檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的角色分析

趙 嵩

(河南大學(xué)，河南 開封 475001)

引言

2009年7月，浙江省嘉興市南湖區(qū)人民檢察院和南湖區(qū)環(huán)保局根據(jù)相關(guān)法律條文和精神，聯(lián)合制定《關(guān)于環(huán)境保護(hù)公益訴訟的若干意見》，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境污染案件可以按照檢察機(jī)關(guān)辦理民事督促起訴的相關(guān)規(guī)定，根據(jù)不同的情形作出支持起訴、督促起訴和提起環(huán)境公益訴訟。實(shí)踐中存在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的例子，但是理論界關(guān)于檢察機(jī)關(guān)能否作為公益訴訟的原告存在爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)不宜作為公益訴訟的原告。

一、檢察機(jī)關(guān)不適宜提起民事公益訴訟

民事公益訴訟是指法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和團(tuán)體為了維護(hù)公共利益而提起的民事訴訟。民事公益訴訟在當(dāng)事人制度、訴權(quán)理論、訴的利益等方面對(duì)傳統(tǒng)訴訟提出了挑戰(zhàn)。學(xué)界對(duì)這種特殊訴訟的提起主體有很大爭(zhēng)議。有很多學(xué)者贊成檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，也有學(xué)者則不贊成。有學(xué)者提出既然檢察機(jī)關(guān)可以提起刑事訴訟，為什么就不能代表公益提起民事、行政訴訟?［1］筆者認(rèn)為可以從民事公益訴訟與刑事公訴的目的來(lái)分析檢察機(jī)關(guān)能否提起，在分析過(guò)程中試圖說(shuō)明公共利益與國(guó)家利益的不同，并通過(guò)法律條文的有關(guān)描述來(lái)加以佐證，最終得出檢察機(jī)關(guān)不適宜作為民事公益訴訟的原告的結(jié)論。

(一)刑事公訴實(shí)質(zhì)為維護(hù)統(tǒng)治秩序

檢察機(jī)關(guān)在刑事領(lǐng)域提起公訴是為了通過(guò)懲罰犯罪來(lái)恢復(fù)被侵害的統(tǒng)治秩序，這無(wú)疑是統(tǒng)治階級(jí)為避免“同態(tài)復(fù)仇”所做的最為嚴(yán)厲和謹(jǐn)慎的程序選擇。刑事訴訟固然有自己獨(dú)立的價(jià)值功能，而由于程序法的內(nèi)容離不開實(shí)體法的支撐，因此，在某種意義上刑法的規(guī)定也決定了刑事訴訟制度設(shè)置的目的。刑法反映統(tǒng)治階級(jí)意志的本質(zhì)決定了立法者在決定是否以及如何將一行為規(guī)定為犯罪時(shí)，不只是從該行為對(duì)社會(huì)的客觀危害角度去考慮，而必須同時(shí)充分顧及維護(hù)現(xiàn)行統(tǒng)治關(guān)系的需要，即在決定將某些具有社會(huì)危害性的行為規(guī)定為犯罪時(shí)，必須考慮到這種規(guī)定是否有利于表達(dá)實(shí)現(xiàn)當(dāng)下的統(tǒng)治意志和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)政治意圖［2］。檢察機(jī)關(guān)參與訴訟更深的意義在于國(guó)家自身對(duì)于統(tǒng)治秩序的維護(hù)，而不是大多數(shù)學(xué)者所主張的為公共利益而戰(zhàn)。我國(guó)1996年以來(lái)的以“國(guó)家－被告人”關(guān)系為中心的刑事訴訟司法改革，在一定程度上忽視了刑事被害人的權(quán)益。國(guó)家壟斷了使用暴力懲罰犯罪的權(quán)力，一定程度上忽略了被害人的利益，這樣會(huì)造成國(guó)家本位的秩序價(jià)值的過(guò)分?jǐn)U張，被害人個(gè)人本位的自由價(jià)值的過(guò)分萎縮。

