基于城鄉(xiāng)一體化的新城發(fā)展理論框架

袁蕾

[摘要]經(jīng)典新城理論和中國現(xiàn)有新城研究以中心城為本位，將新城定位于中心城疏散地。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重大戰(zhàn)略要求新城轉(zhuǎn)變發(fā)展理念、打破城鄉(xiāng)壁壘、解決城鄉(xiāng)雙重發(fā)展問題。新城所在的超大城市區(qū)域的傳統(tǒng)農(nóng)村與現(xiàn)代城市之間的統(tǒng)籌互動存在特殊困難。應(yīng)以人本、創(chuàng)新和統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、可持續(xù)為發(fā)展理念，將新城定位于城鄉(xiāng)一體化和區(qū)域聯(lián)動發(fā)展的中間節(jié)點(diǎn)和紐帶，以新城科學(xué)定位、城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)和構(gòu)建服務(wù)型政府為基本保障，以增強(qiáng)新城綜合承載力和促進(jìn)區(qū)域要素自由有序流動為兩大著力點(diǎn)，以公共政策為支撐構(gòu)建適應(yīng)中國現(xiàn)階段城鄉(xiāng)發(fā)展的新城發(fā)展邏輯框架。

[關(guān)鍵詞]新城；城鄉(xiāng)一體化；中間節(jié)點(diǎn)；紐帶；雙重發(fā)展；雙輪驅(qū)動

中圖分類號：F291 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-410X（2014）04-0073-07

經(jīng)典新城理論的產(chǎn)生及發(fā)展與其時(shí)代背景和現(xiàn)實(shí)矛盾息息相關(guān)。正是在特定的時(shí)代背景下，應(yīng)對當(dāng)時(shí)城市發(fā)展中的重大問題才產(chǎn)生了新域理論，并且隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展變遷而不斷調(diào)整修正，發(fā)展出包括田園城市、有機(jī)疏散以及區(qū)域城市等理論。

以城鄉(xiāng)一體化為最終目標(biāo)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略是當(dāng)代中國的重大發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)成中國新城發(fā)展的基本背景?，F(xiàn)有新城研究一般以中心城為本位，從疏散中心城功能、優(yōu)化城市空間格局視角進(jìn)行研究。本文將新城的發(fā)展納入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的范疇，探索適合中國國情的新城發(fā)展理論分析框架，對現(xiàn)有新城理論研究是一個有益補(bǔ)充。

一、經(jīng)典新城理論的歷史背景決定了其中心城市本位的規(guī)劃思想

包括田園城市、衛(wèi)星城理論在內(nèi)的新城理論的產(chǎn)生有其獨(dú)特的時(shí)代背景。西方發(fā)達(dá)國家在工業(yè)革命之后進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化的“黃金時(shí)期”，以倫敦、巴黎為代表的各大城市經(jīng)濟(jì)和人口急劇增長，人口和產(chǎn)業(yè)不斷集聚導(dǎo)致城市用地向四周蔓延，構(gòu)成單極集聚的城市形態(tài)，給城市生態(tài)環(huán)境、城市效率以及城市管理等方面帶來很多問題，如城市環(huán)境污染、熱島效應(yīng)、住房短缺、交通擁擠、兩極分化矛盾突出等。在空間上，人口大量增加造成城市住宅嚴(yán)重不足，城市郊區(qū)用地急速轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，這種無序開發(fā)帶來了開發(fā)效率低下等問題。為了維持城市經(jīng)濟(jì)增長的可持續(xù)性和社會的穩(wěn)定和諧，通過開發(fā)城市遠(yuǎn)郊地區(qū)的新城來分散大城市壓力的新城規(guī)劃思想出現(xiàn)，并通過以英國為代表的新城開發(fā)實(shí)踐得以逐漸完善[1]（P12）。

