公共產(chǎn)品視角下校車安全保障的政府責(zé)任

鄭敬蓉

摘要：無論從公益性還是交易成本角度考量，學(xué)生校車服務(wù)都具有公共產(chǎn)品屬性，通過公共財政為學(xué)生校車提供安全保障應(yīng)是政府義不容辭的義務(wù)。站在公共產(chǎn)品的視角，通過對校車公共產(chǎn)品的分析和對國外校車安全保障中政府責(zé)任的考察，本文認(rèn)為《校車安全條例》在政府責(zé)任方面仍有較大改進(jìn)余地。

關(guān)鍵詞：學(xué)生校車；安全保障；政府責(zé)任

中圖分類號：D035.29文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1009-5381（2014）03-0116-04

學(xué)生校車安全一直是社會各界關(guān)注的焦點問題。這不僅因為其所運(yùn)送的對象是學(xué)生這一特殊群體——他們是國家、社會和家庭的未來與希望，而且還因為重大校車事故的頻發(fā)造成了嚴(yán)重的不良社會影響。校車安全保障是一個系統(tǒng)工程，需要社會各界共同努力方能徹底解決其中隱患，最大限度地保護(hù)乘車學(xué)生的安全。其中，政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任無疑是最重要的。

一、校車安全保障中政府責(zé)任缺失的表現(xiàn)

（一）校車安全保障的立法嚴(yán)重缺失

目前與校車安全保障有直接聯(lián)系的制度主要有兩個：其一是由國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局2004年10月1日實施的《機(jī)動車運(yùn)行安全技術(shù)條件》；其二是由國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局和國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會聯(lián)合發(fā)布并于2010年7月1日起實施的《專用小學(xué)生校車安全技術(shù)條件》。這兩個文件僅僅是關(guān)于小學(xué)校車生產(chǎn)的國家標(biāo)準(zhǔn)而已，并不涉及校車運(yùn)行過程中的管理問題。實際使用者未必會使用這種專門的高質(zhì)量專用校車，這一點教育部官員已證實。①①教育部官員在接受《京新報》記者專訪時表示：“現(xiàn)在已有校車當(dāng)中，有當(dāng)?shù)卣庥玫墓还镜能嚕@種車輛是安全的，但這種車輛也是不符合《專用小學(xué)生校車安全技術(shù)條件》規(guī)定的校車標(biāo)準(zhǔn)，不像小學(xué)生校車標(biāo)準(zhǔn)的要求那么高。真正達(dá)到這個標(biāo)準(zhǔn)的，確實比例不高。”資料來源：郭少峰.教育部：我國合格校車比例低 制度出臺尚無定論[N].新京報，2011-12-16.立法缺失使校車安全保障處于無法可依狀態(tài)，導(dǎo)致了校車運(yùn)營混亂和監(jiān)管不力。在政府職責(zé)不明晰、監(jiān)管機(jī)制不健全、校車財政補(bǔ)貼不到位的情況下，只從技術(shù)上強(qiáng)調(diào)校車的國家標(biāo)準(zhǔn)，其后果必將抬高校車準(zhǔn)入門檻，導(dǎo)致校車有效共給不足。[1]

（二）行政監(jiān)管機(jī)制不健全

首先，監(jiān)管主體不明、監(jiān)督缺位。校車不僅是一個交通工具，也是一個流動的校舍。校車安全保障不僅僅體現(xiàn)在道路行駛的安全，還體現(xiàn)在校車運(yùn)行過程中對學(xué)生的照看與管理環(huán)節(jié)。所以校車安全保障是一項系統(tǒng)工程，需要教育、公安、財政、質(zhì)檢、城管等多個部門參與，共同建立起校車安全保障體系。但現(xiàn)實中牽頭部門缺乏、監(jiān)管主體不明、部門監(jiān)督缺位、最終導(dǎo)致齊抓共管局面難以形成。于是，運(yùn)行車型混雜、車輛質(zhì)量不過關(guān)，運(yùn)行主體不固定、流動性隨意性大，超員、堵塞交通等現(xiàn)象十分普遍，這種潛在的危險性隨時可能造成嚴(yán)重后果。

其次，監(jiān)管對象模糊、范圍狹小。作為一項系統(tǒng)工程的校車安全保障涉及到許多方面，如校車的生產(chǎn)、投放市場、質(zhì)量跟蹤、售后服務(wù)，學(xué)校使用校車的申請、備案、管理制度，校車司機(jī)的資質(zhì)、駕駛經(jīng)驗、個人素質(zhì)，跟車?yán)蠋煹馁Y質(zhì)、管理，校車運(yùn)行線路的確定、每日維護(hù)和安檢、路權(quán)級別等都需要建立起嚴(yán)格的安全保障制度。所以，校車安全保障的監(jiān)督對象是多方面的，不能僅限于對校車道路安全行駛這一環(huán)節(jié)。

