制度移植對發(fā)展中國家政治發(fā)展的負效應(yīng)

劉海潮

[摘要]制度移植在當今世界是較常見的社會現(xiàn)象，其中最明顯特征是發(fā)展中國家主動或被動模仿西方民主政治制度。從績效看，大多數(shù)發(fā)展中國家在制度移植時出現(xiàn)了政體變動頻繁、政治過程失序以及經(jīng)濟發(fā)展遲緩等問題。反思相關(guān)理論，發(fā)現(xiàn)這些國家面臨著內(nèi)外制度難以同步移植、制度精髓很難照搬學(xué)習(xí)和移植程序無法直接套用等難題。這種狀況啟發(fā)中國在制度移植中充分發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，慎重對待傳統(tǒng)政治因素以及堅決維護國家核心利益。

[關(guān)鍵詞]制度移植；發(fā)展中國家；民主制度；政治發(fā)展

中圖分類號：D0 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2014）04-0057-05

我們并不否認西方民主制度具有相對合理性，在少數(shù)非西方國家也取得了顯著成效。但這種制度本身及其理論主張是否可以向發(fā)展中國家大規(guī)模輸出，就需要從正反意義上分析發(fā)展中國家政治制度的具體運行情況，特別是深思移植民主制度可能產(chǎn)生的一系列變異或“失靈”狀況。因此，從制度移植視角出發(fā)，探討其對發(fā)展中國家政治發(fā)展的負效應(yīng)，對我國構(gòu)建社會主義政治文明具有警示和啟發(fā)意義。

一、制度移植在政治發(fā)展中的地位

政治發(fā)展是指政治體系能力提高的綜合性概念。長期以來學(xué)界對政治發(fā)展并未形成權(quán)威論述，如阿爾蒙德從結(jié)構(gòu)功能角度分析，亨廷頓從政治制度化與政治參與水平的關(guān)系來分析，白魯恂將政治發(fā)展總結(jié)為十個方面，臺灣學(xué)者陳鴻瑜將政治發(fā)展的研究途徑歸納為七個方面等。在此，筆者主要是從目的論概念①分析，將政治發(fā)展界定為政治領(lǐng)域的變遷與成長，并向一定目標和狀態(tài)實現(xiàn)的過程。

在政治發(fā)展進程中，不同國家間的制度移植是一個持續(xù)不斷的事實性進程，但政治學(xué)界并不常用這一提法，而是多用制度創(chuàng)新、制度再造或制度變遷來替代。事實上，這并不能掩蓋制度移植在發(fā)展中國家政治發(fā)展中的實際地位與作用。在政治學(xué)領(lǐng)域，所謂制度移植通常是指政治制度從一個國家或地區(qū)向另一個國家或地區(qū)的推廣或引入。對于制度移植中所涉及的政治制度而言，主要是指與本國社會性質(zhì)相適應(yīng)的國家權(quán)力機構(gòu)和基本制度，包括國家的政體形式、結(jié)構(gòu)形式、組織機制、決策機制、運行機制，以及由憲法和法律規(guī)定的政治行為規(guī)范和規(guī)則，如議會制度、選舉制度、政黨制度、行政制度、司法制度等?！八〔牡慕嵌仁侵赜谀苡行У鼐S持法律和秩序的行政制度和結(jié)構(gòu)，及其理性地和中立地執(zhí)行政治系統(tǒng)的輸出功能?！盵1]（P52）不難發(fā)現(xiàn)，這些制度對一個國家政治發(fā)展具有根本性的戰(zhàn)略意義，上述層面的制度移植都會不同程度地影響該國長遠的政治生態(tài)。由此可知，分析這些政治制度不能過于簡單化和表面化，而應(yīng)注意到其特殊性，即制度和意識形態(tài)密切相關(guān)，表現(xiàn)為外在約束和內(nèi)在服從的綜合統(tǒng)一體，也可稱為外在制度和內(nèi)在制度的結(jié)合。外在約束是一種安排的制度，是基于某種外在的強制力量；內(nèi)心服從是基于習(xí)慣力量的權(quán)威，反映了人們的信仰和社會輿論的力量。二者對政治制度的存續(xù)和發(fā)展是同等重要的，外在制度的建立必須要以一定社會或組織成員所熟悉的內(nèi)在制度為基礎(chǔ)和前提；而內(nèi)在制度由于其自身所具有的不明確性和自發(fā)性，總是顯示出模糊和保守的一面，因而需要由外在制度對其做出一定意義上的矯正和引導(dǎo)[2]（P38-39）。因此，內(nèi)外制度的密切關(guān)聯(lián)性增加了發(fā)展中國家政治制度移植的復(fù)雜性，尤其是西方制度與移入地的歷史傳統(tǒng)發(fā)生沖突時，就容易產(chǎn)生制度的低效與某種變異，從而導(dǎo)致不少發(fā)展中國家政治制度移植的失敗。