(二)公共利益與國(guó)家利益是不相同的

檢察機(jī)關(guān)提起刑事公訴是為了保護(hù)國(guó)家利益，如果國(guó)家利益與公共利益一致時(shí)，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟也就順理成章了。事實(shí)上兩者是不一樣的，到底什么是公共利益?公共利益是相對(duì)于私人利益而言的，它是一個(gè)彈性的概念，在立法上還比較模糊。公共利益這一概念最特別之處在于其不確定性，是典型的不確定法律概念。這種不確定性，可以表現(xiàn)在其利益內(nèi)容的不確定性及受益對(duì)象的不確定性兩個(gè)方面［3］?！肮怖妗庇伞肮病焙汀袄妗眱刹糠纸M成。關(guān)于公共的判斷標(biāo)準(zhǔn)有三種，第一種是以地域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，即以某一地區(qū)內(nèi)大多數(shù)人為公共。第二種是以人數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，公共利益是一個(gè)不確定多數(shù)人之利益，這個(gè)不確定多數(shù)人則為公共的含義。第三種是近年來(lái)德國(guó)學(xué)者以“某圈子之人”來(lái)反面定義“公共”。所謂“某圈子之人”是指某一狹窄范圍內(nèi)的團(tuán)體;或者是因地方、職業(yè)、宗教信仰等因素的不同而劃定的某種“圈子”，其成員人數(shù)經(jīng)常為少數(shù)，而且具有一定的隔離性。第三種定義方式即從“某圈子”的反面來(lái)界定“公共”，由此我們可以得出“公共”具有非隔離性，即在隔離的某圈子中的人們可以自由進(jìn)入某圈子之外的范圍內(nèi)，同時(shí)“公共”又為該范圍內(nèi)一定程度上的多數(shù)。

公共利益和國(guó)家利益可以在“公共”和“利益”上區(qū)分。筆者傾向于采納第三種標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定公共利益。由于“圈子之人”的非排他，該“圈子”是流動(dòng)的，因此少數(shù)是相對(duì)的，“公共”則也是相對(duì)的。有學(xué)者認(rèn)為“某圈子”實(shí)際上是可大可小的，這種圈子最小是一個(gè)單個(gè)的個(gè)人，然后逐漸地向外擴(kuò)展，根據(jù)個(gè)人與其他人之間的不同的聯(lián)系，從而形成一個(gè)許多同心圓相互交錯(cuò)的圖像［4］。這樣的同心圓的邊界在哪，應(yīng)以一國(guó)為邊界。國(guó)家利益是最大的同心圓，而公共利益由于“圈子”的伸縮可大可小，則是包涵國(guó)家這個(gè)圈子，當(dāng)然還有除國(guó)家之外的其他圈子。從這一層面可以得出，公共利益是國(guó)家利益的上位概念?！吨腥A人民共和國(guó)刑法》第二十條第一款規(guī)定:“為了使國(guó)家、公共利益、本人或者他人的人身、財(cái)產(chǎn)和其他權(quán)利免受正在進(jìn)行的不法侵害，而采取的制止不法侵害的行為，對(duì)不法侵害人造成損害的，屬于正當(dāng)防衛(wèi)，不負(fù)刑事責(zé)任?！笨梢钥闯隽⒎ㄕ呤前褔?guó)家利益和公共利益區(qū)分開的。馬克思強(qiáng)調(diào)了國(guó)家利益的階級(jí)屬性。我們認(rèn)為國(guó)家利益首先是統(tǒng)治階級(jí)利益的體現(xiàn)，其對(duì)內(nèi)可以分為國(guó)家的政治利益、經(jīng)濟(jì)利益、文化利益，對(duì)外則著眼于國(guó)家的安全利益，并涉及國(guó)內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化利益的延伸。在“利益”上大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為公共利益和國(guó)家利益的最大區(qū)別是“階級(jí)性”。從《民事訴訟法》第二百零八條第一款規(guī)定“調(diào)解書損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的”可以看出，“國(guó)家利益”與“社會(huì)公共利益”在民事訴訟法上也是作區(qū)別對(duì)待的。