最后，監(jiān)管手段滯后、無力。對校車安全的監(jiān)管不能簡單地使用“罰款”、“停運(yùn)”等行政執(zhí)法手段，而是要在加重行政處罰力度的同時，綜合運(yùn)用教育、宣傳、排查、備案、檢舉等監(jiān)管手段，織起校車安全監(jiān)管的“天網(wǎng)”。

（三）校車經(jīng)費(fèi)的財政保障不到位

校車經(jīng)費(fèi)是困擾校車安全的重要因素，而國家財政保障不到位則是校車經(jīng)費(fèi)困難的根本原因。這體現(xiàn)在：校車經(jīng)費(fèi)財政來源與補(bǔ)貼數(shù)額沒有明確的制度規(guī)定，財政補(bǔ)貼數(shù)量整體不足，無論中央和地方財政每年對校車的投入數(shù)量既不固定，數(shù)額也小，無法解決實際的校車購買需求；校車經(jīng)費(fèi)財政補(bǔ)貼地區(qū)間的不平衡，越是對校車需求更大的農(nóng)村等邊遠(yuǎn)山區(qū)，得到的財政補(bǔ)貼越少；校車經(jīng)費(fèi)使用缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，一些地區(qū)和學(xué)校有挪用校車財政補(bǔ)貼現(xiàn)象。

中央和地方財政對校車經(jīng)費(fèi)補(bǔ)體不到位，學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)的困難，使得許多學(xué)?；蛐＼囘\(yùn)營公司為降低校車運(yùn)營成本而使用不合格校車，如老、舊乃至報廢車輛、農(nóng)用車輛甚至拼裝車輛大量使用，這些都為校車安全埋下嚴(yán)重隱患。

二、學(xué)生校車的公共產(chǎn)品屬性及其安全保障中政府責(zé)任的理論依據(jù)

（一）公共產(chǎn)品及其供給模式

根據(jù)產(chǎn)品的自然屬性以及社會需求或消費(fèi)的方式，現(xiàn)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論將社會產(chǎn)品大致劃分為私人產(chǎn)品、公共產(chǎn)品與準(zhǔn)公共產(chǎn)品三種類型。私人產(chǎn)品是指產(chǎn)品不能供多個主體同時占有或消費(fèi)的產(chǎn)品，如水杯、面包等。而公共產(chǎn)品是指某個體對該產(chǎn)品的消費(fèi)不能排除其他個體同時消費(fèi)該產(chǎn)品，或者消費(fèi)主體的增加并不減少其他主體的效用或福利，如空氣、自然風(fēng)景、義務(wù)教育等。經(jīng)濟(jì)學(xué)上將公共產(chǎn)品所具有的上述特性歸結(jié)為非排他性（無法阻止其他個體同時消費(fèi)）和非競爭性（多名個體同時消費(fèi)并不減少相互的效用）。相應(yīng)的，私人物品都具有排它性和競爭性。具有絕對的非排他性和非競爭性的公共物品是非常少的，很多公共物品，如道路設(shè)施、非義務(wù)教育、醫(yī)療服務(wù)等，都具有一定的排他性（一定時空內(nèi)使用者的總數(shù)是有限的）和競爭性（當(dāng)使用者超過一定的數(shù)量時產(chǎn)品效用就會降低）。經(jīng)濟(jì)學(xué)家將這類產(chǎn)品稱為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。[2]

由于公共產(chǎn)品的正外部性較高，所以其社會邊際收益往往大于個人邊際收益，即公共產(chǎn)品的供給可以大大增加社會福利，但公共產(chǎn)品在消費(fèi)上的非排他性和非競爭性會招致“搭便車者（Free-rider）”的進(jìn)入，從而使提供公共產(chǎn)品的個體邊際收益不能隨之有效增加。如就技術(shù)發(fā)明而言，只要發(fā)明者將其發(fā)明公開就面臨著被仿冒甚至免費(fèi)使用的可能性。他人因免費(fèi)使用而獲益無疑增加了社會福利，但發(fā)明者個人如果無法同時增加個體福利時，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，作為理性經(jīng)濟(jì)人的發(fā)明者應(yīng)該不會繼續(xù)去從事這種“出力不掙錢”的事情，其結(jié)果就會導(dǎo)致公共產(chǎn)品的供應(yīng)不足。

公共產(chǎn)品供應(yīng)不足的直接后果是社會福利的減少，社會公共利益得不到有效保障。為改善這種局面，就必須交由公共機(jī)構(gòu)生產(chǎn)，于是，為全社會經(jīng)濟(jì)理性人提供公共產(chǎn)品的公共機(jī)構(gòu)——國家——就基于社會契約而產(chǎn)生。相應(yīng)地，國家或者說政府財政的主要任務(wù)就是“提供那些社會邊際收益大于社會邊際成本，因而不能由市場有效供給的公共物品或勞務(wù)”。[3]

