從新消防法的實施論消防行政強制執(zhí)行

張 欣

（1.中國人民公安大學，中國 北京 100038；2.北京市石景山區(qū)公安消防支隊，中國 北京 100081）

消防活動是國家通過行政管理指導、監(jiān)督等方式，調整人的不安全行為、物的不安全狀態(tài)和環(huán)境的不安全因素，以預防火災的發(fā)生；同時通過提供及時的火災救助減少火災造成的損失。消防行政活動本身實質是政府通過消防行政部門對公共消防安全事務進行的行政管理活動，兼具規(guī)制行政與給付行政的功能。

第十一屆全國人大常委會第五次會議修訂的《中華人民共和國消防法》，已于2009年5月1日起正式實施，與修訂前相比，新法的一個重要變化是明確賦予了公安消防機構行政強制執(zhí)行權，進一步完善了消防執(zhí)法權的權力構成，克服了公安消防機構因強制執(zhí)行權的缺失造成的執(zhí)法困境，有利于貫徹實施消防法律法規(guī)，及時消除火災隱患[1]。但是，從《消防法》實施的這幾年來看，以實力強制為主要特征的消防行政強制執(zhí)行，如果運用不當，就會直接侵犯公民、法人和其他組織的合法權益，公安消防機構也可能因此陷入行政復議和行政訴訟的泥潭，成為社會矛盾的焦點。

1 消防行政強制執(zhí)行的概念和特征

1.1 消防行政強制執(zhí)行的概念

研究消防行政強制執(zhí)行首先要理清行政強制、消防行政強制、消防行政強制執(zhí)行三者之間的關系[2-5]。行政強制是行政法上的一種基本制度，作為一種手段它在行政管理的過程中被廣泛使用。消防行政強制則是指消防行政主體為實現消防行政的目的，對相對人和相關物及行為等予以約束與處置的強制性行為，是行政強制制度在消防行政管理活動中的具體運用。消防行政強制是行政強制的一個種屬，對行政強制認識的各種觀點直接影響到對消防行政強制概念的理解。具體而言，消防行政強制包括消防行政強制執(zhí)行和消防行政強制措施兩方面內容。

我國現行的行政強制制度[6]是以司法強制執(zhí)行為主，行政機關自己直接執(zhí)行為輔的制度，消防行政強制執(zhí)行是消防行政執(zhí)法的終結程序，是消防行政執(zhí)法達到預定法律效果，最終消除火災隱患的必要手段。

1.2 消防行政強制執(zhí)行的特征

適當而必要的消防行政強制執(zhí)行，對于保障消防執(zhí)法權的有效運作，及時消除火災隱患，具有十分重要的意義。盡管消防行政強制與一般行政強制從性質上來說是一致的，即都是一種限權行為，但由于消防活動本身的特點，消防行政強制執(zhí)行與一般行政強制執(zhí)行相比較，又具有以下特點[7]：以行政相對人不履行規(guī)定的義務為前提；確保實現的依據只能是已經成立并發(fā)生效率的具體行政行為；執(zhí)行主體可請第三方代為執(zhí)行；執(zhí)行目的不是制裁違法行為。

2 消防行政強制執(zhí)行的原則

為了保障消防行政強制執(zhí)行合法、公正、高效目標的實現，公安消防機構在實施強制執(zhí)行時應遵循以下原則：依法強制執(zhí)行原則；比例原則；及時、準確原則；強制與教育和預防相結合的原則；權利保障原則。

3 我國消防行政強制執(zhí)行的現狀和不足

通過調研發(fā)現，在現實生活中，火災隱患處處存在，火災事故頻發(fā)，這一切與社會消防安全意識差有一定關系，同時消防管理監(jiān)督不力也有一定的原因[8-10]。除了消防監(jiān)督制度本身的問題、警力不足以及一些地方執(zhí)法不嚴、行政干預執(zhí)法等因素外，消防行政強制執(zhí)行不足也是導致消防監(jiān)督不力的主要因素。從我國消防行政強制執(zhí)行制度的現狀看，主要存在著以下不足：

1）立法上的缺陷

法律關于消防行政強制執(zhí)行權的規(guī)定不夠明確，易形成實踐中行政處罰實施主體的多重性；再者，地方消防法規(guī)與法律之間關于消防行政強制的規(guī)定存在沖突，使得各地的消防行政強制執(zhí)行也比較混亂。

2）消防行政強制執(zhí)行模式本身的缺陷

公安機關消防機構對強制拆除等即時強制和責令停產停業(yè)等行政處罰決定的執(zhí)行沒有操作性強的法律依據，且沒有查封、扣押等相應的執(zhí)行措施。

3）執(zhí)行時間不合理

根據《行政訴訟法》和最高人民法院的相關司法解釋，公安消防機構作出的行政處罰決定要在行政相對人三個月的訴訟期滿后才能申請法院強制執(zhí)行，而由于火災隱患的動態(tài)性和危險性特點，行政相對人的起訴期限可能導致行政處罰的執(zhí)行變得毫無意義，并無限放大了火災危險性。

4）消防行政強制執(zhí)行手段單一，程序的欠缺

在現行模式下，公安消防部門基本上所有的行政處罰和行政決定的執(zhí)行都須申請法院，以至于一些罰款、沒收或責令停止違法行為的處罰在法院久拖不決，難以得到及時執(zhí)行。

4 加強消防強制執(zhí)行建設的建議

由于理論研究的缺乏和認識的不統(tǒng)一，致使制度實踐也表現出諸多困擾與沖突，導致立法目標部分落空[11]。消防行政強制實踐的現狀折射出現行消防行政強制執(zhí)行的諸多缺陷，因而需要對消防行政強制執(zhí)行制度加以完善，應當從消防行政強制執(zhí)行權的設定、消防行政強制執(zhí)行權的程序控制以及消防行政強制救濟制度的健全三方面綜合完善，結合消防工作的實踐需要并與相關制度銜接，在每一環(huán)節(jié)設計科學合理的方案，使公安消防機構與行政相對人之間保持平衡，才有利于行政目的的實現和法律法規(guī)的良好運行。

5 結語

本文通過確定消防行政強制執(zhí)行的概念、特征和原則，闡述了新《消防法》頒布后，消防行政強制執(zhí)行的現狀和存在的問題，并提出加強消防強制執(zhí)行建設的建議。對消防強制執(zhí)行的深入研究，有助于立法機關規(guī)范設定消防行政強制執(zhí)行行為，保障和監(jiān)督行政機關依法實施消防行政強制執(zhí)行，切實提高執(zhí)法能力和水平，促進執(zhí)法公正，維護公共利益。

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