政府應(yīng)如何主導(dǎo)職業(yè)教育

摘 要 政府主導(dǎo)職業(yè)教育發(fā)展不是政府過(guò)度干預(yù)或介入職業(yè)教育辦學(xué)活動(dòng)。政府發(fā)揮合理的主導(dǎo)作用，應(yīng)該是綜合利用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、管理等手段，引導(dǎo)并確保職業(yè)教育各相關(guān)要素積極參與職業(yè)教育，從而推動(dòng)職業(yè)教育可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞 職業(yè)教育；政府；主導(dǎo)；引導(dǎo)

中圖分類(lèi)號(hào) G719.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1008-3219（2014）07-0042-04

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出，我國(guó)職業(yè)教育將“建立健全政府主導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、企業(yè)參與的辦學(xué)機(jī)制”。這一提法不僅為我國(guó)構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育辦學(xué)體系明確了基本方向，而且從宏觀層面將職業(yè)教育發(fā)展中三大要素各自承擔(dān)的義務(wù)與角色進(jìn)行了清晰分工。然而，在具體實(shí)踐中，如何科學(xué)地構(gòu)建新體系、合理體現(xiàn)各要素的角色仍是一個(gè)有待深入討論的問(wèn)題。尤其是如何理解、落實(shí)“政府主導(dǎo)”的問(wèn)題，目前學(xué)術(shù)界、實(shí)踐界以及教育主管部門(mén)仍未達(dá)成共識(shí)。因此，合理理解“政府主導(dǎo)”，探索合理的政府主導(dǎo)方式、方法，對(duì)于我國(guó)職業(yè)教育的改革與可持續(xù)發(fā)展有著重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

一、政府介入的限度

《辭?！穼?duì)“主導(dǎo)”一詞的解釋是：“主要的并且引導(dǎo)事物向某方向發(fā)展的?！睋?jù)此可以推定，“主導(dǎo)”主要包涵三層意思：其地位在各相關(guān)要素中是“主要的”而非次要的；其主要地位的實(shí)現(xiàn)方式方法是“引導(dǎo)”而不是強(qiáng)制；其目的是使得事物向符合處于主要地位的要素所規(guī)定的方向發(fā)展。相應(yīng)地，根據(jù)這一內(nèi)涵，應(yīng)該將政府主導(dǎo)職業(yè)教育理解為：在職業(yè)教育發(fā)展各要素中處于主要地位的政府，利用引導(dǎo)的方式方法促成職業(yè)教育依據(jù)其所確定的方向發(fā)展。很顯然，政府對(duì)于職業(yè)教育發(fā)展方向的把握，很大程度上是通過(guò)對(duì)作為職業(yè)教育發(fā)展中基礎(chǔ)要素的行業(yè)、企業(yè)以及學(xué)校的引導(dǎo)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

職業(yè)教育不僅關(guān)涉一個(gè)國(guó)家的整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，同時(shí)也是一項(xiàng)公益性與惠民性極強(qiáng)的事業(yè)，當(dāng)今世界各國(guó)政府均給予了高度重視，并且在推動(dòng)其發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮著不可或缺的作用與影響。從這個(gè)意義上講，并不存在完全意義上的與“政府主導(dǎo)”相對(duì)應(yīng)的“市場(chǎng)主導(dǎo)”職業(yè)教育辦學(xué)機(jī)制。當(dāng)然，在具體的操作上各國(guó)還是存在著明顯差異，主要體現(xiàn)在對(duì)于“主導(dǎo)”的尺度的理解不同，并由此導(dǎo)致政府對(duì)職業(yè)教育發(fā)展的干預(yù)以及介入程度呈現(xiàn)明顯差異。比如，有些國(guó)家較多采取直接的、具體的行政舉措干預(yù)職業(yè)教育的發(fā)展，社會(huì)力量參與度相對(duì)較低；而有些國(guó)家政府的干預(yù)程度較低，社會(huì)力量參與度相對(duì)較高。這些差異主要基于各個(gè)國(guó)家不同的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)以及教育文化管理傳統(tǒng)。但總體來(lái)說(shuō)，職業(yè)教育欠發(fā)達(dá)國(guó)家的政府直接干預(yù)與介入程度往往較高，而職業(yè)教育發(fā)展越成熟的國(guó)家其政府干預(yù)與介入越少。