所以，國家是否需要提供公共產(chǎn)品的理由一方面在于維護(hù)公共利益需要，另一方面在于該公共產(chǎn)品的社會邊際效益大于個人邊際收益，提供該公共產(chǎn)品能夠有效增加社會福利。

（二）校車的公共產(chǎn)品屬性

提供校車是提升義務(wù)教育質(zhì)量的重要因素，對于地處農(nóng)村等交通不便的地區(qū)而言，校車更是促進(jìn)義務(wù)教育順利開展的必要條件。這是校車作為公共產(chǎn)品的理由之一。理由之二在于，無論從炭減排等環(huán)境因素考慮，還是從減少交通擁擠等城市治理角度考慮，通過安排校車運(yùn)送學(xué)生所取得的社會效益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于由學(xué)生各自使用交通工具時的社會效益，即通過提供校車能有效增加社會福利。需要說明的是幼兒教育雖未被納入國家義務(wù)教育法規(guī)范的內(nèi)容，但考慮到幼兒基礎(chǔ)教育的重要性，加大公共財政投入，如提供校車是十分必要的。

面對十分龐大的校車需求，當(dāng)政府不提供相關(guān)公共服務(wù)時，對公共產(chǎn)品（服務(wù)）的需求就只能依靠私人產(chǎn)品予以解決。在市場機(jī)制中，校車服務(wù)作為私人產(chǎn)品，運(yùn)營主體主要考慮校車經(jīng)營成本與效益，在利益最大化原則的驅(qū)使下，犧牲乘車學(xué)生合法權(quán)益就成為一種必然選擇。這是校車事故層出不窮的根本原因。雖然《道路交通法》等法律可以對違法交通行為處罰，但經(jīng)濟(jì)效益法則和僥幸心理以及違法成本較低等因素仍會驅(qū)使校車經(jīng)營人員鋌而走險。正如《道路交通法》不可能根除違章事故一樣，僅依靠法律的懲罰性措施無法消除校車事故現(xiàn)象。

由以上分析可知，學(xué)生校車服務(wù)具有公共產(chǎn)品屬性，學(xué)生校車安全保障是政府義不容辭的義務(wù)，應(yīng)通過政府公共財政提供。校車安全保障的政府責(zé)任已成為國際上一種普遍做法，許多國家都將政府作為學(xué)生校車安全保障的主體。限于篇幅，下文僅以美國為例，簡要論述美國校車服務(wù)過程中政府責(zé)任的體現(xiàn)。

三、學(xué)生校車安全保障中政府責(zé)任的國際經(jīng)驗：以美國為例

（一）建立起比較完備的中小學(xué)校車發(fā)展制度體系

在美國，由聯(lián)邦政府和州政府共同出臺相關(guān)法律和政策來規(guī)范中小學(xué)學(xué)生校車的制造與運(yùn)營，建立了比較系統(tǒng)的校車發(fā)展政策法律體系。據(jù)統(tǒng)計，截至2004年，已經(jīng)有29個州擁有專門的法案或者政策用于規(guī)范與學(xué)生校車相關(guān)的交通服務(wù)活動。[4]其內(nèi)容十分完備，包括了從校車生產(chǎn)制造標(biāo)準(zhǔn)、校車交運(yùn)規(guī)則、校車司機(jī)選拔與考核、校車資金保障、校車的安全教育等各方面內(nèi)容。這些政策法律為美國打造校車安全系統(tǒng)工程奠定了制度基礎(chǔ)。

（二）政府的公共財政為校車發(fā)展提供了有力的資金保障

美國中小學(xué)校中學(xué)生的交通費(fèi)主要由學(xué)校和學(xué)區(qū)負(fù)責(zé)，而不是由學(xué)生家庭承擔(dān)。學(xué)?；?qū)W區(qū)的經(jīng)費(fèi)主要由州政府撥款支持。州政府一般是通過教育財政收入或發(fā)行專門的市政債券來募集教育經(jīng)費(fèi)。對于特殊殘障、智障兒童，國家專項基金或其他慈善基金還可以為其提供上、下學(xué)的交通費(fèi)。對校車生產(chǎn)企業(yè)和校車服務(wù)公司，政府也會給予稅費(fèi)優(yōu)惠政策，以保證這些企業(yè)能提供符合政府和學(xué)區(qū)要求的學(xué)生校車服務(wù)?！坝捎谟新?lián)邦與州政府的財政支持和社會力量的捐助，學(xué)校購買、租賃、運(yùn)營、維修學(xué)生校車的資金就有了最基本的保障?！盵5]