一方面，立法上對(duì)國(guó)家公權(quán)力是比較克制的，行政法是控權(quán)法可見一斑。公權(quán)力一般不介入現(xiàn)實(shí)生活，除非有必要。當(dāng)其他主體提起民事公益訴訟時(shí)，具有行政和司法色彩的檢察機(jī)關(guān)在公共利益維護(hù)上不應(yīng)直接作為原告提起。在國(guó)家利益受損害時(shí)，檢察機(jī)關(guān)則責(zé)無(wú)旁貸。另一方面，檢察機(jī)關(guān)作為原告對(duì)公共利益的保護(hù)也是心有余而力不足。在刑事公訴中檢察機(jī)關(guān)往往可能會(huì)忽視受害人的利益，受害人往往流血又流淚，那么在民事公益訴訟中也是有可能出現(xiàn)不能兼顧個(gè)人利益而造成對(duì)案件中特定受害人保護(hù)不周的問(wèn)題。同時(shí)民事公益訴訟的案件大都具有技術(shù)性，并且需要大量人力物力，檢察機(jī)關(guān)也是難以妥善處理。因此，檢察機(jī)關(guān)可以作為維護(hù)國(guó)家利益之訴的原告，而不適宜作為維護(hù)公共利益之訴的原告。

二、檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的角色

檢察機(jī)關(guān)不能作為原告，并不代表其在民事公益訴訟中無(wú)所作為。首先要從檢察機(jī)關(guān)自身的權(quán)力屬性著手分析，看看檢察機(jī)關(guān)能干什么?有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)的人民檢察制度是由人民代表大會(huì)制度決定和產(chǎn)生的一項(xiàng)法律監(jiān)督制度。在人民代表制度下，法律監(jiān)督職能從其他國(guó)家職能中徹底分離與專門化。因此，檢察權(quán)來(lái)自于統(tǒng)一的國(guó)家權(quán)力，是與國(guó)家的行政權(quán)、審判權(quán)相并列的一種獨(dú)立的權(quán)力。有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)檢察權(quán)應(yīng)當(dāng)包括有限的(職務(wù)犯罪)偵查權(quán)、完整的(刑事、民事、行政)公訴權(quán)和完善的(立案、偵查監(jiān)督、不起訴、訴訟監(jiān)督、刑罰執(zhí)行)監(jiān)督權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)檢察權(quán)主要包括法律監(jiān)督權(quán)和公訴權(quán)。也有學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)包括公訴權(quán)、職務(wù)犯罪偵查權(quán)、逮捕權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為檢察權(quán)必然包括完整的公訴權(quán)(包括與此相關(guān)的特定的偵查權(quán))與普遍的訴訟監(jiān)督權(quán)。就公訴權(quán)與狹義的訴訟監(jiān)督權(quán)而言，兩者是平行關(guān)系，就公訴權(quán)與廣義的法律監(jiān)督權(quán)而言，兩者是包含關(guān)系。第二種觀點(diǎn)是對(duì)法律監(jiān)督權(quán)做狹義理解的。第三種觀點(diǎn)是做廣義理解的。為什么學(xué)者要作廣義和狹義的區(qū)分，原因在于法律監(jiān)督權(quán)和公訴權(quán)是不兼容的。上述觀點(diǎn)都肯定檢察權(quán)應(yīng)包含公訴權(quán)，不同在于是否把公訴權(quán)放置于法律監(jiān)督權(quán)的權(quán)能空間之內(nèi)。上文已經(jīng)排除檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮公訴職能作為原告，因此其在民事公益訴訟中可以發(fā)揮其狹義的法律監(jiān)督職能。可是民事公益訴訟需要檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督嗎?

民事公益訴訟迫切地需要檢察監(jiān)督。民事公益訴訟裁判在既判力擴(kuò)張方面也對(duì)傳統(tǒng)訴訟提出了挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)訴訟主要是對(duì)于原告被告之間已經(jīng)發(fā)生的具體糾紛的事后性解決，以確定法律上的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的歸屬和內(nèi)容。也即判決對(duì)特定的當(dāng)事人有拘束力。而在民事公益訴訟中，所渉的訴之利益具有公共性，訴訟波及的范圍會(huì)比較廣。同時(shí)原告的訴求不僅是金錢給付，還有禁止一定行為，甚至是宣告一項(xiàng)政策。民事公益訴訟裁判的效力擴(kuò)張至沒(méi)有參加到訴訟程序中但對(duì)訴訟標(biāo)的具有相同利益的人，因此其保護(hù)的利益具有擴(kuò)散性?；诖?，司法會(huì)變得開放主動(dòng)，法官擺脫簡(jiǎn)單的“重塑”事實(shí)來(lái)進(jìn)行法律判斷，同時(shí)兼顧一定意義的立法工作。民事公益訴訟中法官的“造法”、司法“能動(dòng)”、裁判效力的擴(kuò)張，能否讓當(dāng)事人對(duì)法官具有信任感以及如何平衡復(fù)雜的利益格局便是公益訴訟最終能否勝任維護(hù)公共利益的關(guān)鍵。因此檢察機(jī)關(guān)需要進(jìn)入民事公益訴訟，幫助并確保人民法院準(zhǔn)確司法，提高裁判的科學(xué)性、公正性和可接受性，維護(hù)好公共利益。檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的角色是什么，這關(guān)乎著檢察機(jī)關(guān)能干什么。

