一起消防行政處罰案件引出的思考

●賈 雯

(沈陽市消防支隊，遼寧沈陽 110013)

2013年3月，沈陽市某區(qū)公安消防大隊的監(jiān)督人員在檢查中發(fā)現(xiàn)，某單位一戊類倉庫，建筑面積10 000 m2，無消防驗收手續(xù)。經(jīng)查，該倉庫于2008年通過消防設(shè)計審核，2009年3月投入使用至今。圍繞對該單位可不可以作出行政處罰，依據(jù)什么進(jìn)行處罰等問題，消防監(jiān)督人員展開了激烈的爭論。筆者認(rèn)為，要想解決爭論，必須搞清楚兩個方面的內(nèi)容:“可不可以罰”涉及到行政處罰的追究時效，而“怎么罰”涉及的是行政處罰法的溯及力。

一、行政處罰的追究時效

行政處罰的追究時效，是指行政機關(guān)追究當(dāng)事人違法責(zé)任給予行政處罰的有效期限［1］?！吨腥A人民共和國行政處罰法》［2］(以下簡稱《行政處罰法》)第29條規(guī)定:違法行為在2年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算;違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。

我國的行政處罰追究時效分為一般時效和特殊時效。一般時效是指普遍適用于一般行政處罰領(lǐng)域的時效，《行政處罰法》規(guī)定的是一般時效，一般時效的期限為2年，也就是說，一般情況下，從當(dāng)事人實施違法行為到該違法行為被發(fā)現(xiàn)時止，如果在2年之內(nèi)的，行政機關(guān)應(yīng)依法對當(dāng)事人追究法律責(zé)任;如果已超過2年，則不論何時何地發(fā)現(xiàn)了該違法事實，都不再給予行政處罰。特殊時效主要指《行政處罰法》以外的其他法律對時效期限所作的特別規(guī)定。如《中華人民共和國治安管理處罰法》［3］第22條規(guī)定:違反治安管理行為在六個月內(nèi)沒有被公安機關(guān)發(fā)現(xiàn)的，不再處罰?！吨腥A人民共和國稅收征收管理法》［4］第86條規(guī)定:違反稅收法律、行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為，在5年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。

對不同的違法行為，行政處罰追究時效的起算點有所不同。就消防違法行為而言，有的違法行為正在實施過程中就被消防監(jiān)督人員檢查發(fā)現(xiàn)，例如，消防監(jiān)督人員在對某單位進(jìn)行日常消防監(jiān)督抽查中發(fā)現(xiàn)，張三沒有電工證且在未履行動火審批手續(xù)的情況下進(jìn)行電焊作業(yè)。有的違法行為結(jié)束后才被消防監(jiān)督人員檢查發(fā)現(xiàn)，一般有以下三種情況:(1)行為人在很短的時間內(nèi)實施了一次違法行為。例如A單位于×年3月4日擅自將自動消防設(shè)施停用，消防監(jiān)督人員同年5月4日檢查發(fā)現(xiàn)，這種情況比較簡單，由于“停用”的行為3月4日就發(fā)生了，所以追究時效的起算時間應(yīng)從3月4日起算。(2)違法行為處于連續(xù)狀態(tài)。違法行為的連續(xù)狀態(tài)是指當(dāng)事人基于同一個違法故意，連續(xù)實施數(shù)個獨立的行政違法行為，并觸犯同一個行政處罰規(guī)定的情形。例如B商場先后于3月4日，5月4日和8月4日分三次購買同一廠家生產(chǎn)的不合格的滅火器用來使用，雖然每一次購買使用不合格的滅火器都成立一違法行為，但由于違法行為處于連續(xù)狀態(tài)，其追究時效應(yīng)自行為終了之日即8月4日起算。(3)違法行為處于繼續(xù)狀態(tài)。例如本文開頭提到的案例。

對此案例，一種觀點認(rèn)為不可以罰，因為該倉庫于2009年3月投入使用，至2013年3月檢查發(fā)現(xiàn)，已4年，超過了2年的追究時效。另一種觀點認(rèn)為可以罰，因為未依法申報消防驗收，擅自投入使用的違法行為一直處于繼續(xù)狀態(tài)，追究時效的起算點不應(yīng)從行為發(fā)生之日起計算。

