)械操作十分不便，制約了農(nóng)機(jī)使用和農(nóng)業(yè)先進(jìn)科技的推廣，以致規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。三是即使建立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，由于相應(yīng)的人財物沒有配置到位，作用并沒有完全發(fā)揮，土地流轉(zhuǎn)正常機(jī)制尚未真正建立。在幾輪機(jī)構(gòu)改革中，從事農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)的農(nóng)經(jīng)部門力量弱、工作繁雜，難以顧及土地流轉(zhuǎn)服務(wù)工作。四是多數(shù)農(nóng)村土地糾紛仲裁機(jī)構(gòu)虛置。由于沒有最基本的人員和資金保障，多數(shù)縣（市）的農(nóng)村土地糾紛仲裁委員會是“章子”機(jī)構(gòu)、“空殼”組織。

3、現(xiàn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策法規(guī)不配套，存在大量的糾紛隱患。比如《農(nóng)村土地承包糾紛仲裁法》和《云南省實(shí)施〈農(nóng)村土地承包法〉辦法（條例）》等配套法規(guī)至今沒有出臺，造成了大量隱患。一是流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，糾紛隱患多。當(dāng)前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)普遍存在“三多三少”的現(xiàn)象，即私下流轉(zhuǎn)的多，組織委托服務(wù)流轉(zhuǎn)的少；轉(zhuǎn)包、出租或代耕的多，轉(zhuǎn)讓的少；口頭協(xié)商多，文字協(xié)議的少。許多只是口頭協(xié)議，即使私下有文字協(xié)議，也不規(guī)范，雙方的權(quán)利義務(wù)不明確，容易發(fā)生糾紛且難以解決。椐調(diào)查，農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)沒簽書面協(xié)議的面積，占實(shí)際流轉(zhuǎn)面積的47%；農(nóng)戶間簽了書面協(xié)議但不規(guī)范的，占實(shí)際流轉(zhuǎn)面積的17%。二是土地流轉(zhuǎn)合同主體錯位。一些地方的村組織由于推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營心切，越俎代庖，以村組名義直接與外來業(yè)主簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，將農(nóng)戶的承包地出租，相關(guān)法律手續(xù)又不完備，一旦發(fā)生自然或市場風(fēng)險，村組織將承擔(dān)較大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，也容易產(chǎn)生糾紛。

4、土地糾紛調(diào)處體系不完善，難以保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。當(dāng)前，化解農(nóng)村土地承包糾紛主要有當(dāng)事人協(xié)商、調(diào)解、仲裁和訴訟四種方式。農(nóng)村承包土地糾紛具有標(biāo)的額小、地域廣、取證難、政策性強(qiáng)的特點(diǎn)。由于土地糾紛調(diào)處體系有漏洞，目前普遍存在土地糾紛村組織難以調(diào)解，相關(guān)單位不愿解決，仲裁機(jī)構(gòu)無力裁決，法院不解決和成本高的現(xiàn)象，農(nóng)民的合法權(quán)益往往難以得到保護(hù)，有的矛盾激化，影響了農(nóng)村社會穩(wěn)定。一是村組織居中調(diào)解難。由于農(nóng)村土地承包基本制度的特點(diǎn)，大量的農(nóng)村土地承包糾紛雖發(fā)生于農(nóng)戶（承包方）之間，但村組織（發(fā)包方）往往是關(guān)聯(lián)方（當(dāng)事人），導(dǎo)致村干部難以居中調(diào)解。二是多數(shù)農(nóng)村土地糾紛仲裁機(jī)構(gòu)虛置。楚雄州10個縣（市）中，目前只有楚雄市、祿豐縣和元謀縣等少數(shù)地方的農(nóng)村土地糾紛仲裁委員會在運(yùn)行。三是訴訟程序多，成本高，農(nóng)民難以承受。大量的農(nóng)村土地糾紛案由法院受理后不作實(shí)體性裁決，而要求政府確權(quán)，農(nóng)民往往不服裁決，反復(fù)上訴，花費(fèi)了大量的人力財力而無結(jié)論。為此，許多農(nóng)民感到投訴無門，只得通過信訪渠道求助。四是由于農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療等事關(guān)農(nóng)民生存的社會保障體系不完善，農(nóng)民對土地的依賴程度很高，一般不會轉(zhuǎn)讓承包地，“種田養(yǎng)家”、“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念依然具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性和必然性。

