檔案工作在構(gòu)建和諧社會背景下的政策思路

張軍生

目前構(gòu)建和諧社會遇到的核心問題：一是公益性物品（服務(wù)）供給不足與私益性需求膨脹之間的矛盾；二是保障社會公平正義的制度不夠完善，不夠成熟。這是對社會主義初級階段主要矛盾在當(dāng)前形勢下的具體闡釋，檔案工作也存在這樣的問題，值得我們重視和警惕。

1 政策思路的理論基礎(chǔ)與實踐分析

1.1 理論基礎(chǔ)

1、公共政策的特色邏輯

從標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)理論來看，公益產(chǎn)品的供給，政府應(yīng)該發(fā)揮重要作用，而私益產(chǎn)品的供給，市場應(yīng)該發(fā)揮重要作用。不過，這僅僅是經(jīng)濟(jì)學(xué)的規(guī)范理論。從政策角度來看，公益產(chǎn)品的供給除了政府發(fā)揮作用之外，社會和市場也可以不同程度地介入，而私益產(chǎn)品往往因其有局部的公共性而也有政府作為的空間。這樣做，雖然不符合標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)理論，但更加符合實際，而這一點，則是公共政策的特色邏輯。

2、政策在檔案工作運用中具有人為特色

產(chǎn)品理論可以在規(guī)范意義上讓我們更好地理解檔案工作作為公共服務(wù)的屬性，并以此理解政府的作用。分析表明，檔案工作的公益性和私益性在理論界定上雖然有一定的區(qū)分，但在政策意義上具有不確定性。這使得在規(guī)范意義上政府應(yīng)該發(fā)揮什么作用和如何發(fā)揮作用，有很大的選擇余地，也因此而導(dǎo)致了政策選擇上的人為特色。

1.2 實踐分析

通常人們認(rèn)為檔案工作具有明顯的公益性。保存歷史真實、服務(wù)社會大眾是其永恒的基本職能。而就其具體的實現(xiàn)途徑和方式而言，則不能簡單地一概而論。

1、檔案產(chǎn)品（服務(wù)）的需求供給分析

從需求方面來說，檔案產(chǎn)品（服務(wù)）對社會細(xì)胞而言，是一種比較隨機(jī)的、有彈性的需求。利用檔案，必然要付出時間和物質(zhì)成本；不利用檔案，會失去借鑒歷史經(jīng)驗的機(jī)會，需要承擔(dān)一定的風(fēng)險成本。就個案而言，這種成本核算存在很大隨機(jī)性，進(jìn)而造成了需求的隨機(jī)性。對社會整體而言，檔案產(chǎn)品（服務(wù)）是具有一定剛性的需求。國家和社會如果沒有檔案資源的積累和利用，是不可想像的。

從供給上來說，檔案產(chǎn)品（服務(wù)）基本上還是一種科學(xué)類的，也是專業(yè)性的產(chǎn)品和服務(wù)。說其科學(xué)，是因為它處于一種探索嘗試狀態(tài)，存在著很大的風(fēng)險和不確定性，其責(zé)任機(jī)制也與其他供給責(zé)任存在著差別。檔案工作從本質(zhì)上講，是為未來提供服務(wù)，而未來本身就具有不確定性，這種不確定性使得社會細(xì)胞不愿意承擔(dān)為未來埋單的責(zé)任，也無力承擔(dān)責(zé)任。兩百年前，托克維爾②就注意到，為利而動的美國社會在“無形的手”的指揮下各項事業(yè)都可以辦得很好，唯獨檔案事業(yè)甚堪擔(dān)憂。說其專業(yè)性，說明專業(yè)人員在供求關(guān)系上處于一種主導(dǎo)地位。由于其專業(yè)性和體制原因，檔案產(chǎn)品（服務(wù)）的消費，存在著嚴(yán)重的信息不對稱。世界各國的檔案工作普遍執(zhí)行封閉期制度，我國也有相應(yīng)的檔案開放利用制度。

2、公益性是檔案工作經(jīng)過有序組織后提高效率和效益的一種升華

檔案工作之所以具有明顯的公益性，首先是因為檔案本質(zhì)上屬于信息資源，自身具有不可排他性，多一個利用者的加入并不影響其他人的使用。其次是檔案工作外部效應(yīng)明顯。做好檔案工作，不僅檔案生產(chǎn)者（或者形成者）受益，而且從長期和整體來看可以促進(jìn)整個社會經(jīng)驗的有效積累。它有利于經(jīng)濟(jì)增長，也有利于社會進(jìn)步，更重要的是，還有利于政治穩(wěn)定。