從歷史進程看，廣大發(fā)展中國家政治發(fā)展的命運往往與其移植的政治制度密切相關(guān)。二戰(zhàn)后，蘇聯(lián)的社會主義道路曾經(jīng)吸引了相當數(shù)量的發(fā)展中國家。但隨著蘇聯(lián)解體，不少國家放棄社會主義立場，從一黨制轉(zhuǎn)變?yōu)槎帱h制，走向了西方議會制道路。在民主化浪潮的沖擊下，西方民主制度在很大程度上成為廣大發(fā)展中國家唯一的制度移植模式。對于這一制度模式的績效評估，就需要從發(fā)展中國家的政局穩(wěn)定狀況、政治運行過程以及國家經(jīng)濟發(fā)展等方面考察，通過比較分析才能不斷反思移植西方民主制度的經(jīng)驗教訓(xùn)，從而為這些國家政治發(fā)展提供借鑒。

二、發(fā)展中國家制度移植的政治后果

在二戰(zhàn)后西方民主制度的示范下，當時發(fā)展中國家移植西方制度成為一種世界潮流，并在少部分國家獲得成功。但對絕大多數(shù)發(fā)展中國家而言，在西方國家能夠長期穩(wěn)定運行的政治制度并未在這些國家產(chǎn)生理想的制度績效，而是表現(xiàn)為民主“失靈”，在政體選擇、政治運行過程以及經(jīng)濟發(fā)展等方面存在一系列問題。

（一）帶來政治體制變動頻繁

在政治發(fā)展進程中，政體選擇是發(fā)展中國家建立基本政治秩序的首要前提。但由于不同國家的政治環(huán)境和歷史傳統(tǒng)等因素存在較大差異，導(dǎo)致不少發(fā)展中國家所移植的政治體制變動頻繁，這種情況在不同地區(qū)都有所體現(xiàn)。比如韓國在實現(xiàn)民主化之前的40年間，有32年是軍人執(zhí)政，共和國更替了6個，憲法被修改了9次之多[3]（P59）。再如中國臺灣地區(qū)，先后經(jīng)歷獨裁政體和威權(quán)政體等專制統(tǒng)治。在20世紀90年代初期的“憲改”進程中，黨派利益與政體選擇糾纏不清，結(jié)果逐步落定為具有政治妥協(xié)色彩的“半總統(tǒng)制”。但這一政體至今仍不穩(wěn)定，還存在不少缺陷。同樣，在拉美地區(qū)，政體的變化在20世紀就從來沒有停止過。比如從1919年到1966年，在烏拉圭先后經(jīng)歷總統(tǒng)和國務(wù)委員會之間分工負責(zé)的體制、總統(tǒng)制、9人委員會制度以及重新回歸總統(tǒng)制的歷史過程；再如從1961年到1993年，巴西也先后經(jīng)歷議會制、軍人專制和總統(tǒng)制的政體變遷[4]（P20-21）。因此，正是在政體選擇不穩(wěn)的情況下，造成政治領(lǐng)袖走馬觀花，國家長遠發(fā)展規(guī)劃難以形成，最終導(dǎo)致大眾對政治發(fā)展失去信心。

（二）導(dǎo)致政治運行過程失序

在發(fā)展中國家的制度移植中，單純引進民主制度并不意味著政治發(fā)展，只有兼顧社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的政治制度才能促進政治發(fā)展，反之則造成政治衰敗。在移植民主制度的早期階段，非洲地區(qū)引入西方民主制度在激發(fā)人們政治參與愿望的同時，也導(dǎo)致了黨派斗爭、部族仇恨甚至軍事政變等問題。如扎伊爾1990年宣布實行多黨制后，國內(nèi)竟先后出現(xiàn)了近300個政黨，在4年多的時間內(nèi)蒙博托更換過9屆政府、7位總理，還一度出現(xiàn)過兩個議會、兩個政府的局面。而盧旺達在1994年甚至爆發(fā)了大規(guī)模部族大屠殺[5]（P103）。可以說，在這一時期的非洲，盲目的制度移植在一定程度上成了社會無序的代名詞。在東亞地區(qū)，民主制度運行異化和變形問題嚴重。如中國臺灣地區(qū)，在順利實現(xiàn)民主制度轉(zhuǎn)軌之后，不僅帶來統(tǒng)獨矛盾造成的社會撕裂，而且出現(xiàn)了大量令人擔(dān)憂的政府空轉(zhuǎn)、政壇內(nèi)斗和政治丑聞。在中東地區(qū)，移植的民主制度更是充滿了不確定性和風(fēng)險性。如經(jīng)過美國改造的阿富汗和伊拉克盡管在形式上轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰髡w，但移植的政治制度在這些國家嚴重水土不服，不僅政局長期不穩(wěn)，而且社會秩序動蕩不安。

