我國(guó)行政訴訟分類的制度設(shè)計(jì)

馮 芳

（中國(guó)政法大學(xué)，北京 100088）

行政訴訟不僅是為了監(jiān)督公權(quán)力而設(shè)立的，而且是國(guó)家通過(guò)法律為公民、法人或者其他組織提供的一種非常重要的法律救濟(jì)手段、途徑和制度〔1〕。這也是我國(guó)設(shè)立行政訴訟的目的，即是監(jiān)督公權(quán)力的行使和依法保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。

一、行政訴訟分類的必要性

不論是大陸法系還是英美法系的國(guó)家，不論各國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面存在多大的差異性，大多數(shù)國(guó)家都比較趨向于在本國(guó)的行政訴訟相關(guān)法律文件中，要明確規(guī)定行政訴訟的類型，以實(shí)現(xiàn)行政訴訟各方的規(guī)范化運(yùn)作。大陸法系國(guó)家除了法國(guó)等個(gè)別國(guó)家之外，普遍注重行政訴訟類型的明文化，并通過(guò)行政訴訟法典對(duì)行政訴訟的具體種類作出直接或間接的規(guī)定，普通法系國(guó)家因?yàn)槠浞浅晌姆ǖ奶攸c(diǎn)并沒(méi)有明確規(guī)定行政訴訟的類型，但判例對(duì)行政訴訟的認(rèn)可是普遍接受的，所以我們可以看到，雖然大陸法系國(guó)家和普通法系國(guó)家的訴訟類型的規(guī)范模式差別很大，但是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政訴訟進(jìn)行精細(xì)分類進(jìn)而為權(quán)利遭到侵犯的民眾提供完整而有效的法律保護(hù)，業(yè)已成為各國(guó)行政訴訟制度共同的發(fā)展規(guī)律〔2〕。

社會(huì)發(fā)展日新月異，行政爭(zhēng)議也多種多樣，不光涉及到內(nèi)部行政爭(zhēng)議、外部行政爭(zhēng)議，還包括直接行政爭(zhēng)議與間接行政爭(zhēng)議等各類爭(zhēng)議，每一類行政訴訟案件具體在原告資格、舉證責(zé)任分配、判決形式等細(xì)節(jié)、程序方面都有所不同，但由于我國(guó)行政訴訟種類缺乏且未形成類型，不能實(shí)現(xiàn)行政訴訟程序和審判規(guī)則的科學(xué)設(shè)計(jì)，因此很多情況下，案件的當(dāng)事人并不能準(zhǔn)確地向法院提出自己的訴訟主張，或者法院受理了案件以后，也并不能根據(jù)現(xiàn)行有效的規(guī)定作出適當(dāng)?shù)呐袥Q，這既不能保證行政審判權(quán)的有效運(yùn)作，也不利于保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。因此，為每一種行政訴訟設(shè)計(jì)它該有的程序和規(guī)則顯得十分必要，那么設(shè)計(jì)的前提就是要對(duì)行政訴訟進(jìn)行一個(gè)分類，然后再根據(jù)每一類不同的行政案件的特點(diǎn)和需要，設(shè)計(jì)相應(yīng)的程序規(guī)則，用程序規(guī)則對(duì)具有相同特征的訴訟案件進(jìn)行框架性處理，使得每類案件的訴訟過(guò)程可以有章可循，最大限度地發(fā)揮行政審判權(quán)的作用，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，也可以避免因訴訟程序的混亂而使案件審理受阻的情況發(fā)生。

二、我國(guó)的行政訴訟判決類型

對(duì)于行政訴訟中可能出現(xiàn)的各種判決，我國(guó)的《行政訴訟法》規(guī)定了四類：維持判決、撤銷判決、履行判決和變更判決?！缎姓V訟法修正案（草案）》在《行政訴訟法》的基礎(chǔ)上，在判決的類型方面有了以下幾點(diǎn)突破：一是以判決駁回原告訴訟請(qǐng)求代替維持判決；二是增加了給付判決；三是增加了確認(rèn)違法或者無(wú)效判決；四是擴(kuò)大了變更判決的范圍。