在新城理論中，無論是圍繞行星旋轉(zhuǎn)的衛(wèi)星城還是集中在一個中心城市周圍的“幼芽”[2]（P28）——新城，其規(guī)劃建設(shè)的最根本動力和最基本目標(biāo)都是疏解母城的功能、產(chǎn)業(yè)與人口。因此，無論新城的選址、城市功能、交通聯(lián)絡(luò)線還是重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)生活配套設(shè)施，都主要立足于中心城的可持續(xù)發(fā)展。而新城所處的農(nóng)村地區(qū)被統(tǒng)一視作未開發(fā)空間，其如何發(fā)展基本沒有納入新城規(guī)劃范疇，相關(guān)理論對此也鮮有討論。

衛(wèi)星城和新城的開發(fā)客觀上對周邊地區(qū)發(fā)展起到一定的帶動作用，但其承接中心城職能的核心使命使之在主觀上極易忽視與周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)的協(xié)作，以及承擔(dān)周邊區(qū)域城市化主要載體的職能，新城成為中心城的“飛地”，與周邊農(nóng)村發(fā)展脫節(jié)，從而在更廣的地域范圍內(nèi)形成新的“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”。

二、城鄉(xiāng)一體化對新城規(guī)劃發(fā)展提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

（一）新城發(fā)展理念必須變增長導(dǎo)向?yàn)椤叭吮?、?chuàng)新、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”

增長導(dǎo)向的傳統(tǒng)城市發(fā)展模式導(dǎo)致了嚴(yán)重的發(fā)展問題。城市經(jīng)濟(jì)增長以外延擴(kuò)張為主，資源消耗量較大，造成城市建設(shè)用地規(guī)模和人口規(guī)模不斷擴(kuò)張，城市空間不斷低密度蔓延。城市政府過多干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，重管理輕服務(wù)。以增長為導(dǎo)向的發(fā)展理念不僅體現(xiàn)在城市化和城市發(fā)展方面，事實(shí)上貫穿了改革開放后整個中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程，主要依靠增加資源（人、財(cái)、物）投入、擴(kuò)大生產(chǎn)場地、生產(chǎn)規(guī)模提高產(chǎn)出，而非技術(shù)進(jìn)步和勞動生產(chǎn)率的提升，以高投入和低效益為主要特征。外延式粗放型的增長模式是以農(nóng)民工非市民化帶來的低成本為前提的，同時(shí)也產(chǎn)生了路徑依賴和惡性循環(huán)，增長方式轉(zhuǎn)型困難，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境、社會進(jìn)步之間的不協(xié)調(diào)長期存在。

新城的規(guī)劃建設(shè)必須轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，摒棄增長導(dǎo)向的發(fā)展模式，樹立“以人為本、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”的發(fā)展理念，并以此作為基本準(zhǔn)則統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全過程。

（二）新城不能僅考慮自身發(fā)展，必須化解城鄉(xiāng)發(fā)展問題

城鄉(xiāng)一體化對處于城市化中期階段的中國新城提出了雙重任務(wù)：一方面需要為城市化的發(fā)展提供空間載體，帶動周邊地區(qū)發(fā)展；另一方面要解決中心城市發(fā)展問題。

如圖1所示，傳統(tǒng)城市化和城市發(fā)展模式導(dǎo)致城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展均出現(xiàn)嚴(yán)重問題^[3]。以城市為核心的發(fā)展思路使得生產(chǎn)要素向城市尤其是大城市過度集中，大城市空間不斷低密度蔓延。農(nóng)民城市“化”過程不完整，進(jìn)入城市的農(nóng)村人口僅完成了職業(yè)