作為一個(gè)職業(yè)教育尚處于規(guī)模擴(kuò)張時(shí)期的發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展的主要特征是政府干預(yù)與直接介入過(guò)多、社會(huì)力量參與程度偏低，主要體現(xiàn)在五個(gè)方面：一是在辦學(xué)屬性上以公辦院校為主體的發(fā)展格局。我國(guó)職業(yè)教育機(jī)構(gòu)中相當(dāng)一部分由原來(lái)行業(yè)管理的學(xué)校改制而來(lái)（目前還有一部分保留），一部分由公辦普通中學(xué)分化或改造而來(lái)。這兩部分公辦院校占學(xué)?？倲?shù)的大多數(shù)。近些年出現(xiàn)了一批由企業(yè)或私人投資的職業(yè)教育機(jī)構(gòu)，但為數(shù)不多且以培訓(xùn)為主。二是在資金投入上政府成為職業(yè)教育的投資主體。這與上述以公辦為主體的辦學(xué)屬性是相聯(lián)系的。三是從教育政策的制定、實(shí)施、監(jiān)督到各個(gè)層面的教育改革行政性極強(qiáng)且缺乏社會(huì)力量的參與和支持。在當(dāng)前的教育體制以及辦學(xué)體制之下，政府成了職業(yè)教育教學(xué)改革的主導(dǎo)者。四是社會(huì)力量參與舉辦職業(yè)教育的積極性未能被激發(fā)起來(lái)。五是現(xiàn)有的以社會(huì)力量身份參與職業(yè)教育的辦學(xué)機(jī)構(gòu)處于相對(duì)弱勢(shì)地位，尤其是在招生、享受政府補(bǔ)貼等方面。很顯然，我國(guó)當(dāng)前職業(yè)教育的辦學(xué)機(jī)制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)代的產(chǎn)物。盡管我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已基本確立，經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，但職業(yè)教育的這種發(fā)展格局尚未得到根本改變。

政府的強(qiáng)力干預(yù)與介入有其自身的優(yōu)勢(shì)，比如：可以對(duì)職業(yè)教育發(fā)展規(guī)模和結(jié)構(gòu)進(jìn)行總體控制，可以在發(fā)展初期利用較短的時(shí)間取得較明顯的成效，可以在一定程度上避免無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)及其導(dǎo)致的混亂等。如前所述，政府干預(yù)是世界各國(guó)職業(yè)教育發(fā)展的普遍特征，尤其是在職業(yè)教育發(fā)展的初期。事實(shí)也表明，我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，在政府干預(yù)與介入之下，職業(yè)教育得到了快速發(fā)展，尤其是規(guī)模的發(fā)展。