三、科學(xué)有序推進(jìn)楚雄州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣，政策性強(qiáng)，應(yīng)該給予高度重視，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。建議政府大力培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，以市場促流轉(zhuǎn)，以流轉(zhuǎn)促發(fā)展，維護(hù)民權(quán)，穩(wěn)定社會。

1、深化認(rèn)識，堅持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本原則。一是充分認(rèn)識農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀需要。農(nóng)民是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體，建立正常的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)秩序，不僅有利于農(nóng)村社會的穩(wěn)定，而且可以加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。為此，要大力宣傳《農(nóng)村土地承包法》、《合同法》以及相關(guān)的政策法規(guī)，教育廣大農(nóng)民和基層干部知法、懂法、用法。同時，要通過典型示范，讓他們看到土地流轉(zhuǎn)可以提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和農(nóng)業(yè)效益，可以不斷增加收入，用實(shí)實(shí)在在的實(shí)際利益，幫助農(nóng)民轉(zhuǎn)變思想觀念，加快土地流轉(zhuǎn)。二是充分認(rèn)識農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段而非目的。要防止農(nóng)民走向另一個極端，引導(dǎo)農(nóng)民充分認(rèn)識發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是多方面因素共同作用的結(jié)果，不是只進(jìn)行了土地流轉(zhuǎn)，經(jīng)濟(jì)就會發(fā)展，農(nóng)民就會增收。堅持因地制宜的原則，在形式上不搞“一刀切”，在規(guī)模上不下硬指標(biāo)，一切按市場規(guī)律和自然規(guī)律辦事。三是充分認(rèn)識土地流轉(zhuǎn)必須堅持的基本原則。堅持“依法、自愿、有償”的原則，尊重農(nóng)戶意愿，嚴(yán)格按照法定程序操作，堅持“集中、連片、規(guī)?！钡脑瓌t，發(fā)揮集中連片、規(guī)模開發(fā)、集約經(jīng)營的作用，產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)；堅持“指導(dǎo)、管理、規(guī)范”的原則，加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)全程的規(guī)范指導(dǎo)和管理服務(wù)。

2、加強(qiáng)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺建設(shè)，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。一是建立開放、競爭、公平、有序、規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，著力培育縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮中介服務(wù)組織在土地供給主體和需求主體之間的媒介和橋梁作用。二是健全農(nóng)村土地糾紛調(diào)處網(wǎng)絡(luò)。健全農(nóng)村土地糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，合理配備人財物資源，確保土地糾紛調(diào)處和仲裁機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)調(diào)處機(jī)構(gòu)的作用，妥善處理土地流轉(zhuǎn)糾紛，切實(shí)維護(hù)土地所有者、承包者和經(jīng)營者的合法權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村的社會穩(wěn)定。三是抓好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立流轉(zhuǎn)土地信息庫，為土地流轉(zhuǎn)搭建暢通的交易信息平臺。四是建立土地流轉(zhuǎn)備案、登記和檔案管理制度，及時辦理申請、登記、備案等相關(guān)手續(xù)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范有序發(fā)展。