（三）采取特別措施保護(hù)中小學(xué)校車的安全運(yùn)行

美國政府采取了很多富有成效的措施以保護(hù)中小學(xué)校車安全。如學(xué)生校車與警車、消防車以及救護(hù)車一樣屬于特權(quán)車輛，甚至有時校車還具有更高的權(quán)限[5]；校車的安保甚至被納入到政府反恐安全監(jiān)視系統(tǒng)的保護(hù)范圍，任何對校車的攻擊都將被定為重罪，面臨20年至終身的監(jiān)禁判罰。[6]

（四）政府職能部門負(fù)責(zé)校車安全教育

美國的交通管理和教育部門經(jīng)常對乘坐校車的學(xué)生、學(xué)生家長以及校車司機(jī)等對象進(jìn)行系統(tǒng)的校車安全教育。每學(xué)期開學(xué)前，學(xué)校或?qū)W區(qū)都要和交通管理部門聯(lián)合開展“第一次乘坐校車”的校車安全系列教育，除對學(xué)生及其家長講解乘坐校車的注意事項外，還通過實際體驗校車的乘坐過程感悟校車安全的重要性以及學(xué)習(xí)安全保護(hù)具體細(xì)節(jié)。[5]

事實上，美國將中小學(xué)生免費(fèi)乘坐校車視為其義務(wù)教育的重要組成部分。同時政府各部門協(xié)同努力使校車服務(wù)呈現(xiàn)出法制化、規(guī)范化、系統(tǒng)化、專業(yè)化局面，正基于此，“美國的校車已經(jīng)被普遍認(rèn)為是安全性能最高的車輛”。[7]

四、完善我國校車安全保障中政府責(zé)任的建議

頻繁發(fā)生的學(xué)生校車安全事故催生了《校車安全條例》（以下簡稱《條例》）。這是我國首部全面規(guī)范校車安全的行政法規(guī)，對于治理當(dāng)前校車的混亂局面，增強(qiáng)校車運(yùn)行的安全性具有十分重要的意義。欣喜之余，筆者認(rèn)為《條例》仍有較大改進(jìn)余地，特別是政府責(zé)任還需得到進(jìn)一步明晰，同時還需制定相關(guān)配套制度，使校車安全保障工程落到實處。

（一）制定校車使用行政許可規(guī)范

《條例》認(rèn)為校車使用是一種行政許可行為，進(jìn)一步促進(jìn)了校車使用的規(guī)范化。但《條例》將縣級以上教育行政管理部門作為校車行政許可人之一則欠缺法律依據(jù)。迄今為止，尚沒有法律、法規(guī)賦予教育行政部門對校車使用申請和校車駕駛?cè)速Y格申請的審驗權(quán)，所以，需通過完善相關(guān)法律制度賦予教育行政管理部門上述審驗權(quán)。

（二）建立健全政府領(lǐng)導(dǎo)下的校車安全監(jiān)督機(jī)制

防患校車事故，內(nèi)靠教育，外靠監(jiān)督。《條例》雖注意到校車安全監(jiān)督的重要性，但在具體規(guī)定中存在以下問題：

首先，《條例》指出由地方政府負(fù)總責(zé)、各部門齊抓共管校車安全工作，但并沒有建立相應(yīng)的工作機(jī)制。即負(fù)總責(zé)的機(jī)構(gòu)沒有明確、各部門對校車安全的分工沒有明確、各部門工作銜接機(jī)制沒有明確，其結(jié)果很可能會造成各部門之間要么都爭著管、要么都不管的局面。建議由各級政府成立專門的校車安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，直接負(fù)責(zé)校車安全監(jiān)管工作，并有權(quán)協(xié)調(diào)其他行政部門。

其次，《條例》將校車安全管理工作劃歸學(xué)校不妥。如果學(xué)校是對自有校車進(jìn)行管理，那實際上是讓學(xué)校對自己監(jiān)管，其效果取決于學(xué)校的自律性，這顯然并不可靠；如果讓學(xué)校管理其他主體的校車，一方面學(xué)校作為事業(yè)單位沒有相應(yīng)的行政管理權(quán)，另一方面，其他主體的校車運(yùn)營權(quán)并不由學(xué)校決定，對其他主體校車安全狀況學(xué)校事實上無法監(jiān)管。

（三）加大處罰力度，提高對校車的違法成本

《條例》對危害校車安全的行為規(guī)定了明確的處罰措施，但總體看來，其處罰力度明顯較小，不足以阻止對校車的違法犯罪行為。相較于國外對危害校車安全行為的處罰而言，《條例》應(yīng)該加大處罰力度，增加對校車的違法犯罪成本。

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯：劉遺倫