但是，政府過(guò)度干預(yù)、介入職業(yè)教育的弊端更是顯而易見(jiàn)的。辦學(xué)資金和辦學(xué)質(zhì)量是職業(yè)教育健康發(fā)展的兩大關(guān)鍵因素，也是嚴(yán)重制約我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展的兩大瓶頸。而目前的這種辦學(xué)機(jī)制無(wú)助于從根本上解決這兩大瓶頸問(wèn)題。從資金投入來(lái)看，根據(jù)我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，政府能夠?yàn)槁殬I(yè)教育所提供的資金支持有限，而且這種狀況在短時(shí)期內(nèi)難以有效改觀。包括兩方面原因：一是以公辦院校為主體的辦學(xué)格局，使得絕大多數(shù)職業(yè)院校難以感受到來(lái)自社會(huì)的外部壓力。二是我國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展處于勞動(dòng)密集型階段，轉(zhuǎn)型升級(jí)的動(dòng)力不大，因而對(duì)職業(yè)教育機(jī)構(gòu)形成的直接壓力也不大。從辦學(xué)質(zhì)量的角度來(lái)看，目前我國(guó)職業(yè)院校辦學(xué)規(guī)模巨大，占整個(gè)教育系統(tǒng)的半壁江山，但并不意味著學(xué)生、家長(zhǎng)對(duì)于職業(yè)學(xué)校質(zhì)量的信任。事實(shí)上，我國(guó)絕大多數(shù)學(xué)生不是主動(dòng)去職業(yè)院校就讀，而是考試淘汰的結(jié)果。因此，企業(yè)及社會(huì)的壓力不是直接由學(xué)校承擔(dān)的。同時(shí)，由于缺乏有效的競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致以提高人才質(zhì)量與辦學(xué)效益為目標(biāo)的教育教學(xué)改革缺乏必要的內(nèi)在動(dòng)力，使得教育教學(xué)改革呼聲和口號(hào)很高，但基本上是形式多于實(shí)質(zhì)。由于外部壓力與內(nèi)部動(dòng)力的缺失，最終使得整體教育水平難以得到有效提高。

如前所述，所謂主導(dǎo)的“導(dǎo)”是“引導(dǎo)”之意。這意味著合理的政府主導(dǎo)不是采取強(qiáng)力干預(yù)與直接介入的方式，政府過(guò)多介入已經(jīng)偏離了政府主導(dǎo)的本意。關(guān)于這一點(diǎn)，國(guó)外早有學(xué)者對(duì)后發(fā)國(guó)家提出忠告，“各國(guó)政府，特別是發(fā)展中國(guó)家政府，無(wú)力迅速適應(yīng)急劇變化的技術(shù)要求，或無(wú)法培養(yǎng)出具有最新技術(shù)水平的人才”，而“制造業(yè)在80年代后期和整個(gè)90年代的發(fā)展趨勢(shì)清楚地表明，私營(yíng)部門(mén)參與未來(lái)勞動(dòng)力的培訓(xùn)是當(dāng)務(wù)之急”[1]。

當(dāng)然，這并不意味著政府在職業(yè)教育發(fā)展中可以無(wú)為而治。事實(shí)上，即便在一些被學(xué)術(shù)界稱為“企業(yè)為主體”型的職業(yè)教育國(guó)家，政府的影響依然是不可或缺的。以德國(guó)、澳大利亞為例，他們的職業(yè)教育可以說(shuō)是企業(yè)主體的典型，但同樣有許多研究發(fā)現(xiàn)，其實(shí)這兩個(gè)國(guó)家的職業(yè)教育有著鮮明的政府主導(dǎo)色彩。只是與典型的“以政府為主體”的國(guó)家不同，這些國(guó)家更多的是采用法律、法規(guī)等宏觀制約下的“放權(quán)”發(fā)展形式，極少直接干預(yù)或介入職業(yè)教育活動(dòng)。因此，政府主導(dǎo)問(wèn)題不在于政府需不需要管、能不能管職業(yè)教育，而是政府如何理解“主導(dǎo)”的內(nèi)涵，如何在“放權(quán)”與“調(diào)控”之間尋找平衡，從而最佳地發(fā)揮自己在推動(dòng)本國(guó)職業(yè)教育發(fā)展中的作用。

二、政府主導(dǎo)的切入點(diǎn)