（三）造成經(jīng)濟發(fā)展長期遲緩

美國學(xué)者阿圖爾·科利通過對部分發(fā)展中國家的比較分析，認為國家能力在這些國家的經(jīng)濟發(fā)展中扮演關(guān)鍵角色，只有那些國家目標高度集中的凝聚性國家能夠促進經(jīng)濟快速發(fā)展，而照搬西方民主政體的國家“愛好承諾但又很難兌現(xiàn)，致使它們只能創(chuàng)造中等績效”[6]（P470）。由于實行民主政體的發(fā)展中國家既要關(guān)注選票，又要迎合大眾和提高福利水平，發(fā)展經(jīng)濟只是眾多目標之一，導(dǎo)致這些國家只能取得一定程度的發(fā)展。因此，他認為民主政體只適用于遠離工業(yè)化政策的階段，發(fā)展中國家若過早地移植西方民主政體，并不一定有利于經(jīng)濟發(fā)展。比如印度，不僅經(jīng)濟發(fā)展速度長期遲緩，而且擁有世界上最為龐大的貧困人口。在拉美地區(qū)，20世紀八九十年代，眾多拉美國家實現(xiàn)了對西方民主制度的移植，然而同期拉美地區(qū)經(jīng)濟停滯，貧困人口大幅攀升，成為世界上貧富分化、社會問題最嚴重的地區(qū)之一。在中東地區(qū)，2010年12月，突尼斯爆發(fā)了劇烈的社會政治運動，導(dǎo)致該國政權(quán)發(fā)生重大變化，并引起埃及、利比亞等國先后發(fā)生政體轉(zhuǎn)型，隨之帶來的是社會混亂和經(jīng)濟發(fā)展持續(xù)低迷。

三、發(fā)展中國家制度移植的理論反思

（一）內(nèi)外制度難以同步移植

密爾（John Stuart Mill）認為：“我們首先要記住，政治制度（不管這個命題是怎樣有時被忽視）是人的勞作；它的根源和全部存在均有賴于人的意志?！盵7]（P3）可見，密爾的觀點是傾向支持制度移植的，但也有反對觀點，如英國思想家柏克

（Edmund Burke）認為政治制度是自然成長的而不是什么智慧的產(chǎn)物。事實上，無論是支持還是反對制度移植，都存在一定偏頗。因為制度移植具有不徹底性，任何國家或地區(qū)的政治制度都無法徹底擺脫傳統(tǒng)的束縛。一項重大政治制度能否移植成功，往往與具體的政治環(huán)境密切相關(guān)，只有那些符合特殊歷史背景的制度移植才有可能成功。“因為任何制度設(shè)計都無法擺脫歷史上存在的制度路徑的約束，任何制度創(chuàng)新都是在傳承歷史傳統(tǒng)中體現(xiàn)其創(chuàng)新性的。杜絕任何歷史傳統(tǒng)的零起點制度設(shè)計既不可能也不可行?！盵8]（P6）如果新制度不適應(yīng)具體的政治環(huán)境或無法被當?shù)毓娊邮?，就容易?dǎo)致制度績效低下。如不少發(fā)展中國家的多黨制度都是從西方國家盲目移植的，不僅難以形成有效的權(quán)力監(jiān)督機制，反而容易造成政黨政治混亂、政治腐敗與政治丑聞層出不窮，使得多元政治競爭徒具虛名。因此，外在制度框架容易移植，但制度背后的內(nèi)在價值觀念則很難同步移入。所以，發(fā)展中國家對制度移植不能操之過急，綜合考慮制度的內(nèi)外屬性，才可能使制度在新環(huán)境中真正成長起來。

（二）制度精髓很難照搬學(xué)習(xí)