由此可見，違法行為是否處于繼續(xù)狀態(tài)直接關(guān)系到追究時效從違法行為發(fā)生之日起計算還是從行為終了之日起計算，直接關(guān)系到公安機關(guān)消防機構(gòu)能否對當(dāng)事人作出行政處罰。對于“違法行為有繼續(xù)狀態(tài)”，有的觀點認(rèn)為主要是指違法行為的持續(xù)狀態(tài)，有的觀點認(rèn)為主要是指違法行為所造成的不法狀態(tài)處于持續(xù)狀態(tài)，也有的觀點認(rèn)為主要是指違法行為及其造成的不法狀態(tài)均處于持續(xù)狀態(tài)。目前，絕大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為“違法行為有繼續(xù)狀態(tài)”是指違法行為的持續(xù)狀態(tài)。在日常行政管理中，常常會出現(xiàn)違法行為結(jié)束了，而違法行為所造成的不法狀態(tài)一直處于持續(xù)的情況。行政機關(guān)往往會出于加大對違法行為的打處力度等角度考慮，把不法狀態(tài)的持續(xù)認(rèn)定為“違法行為有繼續(xù)狀態(tài)”，對不該罰的罰了，進(jìn)而引發(fā)行政復(fù)議或行政訴訟。例如，某公司憑借提供虛假材料騙取工商營業(yè)執(zhí)照，3年后被工商部門發(fā)現(xiàn)，雖然非法持有工商營業(yè)執(zhí)照的不法狀態(tài)已經(jīng)持續(xù)了3年，但是騙取執(zhí)照的違法行為發(fā)生在3年前，“騙取”的違法行為在騙到手的時候就結(jié)束了，不存在持續(xù)狀態(tài)，也就是說超過了2年的追究時效，因此工商部門只能撤銷營業(yè)執(zhí)照，而不能做出罰款的行政處罰。

再看本文開頭提到的案例，雖然從2009年3月該倉庫未經(jīng)消防驗收投入使用到2013年3月被監(jiān)督人員發(fā)現(xiàn)，已經(jīng)過去4年，但在這4年里，未經(jīng)消防驗收擅自投入使用的違法行為一直在持續(xù)，屬于“違法行為有繼續(xù)狀態(tài)”，因此，追究時效的起算點不應(yīng)從2009年3月起算，而應(yīng)從停止使用之日起算。由此可見，此案并沒有超出追究時效的2年，可以對該單位進(jìn)行處罰。

二、《行政處罰法》的溯及力

“可不可以罰”的問題解決了，“怎么罰”的問題隨之而來。根據(jù)2009年5月1日以前的《中華人民共和國消防法》［5］(以下簡稱《消防法》)和2004年版的《遼寧省消防條例》［6］，該倉庫屬于必審必驗范圍，對依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行消防設(shè)計的建設(shè)工程竣工時未經(jīng)消防驗收擅自使用的，責(zé)令限期改正;逾期不改的，責(zé)令停止使用，可以并處5 000元以上10萬元以下罰款。而根據(jù)2009年5月1日起施行的《消防法》［7］和2012年11月1日起施行的《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》［8］，該單位不再屬于必審必驗范圍，而屬于備案抽查范圍，對在竣工后未依法報公安機關(guān)消防機構(gòu)備案的，責(zé)令限期改正，處5 000元以下罰款。究竟按新法罰，還是按舊法罰，又成了爭論的焦點。