根據(jù)以上的判決類型，學(xué)界將我國(guó)的行政訴訟分為撤銷之訴、變更之訴、確認(rèn)之訴和給付之訴。撤銷之訴是指原告對(duì)行政主體作出的具體行政行為不服，請(qǐng)求人民法院撤銷該具體行政行為的訴訟〔3〕；變更之訴是指行政處罰顯失公正，或者其他具體行政行為涉及對(duì)款額的確定或者認(rèn)定確有錯(cuò)誤的，原告請(qǐng)求人民法院判決變更的訴訟，變更之訴的受案范圍在此次的修正案（草案）中進(jìn)行了擴(kuò)充，這是我們國(guó)家越來(lái)越重視對(duì)有關(guān)行政行為合理性審查的體現(xiàn)，而合理性審查的不斷發(fā)展就是對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益進(jìn)一步保護(hù)的前奏；確認(rèn)之訴是指原告要求人民法院確認(rèn)被訴行政主體與原告之間存在或不存在某種行政法律關(guān)系的訴訟〔3〕。在此次修正案（草案）中，同樣吸引眼球的還有增加的給付判決，給付判決對(duì)應(yīng)的是給付之訴，給付之訴是以請(qǐng)求法院判決被告作出以特定內(nèi)容“給付”為目的的訴訟，這樣一來(lái)，賠償之訴和履行之訴都可以囊括進(jìn)來(lái)，但是究竟給付的內(nèi)容范圍有多大，給付判決的適用情況等問(wèn)題在修正案（草案）中并沒(méi)有明確，這是給了法官比較大的自由裁量權(quán)，而裁量權(quán)太大很容易出現(xiàn)兩個(gè)極端的結(jié)果，一個(gè)是濫用，一個(gè)是不敢用，無(wú)論哪一種結(jié)果，都不利于行政訴訟的進(jìn)行和行政案件的審判工作。

很明顯，這種倒推的分類方式忽略了行政訴訟類型與行政判決之間內(nèi)在的邏輯關(guān)系：行政訴訟的類型與判決并不是兩個(gè)完全等同的概念，也不具有對(duì)應(yīng)的關(guān)系。同一類型的訴訟案件根據(jù)當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求、案件的具體情況的不同會(huì)有多種不同的判決，同樣的，即使是同一形式的判決，也會(huì)因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)需要而出現(xiàn)在不同類型的訴訟中。我們習(xí)慣從判決中尋找類型，這使我們的眼界變得狹窄，忽略了行政訴訟本該有的一些訴訟類型，因此訴訟類型與判決之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是先有類型，在類型中尋找判決。

三、對(duì)我國(guó)行政訴訟分類的制度設(shè)計(jì)

（一）分類標(biāo)準(zhǔn)

民事訴訟中，對(duì)應(yīng)于原告請(qǐng)求判決的內(nèi)容，訴訟可以分為給付訴訟、形成訴訟和確認(rèn)訴訟，這幾乎已成為各國(guó)立法、學(xué)說(shuō)和判例的共識(shí)。至于行政訴訟，由于其肩負(fù)著權(quán)利救濟(jì)和對(duì)行政的法律約束的雙重使命，并且，鑒于權(quán)力分立的宗旨，對(duì)行政的司法審查存在一定的制約，因而其訴訟類型的架構(gòu)問(wèn)題要略顯復(fù)雜〔1〕。筆者認(rèn)為，在目前階段，應(yīng)當(dāng)確定以訴訟請(qǐng)求為主，以訴訟標(biāo)的為輔的劃分標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)椴捎脝我坏膭澐謽?biāo)準(zhǔn)，雖然可以最大限度地避免分類對(duì)象出現(xiàn)交叉，但社會(huì)生活日新月異，新的訴訟類型逐漸增多，這種單一劃分標(biāo)準(zhǔn)并不能窮盡所有的訴訟類型，不能達(dá)到對(duì)公民全方位的司法救濟(jì)，所以，可以在確定訴訟請(qǐng)求作為主導(dǎo)性區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)以后，把訴訟標(biāo)的作為輔助標(biāo)準(zhǔn)，這樣就可以不斷拓展行政訴訟類型，最終建立一個(gè)適應(yīng)現(xiàn)代文明社會(huì)發(fā)展的行政訴訟類型體系。

（二）行政訴訟的類型

根據(jù)以訴訟請(qǐng)求為主、訴訟標(biāo)的為輔的劃分主張，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在已有的訴訟類型基礎(chǔ)上再增加若干，這樣我國(guó)的行政訴訟類型應(yīng)當(dāng)包含以下七類：課予義務(wù)之訴、一般給付之訴、撤銷之訴、變更之訴、確認(rèn)之訴、形式的當(dāng)事人訴訟和公益訴訟。