“在全球化時代，各國與地區(qū)制度之間的競爭愈演愈烈，資源、人才、資金、技術(shù)等都越來越彰顯出制度優(yōu)劣的效果。因此，制度移植的重要性也被越來越多的發(fā)展中國家的政府所意識和重視?！盵9]（P84）可見，制度移植不應(yīng)被簡單地理解為一種外在制度的模仿，而是一個通過不同層次行為主體相互學(xué)習(xí)內(nèi)在精髓而逐步嵌入新環(huán)境的過程。這正如薩拜因?qū)Π乜擞^點的肯定：“任何新創(chuàng)造的制度，不論它們多合乎邏輯，也只有在它們積累了類似程度的習(xí)慣和情感以后才可能運作良好?！盵10]（P306）因此，在政治制度移植過程中不能只重視制度的外在架構(gòu)，而必須從本國國情出發(fā)，在主動模仿中把握制度精神，才可能真正實現(xiàn)域外制度的本土化。實際上，以西方經(jīng)驗為藍本的民主制度不僅帶有強烈的價值導(dǎo)向，而且與其歷史、傳統(tǒng)和文化因素高度適應(yīng)，是在各種因素長期互動下自然成長起來的。而絕大多數(shù)發(fā)展中國家則缺乏這種民主傳統(tǒng)，社會公眾也很難在短期內(nèi)培養(yǎng)起類似的民主習(xí)性。因此，如果在傳統(tǒng)政治思維占據(jù)主導(dǎo)地位的狀況下，僅僅學(xué)習(xí)西方民主制度框架極易帶來“橘生淮南”的后果。

（三）移植程序無法直接套用

不可否認，人類社會在本質(zhì)上具有共通性。許多制度規(guī)則是人類共有的，這些規(guī)則可能在一些國家先創(chuàng)立起來之后，其他國家就可以通過移植的方式來節(jié)約成本。制度移植過程可以歸納為四個程序。一是理論化。一項制度的理論化程度越高，就越可能被移植到其他政治環(huán)境中。理論化既是對制度合理性的證明，也能夠?qū)χ贫纫浦策^程進行必要的指導(dǎo)。二是法律化。移植的制度都是外在制度，需要通過法律文件獲得效力。把一項制度用法律規(guī)定下來是移植的象征性儀式，內(nèi)在精神尚未嵌入到社會環(huán)境中。三是實踐化。移植制度必須在實踐中才能顯現(xiàn)其績效的優(yōu)劣。實踐過程往往是對新制度進行調(diào)適的過程，是制度從外在規(guī)范到內(nèi)在服從的過程。四是理念化。當新制度成為社會成員的共同信念時，就意味著具有了真正的制度權(quán)威，也標志著制度移植的基本成功^[11]。這是從一般意義上對西方國家政治制度經(jīng)驗的抽象概括，也是對數(shù)百年歷史事實的理論總結(jié)。但二戰(zhàn)后的許多發(fā)展中國家，既面臨促進國內(nèi)經(jīng)濟社會快速發(fā)展的歷史任務(wù)，又要面對社會大眾在選舉民主下迸發(fā)出來的政治參與熱情，在多重任務(wù)面前根本沒有時間和精力去重復(fù)西方國家的政治制度史經(jīng)驗。因此，對于發(fā)展中國家的政治發(fā)展而言，上述制度移植的程序經(jīng)驗總結(jié)就顯得過于空泛，缺乏操作性而難以直接進行套用。

四、啟 示

作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國在構(gòu)建社會主義政治文明的進程中同樣面臨著移植西方制度的沖擊與挑戰(zhàn)。“較之百年來總是在歷史的尖銳點上移植制度而言，當下緩和的環(huán)境中移植治理制度可以多做一些從容的理論思考，尤其是制度移植方法論的思考?！?sup>[12]大多數(shù)發(fā)展中國家的具體政治實踐與制度移植理念存在較大落差，這對我們思考中國的制度移植具有啟發(fā)意義。