職業(yè)教育的健康發(fā)展有賴于行業(yè)、企業(yè)的真正參與。與其他教育類(lèi)型不同，職業(yè)教育本身就是行業(yè)、企業(yè)發(fā)展的衍生物，因而與之有著天然的密切關(guān)系。事實(shí)上，歐洲早期職業(yè)教育的產(chǎn)生就是由行業(yè)、企業(yè)自身發(fā)展需要推動(dòng)的?？梢哉f(shuō)，正是由于行業(yè)、企業(yè)本身就是職業(yè)教育的最大和直接受益者，因而也勢(shì)必是職業(yè)教育最有效的推動(dòng)者。沒(méi)有行業(yè)、企業(yè)的參與，職業(yè)教育只能是閉門(mén)造車(chē)，由此必然導(dǎo)致“出門(mén)不合轍”——人才培養(yǎng)難以適應(yīng)行業(yè)、企業(yè)的需要，也難以滿足學(xué)生的就業(yè)與發(fā)展需要。另一方面，職業(yè)院校脫離行業(yè)、企業(yè)辦教育，不僅耗費(fèi)大量資金，也不能有效利用社會(huì)力量，本質(zhì)上也是一種巨大的資源浪費(fèi)。

為解決職業(yè)教育滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求這一難題，《綱要》提出“健全多渠道投入機(jī)制，加大職業(yè)教育投入”。其用意很明顯，即提高職業(yè)教育的總體投入規(guī)模，并實(shí)現(xiàn)資金投入的多元化。而在當(dāng)前的實(shí)踐中，人們尤其是各級(jí)地方政府對(duì)此的認(rèn)識(shí)并不充分。盡管近幾十年來(lái)，我國(guó)一直強(qiáng)調(diào)行業(yè)、企業(yè)參與職業(yè)教育的重要性，但是具體的、實(shí)質(zhì)性的、有效的政策導(dǎo)向并不充分。究其原因，固然與認(rèn)識(shí)不到位有關(guān)，更是由于長(zhǎng)期以來(lái)行政權(quán)力過(guò)度干預(yù)與介入必然衍生的一個(gè)后果。因?yàn)檎坏┝?xí)慣于運(yùn)用直接的行政職能來(lái)發(fā)展職業(yè)教育、并能取得顯著的短期成效，勢(shì)必導(dǎo)致其淡化在教育立法、政策導(dǎo)向、信息服務(wù)等方面的職能，從而導(dǎo)致行業(yè)、企業(yè)既缺乏真正參與職業(yè)教育的動(dòng)力，也缺乏壓力?？梢哉f(shuō)，這正是我國(guó)職業(yè)教育雖耗費(fèi)大量的人力、物力以及財(cái)力而難以獲得明顯成效的癥結(jié)所在，無(wú)疑也是當(dāng)下職業(yè)教育改革必須解決的根本性問(wèn)題。

我國(guó)職業(yè)教育目前應(yīng)解決的首要問(wèn)題是正確理解政府主導(dǎo)的涵義，正確把握政府的角色，解決有所為有所不為的問(wèn)題。鑒于古典自由主義在經(jīng)濟(jì)危機(jī)中遭遇失敗、凱恩斯主義在滯脹困頓中偃旗息鼓、新自由主義對(duì)于解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題效微力乏，人們開(kāi)始意識(shí)到了一個(gè)本質(zhì)性問(wèn)題，即“究竟什么樣的政府是有效的”。從行政生態(tài)理論的觀點(diǎn)來(lái)闡釋，有效政府“就是要使政府不斷適應(yīng)生態(tài)環(huán)境發(fā)展變化的要求，不斷滿足社會(huì)不同的需要，提高政府管理的效率和效益?！盵2]