檢察機(jī)關(guān)能干什么需要深入訴訟結(jié)構(gòu)中探尋。訴訟結(jié)構(gòu)在民事公益訴訟中更多是被學(xué)者來(lái)論述檢察機(jī)關(guān)能否作為原告的。有學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起并參與訴訟有利于彌補(bǔ)原告方由于信息、技術(shù)等所造成的劣勢(shì)，平衡訴訟雙方的結(jié)構(gòu)以達(dá)到“等腰三角”之結(jié)構(gòu)。有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)目前檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)主要是法律監(jiān)督者，基于這種性質(zhì)，一旦確立檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的制度，勢(shì)必造成民事訴訟合理結(jié)構(gòu)的失衡。關(guān)于訴訟結(jié)構(gòu)，有“等腰三角”說(shuō)(圖一)、“菱形”說(shuō)(圖二)和“放射狀”說(shuō)(圖三)。肯定檢察機(jī)關(guān)作為原告的和否定的都認(rèn)為存在“等腰三角”的訴訟結(jié)構(gòu)。這是一種理想狀況，先假設(shè)有這一狀況，“肯定方”認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提升原告或者不會(huì)形成超然地位，那么當(dāng)法院和原告站在同一陣營(yíng)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)的介入是否會(huì)打破這一平衡呢?“否定方”則認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)作為公權(quán)力的代表進(jìn)入訴訟勢(shì)必會(huì)影響公平，導(dǎo)致天平之傾斜。想要解決能干什么以及再次論證檢察機(jī)關(guān)不適宜作為原告就需要先知道訴訟結(jié)構(gòu)是什么類型的。

圖一

圖二

圖三

“等腰三角”揭示了法官和雙方當(dāng)事人之間所形成的一種訴訟局面或訴訟形式，在這種訴訟格局中，法院或法官居中，處在不偏不倚的位置，和雙方當(dāng)事人保持等距離，法官處在上方，雙方當(dāng)事人處在下方的兩端?！傲庑谓Y(jié)構(gòu)”說(shuō)是對(duì)“等腰三角”說(shuō)的發(fā)展。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)入到訴訟中會(huì)影響“等腰三角”，引起某種變異。對(duì)此有學(xué)者提出了“菱形”說(shuō)。簡(jiǎn)單說(shuō)來(lái)就是兩個(gè)等腰三角，上面還是典型的“等腰三角”，下面檢察機(jī)關(guān)與在中間的法院對(duì)應(yīng)，同時(shí)檢察機(jī)關(guān)也與處在兩端的雙方當(dāng)事人連在一起(圖二)?！傲庑谓Y(jié)構(gòu)”很好地解決了檢察機(jī)關(guān)介入之后引起的不平衡。但是有學(xué)者認(rèn)為菱形結(jié)構(gòu)只是民事訴訟一審普通程序結(jié)構(gòu)的應(yīng)然狀態(tài)和靜止?fàn)顟B(tài)，法院不可能總是與雙方保持等距離。事實(shí)是大多數(shù)情況下法院要么與原告方近些，要么與被告方接近些，由此得出檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督只能是動(dòng)態(tài)的。因而提出在訴訟中，充分發(fā)揮當(dāng)事人主導(dǎo)作用和相互之間的協(xié)作互動(dòng)，發(fā)揮法院、當(dāng)事人相互之間協(xié)作互動(dòng)和檢察機(jī)關(guān)檢察監(jiān)督，以民事審判權(quán)和雙方當(dāng)事人的訴權(quán)這三個(gè)權(quán)力(或權(quán)利)作用點(diǎn)構(gòu)成一個(gè)平面，以檢察機(jī)關(guān)對(duì)這一平面上的三個(gè)權(quán)力(或權(quán)利)作用點(diǎn)進(jìn)行及時(shí)、有效的動(dòng)態(tài)監(jiān)督為保障，其作用過(guò)程形成一個(gè)呈放射狀的立體幾何構(gòu)圖，稱之為“放射狀”訴訟結(jié)構(gòu)(圖三)。因此，“肯定檢察機(jī)關(guān)作為原告的”與“否定檢察機(jī)關(guān)作為原告的”所構(gòu)建的“等腰三角結(jié)構(gòu)”只是注重靜態(tài)意義的確定，沒(méi)有考慮到民事公益訴訟所要面對(duì)的多方動(dòng)態(tài)以及不確定的利益主體。在“放射狀”的訴訟結(jié)構(gòu)中檢察機(jī)關(guān)的作用非凡，但不適宜作為原告介入訴訟。