（一）充分發(fā)揮制度移植中的政府引導(dǎo)作用

由于中國是一個地域和人口都非常龐大的“超大型”國家，不僅東西部之間、城鄉(xiāng)之間差別巨大，甚至同一地區(qū)內(nèi)部都存在巨大差異。結(jié)果，同一項制度在不同地區(qū)的具體實踐經(jīng)驗、落實方式以及接受程度上都有很大不同，很難產(chǎn)生協(xié)同效果。這種特殊國情造成進行制度移植時，除了發(fā)揮中央政府的引導(dǎo)作用外，更應(yīng)考慮因地制宜的重要性，尤其是要總結(jié)先進典型經(jīng)驗，如溫州溫嶺地區(qū)的民主懇談模式，河南鄧州“4+2”工作法等，都是較為符合中國實際的基層民主治理經(jīng)驗，具有很強的推廣價值；同時，在某項制度運行穩(wěn)定的情況下，若有必要可以通過中央政府的立法機構(gòu)將制度上升為法律，從而使移植的某項制度更具權(quán)威性，也更容易被社會大眾理解和接受。比如自黨的十八大以來，為了深入推進反腐敗建設(shè)，在加強對權(quán)力主體監(jiān)督方面，我國就將具有西方特色的官員財產(chǎn)公開制度納入國家的制度化建設(shè)軌道，要求逐步將官員升遷和財產(chǎn)公開直接掛鉤，而社會大眾高度認可該制度的合法效力。

（二）慎重對待制度移植中的傳統(tǒng)政治因素

在制度移植過程中，應(yīng)注重中國傳統(tǒng)政治文化與域外制度之間的相容性，如果把移植來的制度強行嫁接在傳統(tǒng)制度之上，往往會導(dǎo)致失敗。近代以來，隨著西學(xué)東漸，西方政治制度對當時中國具有很大吸引力，早期的鄭觀應(yīng)、薛福成等人試圖介紹和引進西方的君主立憲制度，但始終無法擺脫傳統(tǒng)政治文化的影響，即表現(xiàn)為理性上主張接受西方的政治制度，但在感情上和思維上無法與中國傳統(tǒng)割裂。1949年之后，盡管我們創(chuàng)立了完全不同于傳統(tǒng)的人民民主專政制度，建立了人民代表大會制度這一根本的政治制度，但這種移植于蘇聯(lián)的新型政治制度也無法徹底消除傳統(tǒng)制度因素的影響，比如人治等傳統(tǒng)政治思維在當代中國政治生活中仍然存在。因此，我們不僅要植入符合中國傳統(tǒng)思維的域外制度，也要逐步使社會公眾理解和接受這種制度，只有這樣才能使移植的制度與社會傳統(tǒng)觀念相輔相成，進而實現(xiàn)制度移植的最佳效果。

（三）堅決維護制度移植中的國家核心利益

在分析西方國家民主制度時，不能忽視這種制度背后的意識形態(tài)色彩，如鼓勵黨派競爭、允許公民自由組黨結(jié)社等，這為政治分裂勢力提供了政治空間，就可能對國家統(tǒng)一造成潛在危害，此類情況在我國臺灣地區(qū)移植西方民主制度的進程中表現(xiàn)得十分明顯。比如在20世紀90年代的“總統(tǒng)”選制改革進程中，就始終伴隨著“統(tǒng)獨”矛盾和臺灣的未來定位問題，尤其在關(guān)于“正副總統(tǒng)”是采取“委任直選”還是“全民直選”的議題上產(chǎn)生了激烈爭論。在1994年的第三次“修憲”過程中，將“正副總統(tǒng)”選舉方式確定為全民直選產(chǎn)生。這一制度變革對祖國統(tǒng)一問題的影響是深遠的。經(jīng)過多次“總統(tǒng)”直接選舉的操練，削弱了臺灣民眾對兩岸同屬中國的認同感，同時也為某些“臺獨”分子提供了政治參與的合法平臺，這在很大程度上增加了祖國統(tǒng)一的難度。因此，在中國探討移植西方民主制度時應(yīng)關(guān)注國家統(tǒng)一問題，“國家統(tǒng)一是民主化的重要前提”[13]（P267），尤其應(yīng)警惕離開國家統(tǒng)一來談?wù)撐鞣矫裰髦贫取?/p>

綜上所述，政治制度移植是一個極其復(fù)雜的政治議題，并非簡單的制度照搬，而是牽涉經(jīng)濟、文化、社會、歷史傳統(tǒng)等各方面因素，體現(xiàn)了不同政治理念的選擇與取舍過程。在制度移植過程中，不僅需要考慮新制度的績效，也要評估可能帶來的潛在政治后果。否則，盲目引進西方民主制度所帶來的一系列負面影響，對發(fā)展中國家而言是難以承受的。因此，在分析西方民主制度時，需要一種開闊的視野和謹慎的眼光來認真取舍，唯此才能有利于中國的社會主義政治文明建設(shè)。

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