轉(zhuǎn)化，其本人和家屬的空間流動與社會流動進(jìn)程被戶籍等城鄉(xiāng)二元制度阻斷，成了在城市工作卻不能平等享受城市福利而不得不徘徊在城市與鄉(xiāng)村之間的“兩棲人口”。由于難以放棄農(nóng)村土地和宅基地，農(nóng)村人口沒有真實(shí)減少，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化難以推進(jìn)，依然延續(xù)小規(guī)模、低效率的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，農(nóng)民收入水平低、農(nóng)村落后局面長期存在。農(nóng)民帶眷遷移困難，農(nóng)村空巢老人和“留守兒童”問題嚴(yán)重，家庭結(jié)構(gòu)破裂引起農(nóng)村社會的不穩(wěn)定。同時(shí)，城市流動人口由于長期不能得到城市身份認(rèn)同和人格尊嚴(yán)，不能平等享受城市福利，成為收入低下、生活封閉的城市邊緣階層，威脅城市社會穩(wěn)定。另外，只能在城市謀生卻不能融入城市的不穩(wěn)定、缺乏預(yù)期狀態(tài)使得兩棲人口將在城市的花費(fèi)降到最低，而將收入寄回老家，這種低端異地消費(fèi)模式降低了城鎮(zhèn)購買力，制約了城市服務(wù)業(yè)發(fā)展，加之作為產(chǎn)業(yè)工人主體的流動人口長期得不到培訓(xùn)，人力資本得不到有效積累，又制約了產(chǎn)業(yè)升級，二者共同造成了城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型的困難。

（三）新城必須進(jìn)行制度創(chuàng)新，打破城鄉(xiāng)割裂發(fā)展模式

發(fā)達(dá)國家在建設(shè)新城時(shí)，城鄉(xiāng)之間的差距和矛盾并不突出，完全是為了解決大城市的城市病。與發(fā)達(dá)國家不同，中國的城市化發(fā)展一直以城鄉(xiāng)分割為根本特征。迥異于世界城市化發(fā)展一般道路的中國城市化模式，積累了大量復(fù)雜的矛盾和問題，是中國新城建設(shè)必須面對的現(xiàn)實(shí)。endprint

城鄉(xiāng)割裂的傳統(tǒng)發(fā)展思路導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大。目前中國城鄉(xiāng)差距仍呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢，城鄉(xiāng)居民收入差距由20世紀(jì)80年代中期的1.8∶1，90年代中后期的2.5∶1，21世紀(jì)初的3∶1，擴(kuò)大到2012年的3.2∶1。城市與鄉(xiāng)村相互割裂的發(fā)展方式導(dǎo)致嚴(yán)重的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、城市內(nèi)部貧富差距與社會沖突、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級緩慢、農(nóng)村日益落后衰敗，造成城鄉(xiāng)之間、經(jīng)濟(jì)與社會之間、人與自然之間的不平衡、不協(xié)調(diào)和不可持續(xù)。中國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展遭受嚴(yán)重威脅，必須選擇城市化轉(zhuǎn)型發(fā)展之路，即新型城市化道路。

中國新城的規(guī)劃建設(shè)必須進(jìn)行制度創(chuàng)新，打破城鄉(xiāng)二元分割的發(fā)展模式，成為城鄉(xiāng)一體化的探索者和先行地區(qū)。

三、新城所在城市區(qū)域的特點(diǎn)與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的難點(diǎn)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的龍頭和起點(diǎn)是城市發(fā)展，根本任務(wù)是聯(lián)動解決城市與鄉(xiāng)村發(fā)展問題，基本途徑是城鄉(xiāng)之間各類要素的有序流動，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

新城一般規(guī)劃建設(shè)于以大城市和特大城市為核心的城市區(qū)域。中心城市通常高度發(fā)達(dá)，是國家或區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心，甚至在全球城市網(wǎng)絡(luò)中具有重要地位，在國內(nèi)跨區(qū)域合作與全球化浪潮的共同作用下，參與區(qū)域與全球產(chǎn)業(yè)分工，集聚高端產(chǎn)業(yè)和高素質(zhì)人口。中國目前有四個城市明確提出發(fā)展新城，并將新城作為城市整體發(fā)展戰(zhàn)略的重要領(lǐng)域，分別是北京、上海、廣州和天津。這四個城市都是人口規(guī)模超過一千萬（上海市甚至超過2000萬）、經(jīng)濟(jì)規(guī)模過萬億的超大發(fā)達(dá)城市（如表1所示），是五個