一方面，所謂有效政府應(yīng)該是一種“有限政府”，即政府作為國(guó)家意志的體現(xiàn)，固然應(yīng)發(fā)揮其重要作用，但其作為是應(yīng)該有限度的，而不是無(wú)限制、無(wú)度的。結(jié)合我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展過(guò)程中的教訓(xùn)，認(rèn)真汲取職業(yè)教育發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，政府應(yīng)該對(duì)“不應(yīng)該做什么，不合適管什么，不能做好什么”有一個(gè)基本的共識(shí)，對(duì)于不合理的行為、政府行政干預(yù)、介入過(guò)度的行為應(yīng)該及時(shí)糾正。有論者提出，現(xiàn)代行政的一個(gè)理念是：在社會(huì)能自治的領(lǐng)域，政府應(yīng)該抽身而退，將有限的資源集中于靠市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法提供的公共領(lǐng)域[3]。具體到教育，“政府的責(zé)任是構(gòu)建教育服務(wù)體系，并予以監(jiān)管和調(diào)控，建立規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)，以此指導(dǎo)和監(jiān)管管理過(guò)程。政府將逐步從一切具體的教育管理事務(wù)中退出”[4]。

另一方面，政府應(yīng)該在“應(yīng)該做什么、能做什么”上切實(shí)做文章。職業(yè)教育發(fā)展要處理好政府、學(xué)校以及行業(yè)企業(yè)的角色及其關(guān)系問(wèn)題。事實(shí)上，在那些政府、學(xué)校以及企業(yè)角色明晰、關(guān)系處理較好的國(guó)家，職業(yè)教育必然發(fā)達(dá)；反之亦然，職業(yè)教育發(fā)達(dá)的國(guó)家，其政府、學(xué)校以及企業(yè)角色明晰、關(guān)系處理也較和諧。因此，我國(guó)政府在貫徹《綱要》基調(diào)的基礎(chǔ)上，應(yīng)以更明確的頂層設(shè)計(jì)為中層乃至基層設(shè)計(jì)指明方向，切實(shí)調(diào)動(dòng)其他各要素參與職業(yè)教育的積極性，使得政府、行業(yè)、企業(yè)以及學(xué)校形成一種合力，進(jìn)而逐步形成更合理、更完善的職業(yè)教育辦學(xué)體系。在這一體系構(gòu)建過(guò)程中，政府應(yīng)該選好合理的切入點(diǎn)。具體來(lái)說(shuō)，政府應(yīng)該在以下五個(gè)方面有所作為。

（一）在教育立法方面，明晰政府、行業(yè)、企業(yè)以及學(xué)校等要素在職業(yè)教育發(fā)展中的義務(wù)

所謂政府的義務(wù)，是指各級(jí)政府必須對(duì)發(fā)展職業(yè)教育負(fù)有更大的責(zé)任；所謂企業(yè)義務(wù)，是指企業(yè)支持、參與以及舉辦職業(yè)教育的社會(huì)責(zé)任。同時(shí)，應(yīng)確保社會(huì)力量辦學(xué)具有與公辦教育機(jī)構(gòu)平等的法律地位。目前，我國(guó)社會(huì)力量舉辦的職業(yè)教育在事實(shí)上處于邊緣地位。這無(wú)疑是社會(huì)力量尤其是行業(yè)、企業(yè)不愿意參與職業(yè)教育的一個(gè)重要原因。

（二）在發(fā)展策略上，積極培育第三方組織

政府對(duì)于公辦職業(yè)學(xué)校的管理與評(píng)價(jià)，成效不好。究其原因，首先是政府評(píng)價(jià)的主觀性過(guò)強(qiáng)。其次是專業(yè)性的社會(huì)組織，如專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)、教師協(xié)會(huì)、教育評(píng)估機(jī)構(gòu)、教育基金會(huì)等，在教育評(píng)價(jià)方面往往具有更強(qiáng)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，并因此具有更強(qiáng)的客觀性。因此，政府應(yīng)積極培育真正意義上的、獨(dú)立于政府之外的第三方組織的行業(yè)協(xié)會(huì)。

（三）在政策導(dǎo)向上，建立合理的職業(yè)教育內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)與淘汰機(jī)制