檢察機(jī)關(guān)是對(duì)訴訟進(jìn)行全方位的監(jiān)督，對(duì)原被告和法院應(yīng)該動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)，沒(méi)有絕對(duì)的靜止，只有相對(duì)的運(yùn)動(dòng)。檢察機(jī)關(guān)適宜以超然的“局外人”姿態(tài)來(lái)調(diào)適三者的關(guān)系。新《民事訴訟法》第十四條規(guī)定:“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”。該條將檢察監(jiān)督的客體由“審判”改為“訴訟”。檢察機(jī)關(guān)是否可以對(duì)參與訴訟的所有訴訟主體進(jìn)行監(jiān)督?筆者認(rèn)為，由于民事公益訴訟裁判既判力擴(kuò)張以及民事公益訴訟中公共利益與個(gè)人利益的交織，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)所有的訴訟主體進(jìn)行全方位的監(jiān)督。譬如，《民事訴訟法》第十三條規(guī)定:“當(dāng)事人有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)處分自己的民事權(quán)利和訴訟權(quán)利”。但當(dāng)事人的處分行為致使國(guó)家利益、公共利益、他人合法的利益遭受損害時(shí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)予限制。至此，在民事公益訴訟中，雙方當(dāng)事人應(yīng)充分行使辯論權(quán)，使各自的利益訴求躍然鋪設(shè)在法官的面前，而法官應(yīng)謹(jǐn)慎地考慮雙方當(dāng)事人的利益，更應(yīng)照顧到可確定的公共利益，通過(guò)對(duì)具體個(gè)案的處理，完善權(quán)利保護(hù)體系，同時(shí)檢察機(jī)關(guān)更應(yīng)做好監(jiān)督與協(xié)調(diào)，使民事公益訴訟發(fā)揮其應(yīng)有的制度意義。

三、檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的監(jiān)督方式分析

立法上檢察監(jiān)督的規(guī)定?！睹袷略V訟法》第十四條規(guī)定對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督?！睹袷略V訟法》第二百零八條第一款規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)符合當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彽氖掠苫蛘哒{(diào)解書損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益時(shí)，應(yīng)當(dāng)提出抗訴?！睹袷略V訟法》第二百零八條第二款、第三款規(guī)定人民檢察院向同級(jí)人民法院提出檢察建議以及《民事訴訟法》第二百零九條規(guī)定當(dāng)事人可以向人民檢察院申請(qǐng)檢察建議。從立法上可以看出民事檢察的方式為抗訴和檢察建議。值得注意的是民事檢察權(quán)的行使不完全是不告不理，對(duì)于民事判決、裁定損害國(guó)家和社會(huì)公共利益的，或者法官有嚴(yán)重貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等違法行為的，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)以當(dāng)事人是否申請(qǐng)為前提。

民事公益訴訟抗訴的有關(guān)問(wèn)題分析。既然一般民事訴訟中檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)“調(diào)解書損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益”時(shí)提出抗訴，那么民事公益訴訟可不可以調(diào)解?檢察機(jī)關(guān)可不可以對(duì)民事公益訴訟提起抗訴?民事公益訴訟涉及公共利益，當(dāng)事人處分自己的訴權(quán)不能侵犯公共利益，因此應(yīng)對(duì)當(dāng)事人的調(diào)解作嚴(yán)格限制。有學(xué)者提出減弱或取消檢察抗訴，筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)損害國(guó)家利益之訴提請(qǐng)抗訴，這應(yīng)該是底線。前面已經(jīng)分析應(yīng)對(duì)公權(quán)力保持克制，雖然抗訴屬于檢察監(jiān)督，可是在能夠給相關(guān)負(fù)有抗訴職能的組織以檢察建議的情況下，不能賦予檢察機(jī)關(guān)抗訴權(quán)。