“國家中心城市”之一，以多功能綜合性為主，除生產(chǎn)、服務(wù)、金融和流通等作用外，大多是行政管理中心、交通運(yùn)輸中心、信息科技中心和人才密集之地，在區(qū)域和國家層面具備引領(lǐng)、輻射、集散功能，對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展起主導(dǎo)作用。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)全球化背景下作為中國頂級城市，構(gòu)成中國嵌入全球經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)的主要聯(lián)接點(diǎn)，參與全球范圍內(nèi)資本、技術(shù)、勞動力等方面的流動。

與此同時(shí)，在增長導(dǎo)向重城輕鄉(xiāng)的發(fā)展模式下，農(nóng)村發(fā)展被長期忽略。這些大城市的周邊地區(qū)由于受到通勤方式不便、基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)供給不足和高素質(zhì)勞動力缺乏等因素的制約，發(fā)展水平也較低，一般處于傳統(tǒng)部門的自我發(fā)展與循環(huán)階段。盡管與全國其他地區(qū)農(nóng)村相比，大城市周邊地區(qū)的發(fā)展水平并不低，但與高度發(fā)達(dá)的中心城市比較，產(chǎn)業(yè)層級落差過大，難以鏈接到中心城的發(fā)展鏈條中進(jìn)行有效率的分工與合作。以北京市為例，中心城以金融保險(xiǎn)、法律服務(wù)、管理咨詢、廣告等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，服務(wù)控制全國經(jīng)濟(jì)活動，并通過集中跨國公司中國總部參與全球合作，產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展態(tài)勢明顯，而在北京周邊廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)業(yè)延續(xù)傳統(tǒng)模式，第二產(chǎn)業(yè)以低技術(shù)含量、勞動密集型的產(chǎn)業(yè)為主，如小建材、服裝加工、低端機(jī)械等。中心城區(qū)集聚全國乃至全世界的高端人才、資本和技術(shù)，與全國其他區(qū)域甚至世界其他國家的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系強(qiáng)度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于本城周邊地區(qū)。

一方面，中心城市作為產(chǎn)業(yè)層級和社會資源的雙重高地，人口等各種生產(chǎn)要素不斷集聚，出現(xiàn)交通擁堵、環(huán)境惡化等“膨脹病”；另一方面，周邊小城鎮(zhèn)和農(nóng)村集聚能力不足，發(fā)展過度分散。最終形成中心城愈發(fā)膨脹、周邊農(nóng)村愈發(fā)蕭條的惡性循環(huán)，同一城市區(qū)域的傳統(tǒng)農(nóng)村與現(xiàn)代城市之間的發(fā)展差距越來越大，城市與農(nóng)村的聯(lián)系互動愈發(fā)困難。人口與產(chǎn)業(yè)過度密集于城市中心區(qū)的狀況加劇了城市二元結(jié)構(gòu)的剛性，膨脹病與落后病大范圍長期并存。

大城市區(qū)域的中心城市高度發(fā)達(dá)、周邊農(nóng)村落后、城鄉(xiāng)差距過大的特點(diǎn)根源于城鄉(xiāng)二元發(fā)展的傳統(tǒng)模式，構(gòu)成現(xiàn)階段大城市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的難點(diǎn)。高度發(fā)達(dá)的特大城市城鄉(xiāng)融合水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于中等發(fā)達(dá)城市和中小城市，這與其城鄉(xiāng)要素流動、資源配置嚴(yán)重分割、二元結(jié)構(gòu)剛性的特點(diǎn)有很大關(guān)系。

四、城鄉(xiāng)一體化視角下的新城發(fā)展分析框架

借鑒已有新城理論，結(jié)合中國新型城市化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的時(shí)代背景，應(yīng)以城鄉(xiāng)一體化為發(fā)展目標(biāo)，以人本、創(chuàng)新和統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、可持續(xù)為發(fā)展理念，以新城科學(xué)定位、城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)和構(gòu)建服務(wù)型政府為基本保障，以增強(qiáng)新城綜合承載力和區(qū)域要素自由有序流動為兩大著力點(diǎn)，以公共政策為支撐構(gòu)建適應(yīng)中國現(xiàn)階段城鄉(xiāng)發(fā)展的新城發(fā)展邏輯框架，如圖2所示。