3、私益性是檔案工作存在和發(fā)展的原動力

就社會細(xì)胞來說，相當(dāng)部分檔案產(chǎn)品（服務(wù)）處于自己生產(chǎn)自己使用的狀態(tài)。人們首先是為了自己使用來生產(chǎn)檔案。就一個組織來說，檔案工作做得好，能夠有效提高組織效率，提高影響力，因此，社會組織有自發(fā)投資做好檔案工作的積極性。所以說，私益性是檔案工作存在和發(fā)展的原動力。

4、檔案產(chǎn)品（服務(wù)）的復(fù)雜性決定了不能單純用市場或行政配置資源

如果由市場來配置資源，往往會導(dǎo)致很嚴(yán)重的市場類配置的問題。隨著國際化、標(biāo)準(zhǔn)化、現(xiàn)代化程度的提高，做好檔案工作需要投入更大的成本，基層組織不愿意做，也做不好，這是檔案工作市場化的核心阻力。由行政來配置資源，同樣會導(dǎo)致行政類的配置問題。查檔難——查不到要查的檔案，不能查想查的檔案，就是其中致命的問題。因為行政導(dǎo)向的資源配置方案，往往是集中力量辦大事，集中力量辦精品，資源往往會相對集中；往往圍繞政治經(jīng)濟(jì)熱點，集中于中心工作，而容易忽視普通的需求，進(jìn)而造成查檔難問題。

檔案產(chǎn)品（服務(wù)）如果性質(zhì)很明確，如國寶級珍貴檔案以及政府公務(wù)形成的檔案，明顯的是公益物品，其政策意義也很確定，政府可以積極發(fā)揮作用。但是作為性質(zhì)不明確的基層檔案服務(wù)，比如企業(yè)檔案、社區(qū)檔案、農(nóng)村檔案等，其需求和供給方面的復(fù)雜性使得政府的作用很不確定，其政策意義是可以讓市場發(fā)揮作用。從各國的模式來看，存在多樣化的特征，有政府全包下來的，有政府和市場同時發(fā)揮作用的。因此，檔案產(chǎn)品（服務(wù)）的供給，可以針對具體情況采取不同的模式。

2 現(xiàn)實問題及其政策邏輯

在提供公益性的檔案服務(wù)方面，存在著一些基礎(chǔ)性的客觀條件約束，影響政府的政策選擇，導(dǎo)致了一些問題。

首先是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與檔案服務(wù)需求非同步發(fā)展問題。中國目前的經(jīng)濟(jì)水平，已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，但是平均水平還是屬于發(fā)展中國家。在經(jīng)濟(jì)全球化和政治民主化的影響下，人們對政府提供的檔案服務(wù)的需求越來越高。我們的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)正在日益趨近發(fā)達(dá)國家，無論法律、技術(shù)、物質(zhì)都要和國際接軌，但都存在著薄弱環(huán)節(jié)，不能滿足公眾需求。國際標(biāo)準(zhǔn)高，而國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，其結(jié)果只能是做一些門面工程。如國內(nèi)和國外一樣都有漂亮的檔案網(wǎng)站，而就其服務(wù)的實在性，即面向公眾提供具體檔案查詢利用服務(wù)，則存在明顯差距。

其次，國家財政能力有限與檔案工作需求旺盛的矛盾。從公共服務(wù)的普遍性角度來說，政府應(yīng)該盡可能給所有人提供基本的公共服務(wù)。一般來說，國家也應(yīng)該提供普遍的公益性的檔案服務(wù)，這需要強大的財政力量的支持。公共檔案服務(wù)雖然每個人都有權(quán)利享有，但是每次提供服務(wù)都需要成本，不可能無限制的使用。要完全做到政府無償提供，以目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政能力，的確存在很大的困難。

再次，投入水平和需求結(jié)構(gòu)之間存在基礎(chǔ)性矛盾。如上分析，高層級政府部門的檔案工作公益性水平較下級政府部門高，財政投入也相應(yīng)分不同檔次。高層級政府檔案工作部門占有的公共資源（包括財政資源、人力資源、檔案資源）無論是質(zhì)還是量，都要優(yōu)于下級檔案工作部門。而實際上巨大的需求是由基層檔案工作部門直接面向利用者提供服務(wù)而消化的。這就造成了一種結(jié)構(gòu)性的矛盾。解決這個問題有兩個辦法：一是擴(kuò)大基層檔案工作部門的財政能力，二是刺激上級政府檔案工作部門多做實體性工作，幫助基層提高水平，為基層分擔(dān)壓力。比如某一類檔案在各區(qū)縣有較大的利用需求，市里就可以考慮建設(shè)一個統(tǒng)一的具有目錄查詢、原文查閱等功能的系統(tǒng)。