3、加快培育農(nóng)村市場主體，增強(qiáng)對流轉(zhuǎn)土地的承接能力。一是培育土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營大戶。以特色農(nóng)業(yè)板塊建設(shè)為契機(jī)，通過村委會協(xié)調(diào)、農(nóng)戶自愿協(xié)商相結(jié)合的辦法，將農(nóng)戶經(jīng)營的地塊互換集中，發(fā)展規(guī)模特色農(nóng)業(yè)；鼓勵采取土地流轉(zhuǎn)的方式，把土地向種田能手集中，逐步培養(yǎng)種植專業(yè)大戶。二是大力扶持農(nóng)村專業(yè)合作組織，探索“專業(yè)合作組織＋農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式。要制定更加優(yōu)惠的政策，加大引導(dǎo)扶持力度，不斷提高農(nóng)民的組織化程度，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的步伐。既發(fā)展松散型的農(nóng)村專業(yè)協(xié)會，又鼓勵發(fā)展緊密型的農(nóng)民專業(yè)合作社；既發(fā)展生產(chǎn)服務(wù)型的專業(yè)合作組織，又鼓勵發(fā)展生產(chǎn)加工銷售結(jié)合型的專業(yè)合作組織。

4、強(qiáng)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的研究，制定支持土地流轉(zhuǎn)的政策措施。推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需要有一系列的政策支持。一是出臺財政補(bǔ)貼政策，激勵土地有序流轉(zhuǎn)。二是從銀行貸款、財政扶持、項目支持、稅收優(yōu)惠、工商登記等方面支持土地流轉(zhuǎn)。金融部門可以開展對土地規(guī)模經(jīng)營業(yè)主的貸款業(yè)務(wù)，滿足農(nóng)業(yè)投入大、周期長、見效慢的發(fā)展需求；財政部門應(yīng)增加對土地流轉(zhuǎn)和土地規(guī)模經(jīng)營業(yè)主的轉(zhuǎn)移支付；農(nóng)業(yè)和發(fā)改委等部門對土地流轉(zhuǎn)和土地規(guī)模經(jīng)營做得好的地方，應(yīng)從項目上給予必要的支持。三是解決部分經(jīng)營主體臨時設(shè)施的用地需求。對特殊經(jīng)營主體在較長流轉(zhuǎn)期限內(nèi)按比例給予一定的臨時建設(shè)用地審批政策，使經(jīng)營主體安心經(jīng)營。

5、完善保障機(jī)制，創(chuàng)造農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有利條件。一是健全農(nóng)村社會保障機(jī)制。采取“因地制宜、量力而行、形式多樣、農(nóng)民自愿”的原則，加強(qiáng)以農(nóng)村最低生活保障、社會保險、大病救助、子女教育、農(nóng)民工保護(hù)等為主的農(nóng)村社會保障體系建設(shè)，逐步弱化土地的福利性和社會保障功能，減少農(nóng)民對土地的直接依賴，最大限度地發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)功能。二是建立農(nóng)村勞動力向非農(nóng)的穩(wěn)定轉(zhuǎn)移機(jī)制。積極引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展投資少、見效快、就業(yè)容量大的二、三產(chǎn)業(yè)項目，以產(chǎn)業(yè)的集聚帶動人口的集聚，促進(jìn)農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，為土地流轉(zhuǎn)拓展新的空間。三是建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障機(jī)制。制定防范土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險的政策，支持建立災(zāi)害風(fēng)險補(bǔ)償基金、農(nóng)作物病蟲保險基金等，為促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營提供有力保障，最大限度地降低土地流轉(zhuǎn)帶來的風(fēng)險。四是完善資金政策扶持機(jī)制。加大投入力度，鼓勵農(nóng)民積極進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，培育規(guī)模經(jīng)營主體，建設(shè)鎮(zhèn)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織。

6、加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是小型農(nóng)田水利建設(shè)，是基層干部和老百姓反映最強(qiáng)烈最突出的問題。如果不能很好地解決這個問題，直接制約土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)。同時，要把推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)與促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化結(jié)合起來，用農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的規(guī)劃去引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，打破村與村、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)的界限，跨地域發(fā)展大規(guī)模的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)土地規(guī)模經(jīng)營業(yè)主互相聯(lián)手，形成最大化的規(guī)模效應(yīng)，打造跨鄉(xiāng)跨縣的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢板塊，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行質(zhì)量，增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力。