1.課予義務(wù)之訴與一般給付之訴。課予義務(wù)之訴與一般給付之訴是源于德國(guó)行政訴訟的兩種分類，課予義務(wù)之訴是指原告要求法院判決被告作出其拒絕作出或停止作出的（通常是授益性的）行政行為的訴訟，法院只能宣布行政機(jī)關(guān)是否負(fù)有作出原告所期待的某個(gè)行政行為或重新作出決定的義務(wù)，而不能代替行政機(jī)關(guān)作出決定〔4〕；一般給付之訴是指公民要求公共行政主體作出、容忍或停止作出除行政行為以外的其他所有行為、或公共行政主體要求公民依公法規(guī)范作出、容忍或停止作出某行為的訴訟〔4〕?？梢钥吹剑诘聡?guó)的一般給付之訴中，行政訴訟的原告不僅可以是公民，還可以是公共行政主體，這在我們國(guó)家的行政訴訟中是沒(méi)有的，因?yàn)槲覀儑?guó)家的行政訴訟以救濟(jì)個(gè)人為主要目的，因此，筆者建議的給付訴訟就是借鑒德國(guó)行政訴訟法上的課予義務(wù)之訴和以公民為原告的一般給付之訴。當(dāng)公民申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)作出特定的行政行為，而行政機(jī)關(guān)不作任何回應(yīng)時(shí)，或者行政機(jī)關(guān)拒絕作出具體行政行為而侵害了公民的合法權(quán)益時(shí)，該公民就可以向人民法院提起課予義務(wù)之訴；當(dāng)公民申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為之外的其他給付行為時(shí)，比如要求行政機(jī)關(guān)履行行政合同的訴訟，就應(yīng)當(dāng)向人民法院提起一般給付之訴，由人民法院作出相應(yīng)的判決。

2.撤銷之訴。撤銷之訴是原告提起的，請(qǐng)求人民法院對(duì)侵害其權(quán)益的具體行政行為判決全部或者部分撤銷的訴訟。法院在審理這類行政案件時(shí)，只能根據(jù)相關(guān)法律確定該具體行政行為是否合法，而不能審查該具體行政行為是否合理，對(duì)于確有違法的部分，應(yīng)當(dāng)判決撤銷或部分撤銷。原告提起撤銷之訴，往往是希望能夠通過(guò)法院對(duì)提起的訴訟的審理，判決撤銷行政主體的具體行政行為，使原告被侵害的合法權(quán)益能夠最大程度的恢復(fù)。

3.變更之訴。變更之訴是公民請(qǐng)求法院對(duì)侵害其合法權(quán)益的行政行為予以變更的訴訟。如果法院作出了變更判決，那就意味著法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為不僅是不贊同，而且在一定程度上是不認(rèn)可的，所以直接改變了行政機(jī)關(guān)的行政行為。所以，如果界限把握不好，很有可能造成司法權(quán)干涉行政權(quán)的嫌疑，因此我們國(guó)家的行政訴訟法在規(guī)定變更之訴的適用范圍上特別狹小，雖然在修正案（草案）中略有擴(kuò)展，但是也只是增加了具體行政行為涉及對(duì)款額的確定或者認(rèn)定確有錯(cuò)誤的情況，很謹(jǐn)小慎微的變化，而且也可以看到，變更之訴的受案范圍依然沒(méi)有將影響公民人身自由權(quán)和重大財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政行為納入，而在法國(guó)，只要行政法院受理了完全管轄權(quán)之訴，其法官就可以對(duì)行政機(jī)關(guān)的決定進(jìn)行任何處理，甚至可以對(duì)其進(jìn)行改變。筆者并不是提倡將法國(guó)的完全管轄之訴應(yīng)用到中國(guó)來(lái)，畢竟中外的國(guó)情和法官的基本構(gòu)成、教育、工作背景不同，但是借鑒法國(guó)的完全管轄之訴，對(duì)變更之訴的適用范圍再加以擴(kuò)大，是值得考慮的。

4.確認(rèn)之訴。確認(rèn)之訴僅存在于行政行為無(wú)效，或雖然行政行為違法但不可撤銷或撤銷已無(wú)意義的情況，是原告提起的，要求人民法院判決確認(rèn)被訴具體行政行為違法或者無(wú)效的訴訟。人民法院根據(jù)原告的訴訟請(qǐng)求作出的確認(rèn)判決的目的，僅僅在于確認(rèn)雙方當(dāng)事人之間的法律關(guān)系狀態(tài)，并不具有其他人的法律效果。