（一）基于城鄉(xiāng)一體化的新城定位和發(fā)展目標(biāo)

城鄉(xiāng)一體化的起點(diǎn)和前提是城市的健康發(fā)展，以城帶鄉(xiāng)，但在中國的特大、超大城市區(qū)域，已經(jīng)高度發(fā)達(dá)的中心城市不能帶動周邊地區(qū)的共同繁榮，中心城與周邊地區(qū)之間存在著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、公共資源、人力資本等全方位的巨大的發(fā)展鴻溝，導(dǎo)致周邊地區(qū)難以嵌入中心城發(fā)展鏈條而使城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展同時(shí)出現(xiàn)問題——中心城要素過度集聚難以向周邊擴(kuò)散與周邊農(nóng)村落后并存，這也是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的癥結(jié)所在。

鑒于超大城市城鄉(xiāng)發(fā)展的這一特殊矛盾，必須在高度發(fā)達(dá)的中心城市和較為落后的周邊地區(qū)之間規(guī)劃培育若干個中等發(fā)達(dá)的節(jié)點(diǎn)，使之成為城鄉(xiāng)間的中間階梯和聯(lián)系紐帶，向內(nèi)疏解中心城要素，向外發(fā)揮輻射服務(wù)周邊地區(qū)的作用，變城鄉(xiāng)嚴(yán)重割裂為開放融通，以此來平衡城鄉(xiāng)間的巨大鴻溝，將周邊地區(qū)接入中心城市的發(fā)展鏈條中（見圖3），將城鄉(xiāng)放在同一層次上謀劃發(fā)展，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展的格局，同時(shí)解決中心城過度擁擠與周邊農(nóng)村發(fā)展滯后的問題。

這一中間節(jié)點(diǎn)便是新城。因此，加快培育新城，使之成長為百萬人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為高端、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)水平較高、環(huán)境優(yōu)美的“次級中心”，起到雙向融通中心城市與周邊小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)的作用，方能實(shí)現(xiàn)超大城市的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

因此，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的視野下，新城的發(fā)展定位應(yīng)該是城鄉(xiāng)一體化和區(qū)域聯(lián)動發(fā)展的中間節(jié)點(diǎn)和紐帶，在高度發(fā)達(dá)的城市和相對落后的周邊農(nóng)村地區(qū)之間架起橋梁雙向融通。

一方面，新城是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的“增長極”和周邊農(nóng)村地區(qū)城市化的新載體，起輻射帶動區(qū)域發(fā)展的橋頭堡的重要作用，有力地解決農(nóng)村落后問題。新城是在大城市外圍規(guī)劃建設(shè)的規(guī)?；鲁菂^(qū)，其規(guī)劃范圍內(nèi)的地區(qū)將實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城市化，原有的城市面貌和發(fā)展環(huán)境得以改善。新城同時(shí)是廣大農(nóng)村地區(qū)新的“增長極”與“中心地”，在輻射帶動周邊農(nóng)村發(fā)展方面起到重要作用。第一通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展與就業(yè)擴(kuò)張吸納周圍農(nóng)村的富余勞動力，加快農(nóng)村人口城市化進(jìn)程；第二，以產(chǎn)業(yè)鏈統(tǒng)籌新城與周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；第三，通過一系列制度變革促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的有序流動；第四，作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會和行政中心，為周邊小城鎮(zhèn)和農(nóng)村提供服務(wù)，并將基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)向周邊地區(qū)延伸。另一方面，新城作為區(qū)域中新拓展的城市，將為中心城疏解優(yōu)化提供空間載體，承接中心城人口和功能的轉(zhuǎn)移疏解，并可以與中心城互動發(fā)展，合作共贏，有利于中心城的調(diào)整優(yōu)化，解決其過度“膨脹”問題。endprint