民事公益訴訟檢察建議的有關(guān)問(wèn)題分析。檢察建議方面的立法過(guò)于概括，需要予以細(xì)化。(1)支持起訴建議書?！睹袷略V訟法》第十五條規(guī)定:“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴?！泵袷轮С制鹪V應(yīng)作為民事督促起訴的前置程序。當(dāng)有關(guān)機(jī)關(guān)故意不提起時(shí)，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)民事支持起訴的途徑幫助利益受損人依法維護(hù)自身的合法權(quán)益。檢察機(jī)關(guān)在什么情況下、以什么形式來(lái)支持起訴，需要立法進(jìn)行細(xì)化。檢察機(jī)關(guān)作為公權(quán)力的代表支持起訴應(yīng)以謙抑為原則，窮盡其他途徑。民事公益訴訟往往會(huì)取證難，檢察機(jī)關(guān)可以支持調(diào)取證據(jù)。(2)督促起訴建議書。民事公益訴訟應(yīng)確立督促起訴程序。公共利益看似強(qiáng)大實(shí)則孱弱。由于公共利益主體的不特定，所以人們更習(xí)慣“搭便車”而自身提起訴訟的積極性不夠，同時(shí)國(guó)家機(jī)關(guān)往往怠于訴諸司法，更傾向于一罰了事。法律規(guī)定有關(guān)機(jī)關(guān)提起公益訴訟，可是如果相關(guān)機(jī)關(guān)不提起，檢察機(jī)關(guān)可以提出督促起訴的檢察建議。督促起訴應(yīng)明確督促的對(duì)象，督促對(duì)象不宜擴(kuò)大，應(yīng)為法律規(guī)定的有起訴權(quán)的行政機(jī)關(guān)。還有督促的時(shí)間，法律規(guī)定一定合理的期限過(guò)后仍不起訴時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以向該行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)作出“調(diào)查”建議書，不宜重復(fù)提起督促起訴建議書。另外可以規(guī)定檢察機(jī)關(guān)巡視制度，以便更好維護(hù)公共利益?？墒侨绻ㄟ^(guò)督促起訴，相關(guān)機(jī)關(guān)仍不提起民事公益訴訟，就有必要建立相關(guān)懲戒措施。立法上可以規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)向該行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)提出“調(diào)查”建議書:上一級(jí)行政機(jī)關(guān)在法定期間不受理、不處理時(shí)，利害關(guān)系人可以提起行政訴訟;如果確認(rèn)“無(wú)正當(dāng)理由不提起”，可對(duì)相關(guān)責(zé)任人予以行政處分，利害關(guān)系人對(duì)處分不服時(shí)可以提起行政訴訟。

結(jié)語(yǔ)

中國(guó)正處于轉(zhuǎn)型期，社會(huì)矛盾日益紛繁復(fù)雜，一些經(jīng)營(yíng)者通過(guò)違法手段獲得遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其在合法經(jīng)營(yíng)之內(nèi)的利益，而管理者也可能由于種種原因存在監(jiān)管不力的問(wèn)題。為了使社會(huì)公共利益免受侵害，人們亟須構(gòu)建和完善民事公益訴訟制度。而民事公益訴訟裁判既判力的擴(kuò)張更是有可能帶來(lái)民眾對(duì)司法的不信任，這就要建立有關(guān)制度來(lái)促使檢察機(jī)關(guān)有效幫助人民法院正確行使職權(quán)以及切實(shí)樹立司法權(quán)威，最終達(dá)致司法公正，更好維護(hù)公共利益。

［1］陳磊．檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟主體資格之提倡［J］．人民司法，2013，(1)．

［2］張遠(yuǎn)煌．犯罪學(xué)原理［M］．北京:法律出版社，2008:35．

［3］陳新民．德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論(上)［M］．濟(jì)南:山東人民出版社，2001:182．

［4］胡錦光，王鍇．論公共利益概念的界定［J］．法學(xué)論壇，2005，(5)．