一種觀點認(rèn)為，公安部消防局《關(guān)于貫徹實施〈建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定〉、〈消防監(jiān)督檢查規(guī)定〉、〈火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定〉有關(guān)問題的通知》(公消［2009］199號，以下簡稱《通知》)規(guī)定:“同一建設(shè)工程，5月1日前已經(jīng)辦理消防設(shè)計審核，5月1日以后建設(shè)單位按照原30號令申請消防驗收，但按照106號令不屬于行政許可范圍的，應(yīng)當(dāng)予以備案并納入抽查范圍，按照竣工驗收消防備案抽查實施檢查。2009年5月1日前已經(jīng)受案的消防行政處罰案件，按照原消防法進(jìn)行處罰;5月1日起受案的，按照新消防法和三部規(guī)章的規(guī)定處罰?！备鶕?jù)這一通知要求，此建設(shè)工程屬于備案抽查范圍，2009年5月1日以后受案，應(yīng)按照新消防法和三部規(guī)章的規(guī)定處罰，即應(yīng)以未進(jìn)行竣工驗收消防備案為由，對該單位責(zé)令限期改正，處5 000元以下罰款。另一種觀點認(rèn)為，根據(jù)“法不溯及既往”的原則，違法行為發(fā)生在新法實施之前，應(yīng)按照舊法，以未經(jīng)消防驗收擅自投入使用為由對該單位責(zé)令限期改正;逾期不改的，責(zé)令停止使用，可以并處5 000元以上10萬元以下罰款。

“究竟按照新法罰，還是按照舊法罰”關(guān)鍵涉及到法律的溯及力。法律的溯及力是指法律生效后，對它生效前發(fā)生的行為是否具有追溯適用效力，如果具有適用效力，則是有溯及力，否則就沒有溯及力［1］?！吨腥A人民共和國立法法》［9］第84 條規(guī)定:法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，但為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外。實踐中，“法不溯及既往”是一項通用的法律適用原則，但與此并存的一種做法同樣具有普遍性，當(dāng)新法的適用對公民、法人或其他組織更為有利時，它也可溯及既往。后者被稱為“有利法律溯及既往”原則。但是有利法律的溯及力必須由立法機關(guān)來決定，只有在法律明文規(guī)定溯及的前提下，才可以溯及適用。例如《中華人民共和國刑法》［10］第12條關(guān)于溯及力的規(guī)定采取了從舊兼從輕的原則。

從《通知》的內(nèi)容來看，對2009年5月1日以后受案的消防行政處罰案件應(yīng)一律適用新消防法和三部規(guī)章，即使違法行為是發(fā)生在新消防法和三部規(guī)章生效之前，這與“法不溯及既往”的原則明顯不符。雖然，對于本案例而言，新法生效后原本屬于必審必驗的項目變成了備案范圍，給予罰款的額度由原來的5 000元以上10萬元以下變成了5 000元以下，按新法罰似乎屬于“有利法律溯及既往”，但是如果這個項目在新法生效前后都屬于必審必驗范圍，而新法規(guī)定的罰款額度為3萬元以上30萬元以下，再按照新法去罰，又不符合“有利法律溯及既往”的原則了。

我國的《行政處罰法》對溯及力沒有明確規(guī)定，因此，如果根據(jù)法不溯及既往的原則，對該倉庫的建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)依據(jù)2009年5月1日前的《消防法》和2004年版《遼寧省消防條例》，責(zé)令限期改正;逾期不改的，責(zé)令停止使用，可以并處5 000元以上10萬元以下罰款。

三、結(jié)束語

隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，出于招商引資的需要，建設(shè)工程未經(jīng)消防行政許可就開工建設(shè)、投入使用的情況在很多地區(qū)普遍存在。由于《消防法》、《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》等消防法律法規(guī)的修訂，對發(fā)生在新法施行以前的違法行為究竟該不該罰，該如何罰的問題還會不斷出現(xiàn)，這就需要消防監(jiān)督執(zhí)法人員深刻理解行政處罰的追究時效和行政處罰法的溯及力問題，準(zhǔn)確區(qū)分“違法行為的持續(xù)狀態(tài)”和“違法行為所導(dǎo)致的不法狀態(tài)的持續(xù)”，認(rèn)真把握法不溯及既往的原則，作出合法、合理的行政處罰。

［1］馬懷德.國家司法考試輔導(dǎo)用書:第二卷［M］.北京:法律出版社，2011.

［2］中華人民共和國行政處罰法［Z］.1996.

［3］中華人民共和國治安管理處罰法［Z］.2006.

［4］中華人民共和國稅收征收管理法［Z］.2001.

［5］中華人民共和國消防法［Z］.1998.

［6］遼寧省消防條例［Z］.2004.

［7］中華人民共和國消防法［Z］.2009.

［8］建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定［Z］.2012.

［9］中華人民共和國立法法［Z］.2000.

［10］中華人民共和國刑法［Z］.1997.