5.形式的當(dāng)事人訴訟。日本的當(dāng)事人訴訟是最為典型的，它是指確認(rèn)當(dāng)事人之間法律關(guān)系或關(guān)于所形成的處分或裁決的訴訟，依法令的規(guī)定以該法律關(guān)系的一方當(dāng)事人作為被告及有關(guān)公法上法律關(guān)系的訴訟〔5〕。當(dāng)事人訴訟可以分為形式的當(dāng)事人訴訟和實(shí)質(zhì)的當(dāng)事人訴訟。形式的當(dāng)事人訴訟，是指確認(rèn)當(dāng)事人間的法律關(guān)系或關(guān)于所形成的處分或裁決的訴訟，而依法令的規(guī)定將其法律關(guān)系的當(dāng)事人的一方列為被告的訴訟〔5〕，這類訴訟往往起源于平等主體間的民事?tīng)?zhēng)議，但是由于行政機(jī)關(guān)對(duì)平等主體之間民事?tīng)?zhēng)議的介入而形成了相關(guān)的行政爭(zhēng)議，所以行政主體與相對(duì)方的糾紛并非主要矛盾，因而在形式的當(dāng)事人訴訟中，要求相對(duì)人以民事?tīng)?zhēng)議的對(duì)方當(dāng)事人為被告，行政主體作為第三人參加訴訟〔6〕。實(shí)質(zhì)的當(dāng)事人訴訟，是有關(guān)對(duì)等當(dāng)事人之間的公法上的法律關(guān)系的訴訟，在這種情況下，相對(duì)人與行政主體應(yīng)當(dāng)分別為行政訴訟的原、被告。真正應(yīng)當(dāng)被我國(guó)借鑒的訴訟類型是形式的當(dāng)事人訴訟，這種訴訟類型的設(shè)置，直指糾紛的癥結(jié)，在一定程度上避免了行政訴訟與民事訴訟更替出現(xiàn)的混亂局面。

6.公益訴訟。公益訴訟是指公民為維護(hù)公益，就與自己權(quán)利及法律上利益無(wú)直接利害關(guān)系的事項(xiàng)，對(duì)于行政主體的違法行為而提起的行政訴訟〔6〕。公益訴訟在我國(guó)并不是空白，新民訴法為保護(hù)社會(huì)公共利益特別規(guī)定了民事公益訴訟制度。新民事訴訟法首次規(guī)定了公益訴訟，雖然對(duì)于可以提起公益訴訟的主體以及可以提起訴訟的最低損害標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有十分明確規(guī)定，但這是立法的進(jìn)步，體現(xiàn)出了一個(gè)趨勢(shì)，就是公益訴訟制度將會(huì)慢慢出現(xiàn)在中國(guó)法治化進(jìn)程的多個(gè)方面，《行政訴訟法》也應(yīng)該將其慢慢吸收，作為訴訟的一種類型，因?yàn)椋瑑H僅依靠具體行政行為的利害關(guān)系人，通過(guò)有限的起訴來(lái)解決社會(huì)中出現(xiàn)的越來(lái)越多的問(wèn)題有時(shí)是不充分的，且不能面面俱到，所以為了維護(hù)社會(huì)公共利益，公益訴訟的入法化應(yīng)當(dāng)作為現(xiàn)代法治國(guó)家的重要選擇之一。

綜上，世界各國(guó)的行政訴訟或類似制度為了實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人的救濟(jì)或者是對(duì)公法秩序的維護(hù)，大都對(duì)行政訴訟的類型進(jìn)行了必要的設(shè)計(jì)和發(fā)展，對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，構(gòu)建適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的行政訴訟類型已經(jīng)迫在眉睫，這是我國(guó)行政法治進(jìn)一步發(fā)展的重要一步，也是行政訴訟體系進(jìn)一步完善的關(guān)鍵之舉。

〔1〕楊建順.行政訴訟的類型與我國(guó)行政訴訟制度改革的視角〔J〕.河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2005（4）.

〔2〕章志遠(yuǎn).行政訴訟類型化模式比較與選擇〔J〕.比較法研究，2006（ 5）.

〔3〕馬懷德，吳 華.對(duì)我國(guó)行政訴訟類型的反思與重構(gòu)〔J〕.政法論壇，2001（5）.

〔4〕劉 飛.行政訴訟類型制度探析——德國(guó)法的視角〔J〕.中外比較，2004（3）.

〔5〕吳 華.行政訴訟類型研究〔D〕.北京：中國(guó)政法大學(xué)，2003.

〔6〕馬懷德.完善《行政訴訟法》與行政訴訟類型化〔J〕.江蘇社會(huì)科學(xué)，2010（5）.