3 典型問題及其政策邏輯

單純的行政性配置有時具有很大的政策隨意性，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，信息透明度的提高，會引起一些公共問題?？谑鰴n案工作就是其中的一例。

口述檔案領(lǐng)域存在著典型的公益性產(chǎn)品（服務(wù)）供給不足與私益性需求膨脹之間的矛盾。以前，這個領(lǐng)域是國家大包大攬，搞幾次搶救歷史的運動，比如憶苦思甜、續(xù)廠史等，成果有限，由于是國家調(diào)控，整體性需求不高，在當(dāng)時并不是嚴(yán)重的問題?，F(xiàn)在市場經(jīng)濟(jì)繁榮，個性化需求旺盛，有的地方想提供口述檔案服務(wù)，卻面臨著一些難題。公共資源總是有限，而需求又是普遍性的。社會各個階層都有記錄自己歷史的愿望，重點是面向國家干部，還是企業(yè)家，還是工人農(nóng)民？有的地方在選擇口述檔案服務(wù)對象上遵循“歷史價值”原則，即優(yōu)先搶救瀕于失傳的珍貴口述歷史，但在實際操作上很難把握。其一，從時間上講，40年代的口述歷史比50年代的更易于失傳，要優(yōu)先搶救。但是這種選擇造成工作很被動，每次都優(yōu)先選擇瀕于滅絕的，每次又只能挽回一小部分。為什么不能先從50年代、60年代或者90年代后開始做？工作為什么不能常規(guī)化、制度化？其二，從質(zhì)量上講，何為珍貴歷史？這涉及到歷史觀和價值判斷，缺少一個比較歷史事件價值的指標(biāo)系統(tǒng)。同為40年代的口述歷史，革命戰(zhàn)爭、學(xué)生運動、地下組織活動和民族工業(yè)發(fā)展，英雄人物事跡和底層百姓生活，哪一個更為珍貴？對于這些難題，有關(guān)部門未及細(xì)細(xì)考量，運用一些臨時性隨意性政策來處理，想為和諧社會建設(shè)、為太平盛世多留下一點東西，主觀愿望是美好的，但由于在公共資源分配上的不合理，反而埋下了隱患。

難題要解決，不能光靠檔案工作部門，還要依靠政府、社會和市場三方面的力量，需要各自發(fā)揮自己的作用。對政府而言，主要工作在于建立合理的制度安排，促使這項工作整體上達(dá)到公平、正義。根據(jù)政府層級合理調(diào)整口述檔案專項資金的力度，特別是要加強專業(yè)機(jī)構(gòu)和基層工作部門的財政能力。對于弱勢群體的口述檔案工作，可以采用結(jié)構(gòu)性補貼的思路，設(shè)立固定資金和其他政策優(yōu)惠，鼓勵弱勢群體和社會普通群眾參與口述檔案工作。對社會而言，主要在于培育良好的輿論氛圍，促進(jìn)口述檔案知識的傳播和觀念的轉(zhuǎn)變。對市場而言，就要努力發(fā)揮自發(fā)調(diào)節(jié)作用，為滿足各種個性化需求提供多樣性的選擇，促進(jìn)建立合理的口述檔案服務(wù)定價機(jī)制，為政府核算公益性口述檔案服務(wù)的成本提供參考。

4 結(jié)論

總之，從理論上來看，檔案工作性質(zhì)是復(fù)雜的，公益性決定了政府的主導(dǎo)地位，但并不是惟一確定不變的屬性，其私益性的特征容易引發(fā)分配不公的矛盾，引導(dǎo)社會和市場發(fā)揮作用是必然選擇。在和諧社會建設(shè)進(jìn)程中，這個領(lǐng)域存在的很多問題將逐漸浮出水面，并成為檔案界和社會關(guān)注的新的熱點問題，使得我們不得不認(rèn)真對待，并給予足夠的回應(yīng)。這個領(lǐng)域存在的基礎(chǔ)性的問題，又制約著政府能夠作出的有限的政策選擇。本文試圖從理論和政策層面理解檔案工作有關(guān)問題的本質(zhì)，以及相關(guān)的政策邏輯，希望有助于更好地理解這些問題的難點，并有助于針對這些問題給予適當(dāng)?shù)恼呋貞?yīng)，以保障檔案事業(yè)在構(gòu)建和諧社會的正確軌道內(nèi)順利發(fā)展。