對(duì)于目前的職業(yè)教育辦學(xué)格局，無(wú)論是扶優(yōu)還是助弱，都有其不合理性，很難保證資金投入的效度——扶優(yōu)固然體現(xiàn)效率但缺失公平，助弱固然公平但缺失效率。在合理的競(jìng)爭(zhēng)體制之下，政府的支持力度可以偏向辦學(xué)效果好的機(jī)構(gòu)。對(duì)于一些生源不足、教育教學(xué)效果差的學(xué)校應(yīng)該實(shí)行關(guān)閉、停辦等措施，從而確保人才培養(yǎng)水平的整體提升。在開(kāi)放的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)之下，職業(yè)院校必然自覺(jué)樹(shù)立危機(jī)意識(shí)、市場(chǎng)意識(shí)，從而專注于人才培養(yǎng)質(zhì)量的提高，切實(shí)推進(jìn)人才培養(yǎng)模式的改革創(chuàng)新。政府的目的不是維護(hù)某一類(lèi)辦學(xué)群體的利益，而是致力于實(shí)現(xiàn)滿足整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)技能型人才需求的目標(biāo)。

（四）在資金投入上，出臺(tái)激勵(lì)企業(yè)、私人乃至外國(guó)資金參與及舉辦職業(yè)教育的相關(guān)政策，促進(jìn)教育投入多元化

一方面資金急缺，一方面資源浪費(fèi)。改變這種不合理局面的辦法是，鼓勵(lì)社會(huì)力量投資置業(yè)教育。但無(wú)視企業(yè)的基本利益訴求，一味要求企業(yè)履行義務(wù)是不合理的，也很難行得通。研究表明，企業(yè)缺乏參與的積極性，固然與其對(duì)于社會(huì)責(zé)任的認(rèn)知不清晰、“公民意識(shí)”不夠強(qiáng)有關(guān)，但本質(zhì)上是缺乏有效的利益驅(qū)動(dòng)。因此，政府應(yīng)該保證企業(yè)在參與職業(yè)教育的過(guò)程中獲得合理的收益，并且通過(guò)稅收、政策或獎(jiǎng)勵(lì)等形式激發(fā)與保護(hù)企業(yè)的參與積極性。一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較弱的地區(qū)，則可以由企業(yè)對(duì)職業(yè)教育機(jī)構(gòu)承辦，或?qū)嵭泄煞葜频霓k學(xué)方式，吸引民間投資，幫助那些弱校走出困境。

（五）在監(jiān)督管理方面，政府與社會(huì)組織合理分工

一方面，從政府主要教育行為的合法性、規(guī)范性入手，對(duì)職業(yè)教育各要素進(jìn)行嚴(yán)格、有效監(jiān)督。對(duì)于積極參與職業(yè)教育并有成效者給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于不遵守相關(guān)法規(guī)的企業(yè)、學(xué)校進(jìn)行相應(yīng)處罰。企業(yè)對(duì)于政策的規(guī)避，很大程度上是地方政府在監(jiān)督上不平衡所造成的結(jié)果。另一方面，對(duì)于職業(yè)教育機(jī)構(gòu)辦學(xué)的合理性、科學(xué)性的監(jiān)督與評(píng)價(jià)職能，則應(yīng)該由第三方性質(zhì)的相關(guān)社會(huì)組織來(lái)實(shí)施。這樣做，避免了教練員與裁判員身份重疊的問(wèn)題，能夠保證監(jiān)督與評(píng)價(jià)的客觀性、專業(yè)性以及有效性。

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How Should the Government Lead the Development of Vocational Education

YU Zhong-en

（Guangdong Polytechnic Normal University， Guangzhou Guangdong 510665， China）

Abstract Government-led development of vocational education is not excessive intervention or participation in vocational education-related activities. Utilization of legality， policy， economics， management， vocational education and other means to guide the active participation of all relevant elements of vocational education programs is the role the government should play so as to promote the development of vocational education for sustainable development.

Key words vocational education； government； lead； guide