我國村民自治的民主價值

吳宏才

摘要：伴隨著改革開放的腳步聲，在廣闊的中國農(nóng)村大地上誕生了具有中國特色的基層民主形式——村民自治。經(jīng)過30多年的成功實踐和不斷完善，鍛煉了農(nóng)民的民主管理能力，培養(yǎng)了廣大農(nóng)民的政治民主素質(zhì)和參政議政能力，并形成了較為成熟的直接民主的形式和經(jīng)驗，為我國實現(xiàn)更加廣泛的民主奠定了扎實的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：村民自治；民主價值

中圖分類號：D638文獻標識碼：A文章編號：1009-5381（2014）03-0080-04

建國以來，我國農(nóng)村基層民主建設(shè)和發(fā)展以及農(nóng)民民主權(quán)利的保障，作為我國民主政治建設(shè)的重要組成部分，始終受到高度重視，特別是黨的十一屆三中全會以后，歷屆黨代會都有充分反映。黨的十八大報告明確提出，要完善基層民主制度。在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題是中國現(xiàn)代化建設(shè)的根本問題。切實加強農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，對于推進我國民主化進程，進一步調(diào)動農(nóng)民的積極性和主動性，促進農(nóng)村各項改革和建設(shè)事業(yè)的全面發(fā)展，具有重要的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實意義。

一、村民自治民主的發(fā)端

20世紀70年代以來，在我國廣大農(nóng)村地區(qū)推行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，并逐步解體了人民公社。這樣，一方面農(nóng)民成為市場主體需要制度保證，另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)取代人民公社而成為基層政權(quán)，打破了原有的農(nóng)村基層管理體制，從而出現(xiàn)了轉(zhuǎn)軌中的“某種公共權(quán)力和基層組織的真空”。1982年我國憲法重新規(guī)定恢復鄉(xiāng)、鎮(zhèn)建制，同時規(guī)定，城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。基層政權(quán)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）“對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項”[1]。1987年全國人大常委會正式通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，對村民委員會的組織、功能和選舉方式首次進行了比較明確的和全面的規(guī)定，并于1988年起開始在部分農(nóng)村地區(qū)試行。1998年11月，九屆全國人大第五次會議重新修訂并通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》，使農(nóng)村民主自治從試行向法制化轉(zhuǎn)變。經(jīng)過多年的實踐，在廣大農(nóng)村探索出“四民主”即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，“三自我”即自我教育、自我管理、自我服務(wù)和“三公開”即村務(wù)公開、政策公開、財務(wù)公開的村民自治模式，使廣大農(nóng)民成為了基層民主政治建設(shè)事實上的政治主體，村一級成為了相對獨立的社會實體。在這一政治主體和社會實體內(nèi)部，因為有了詳盡的制度手段和操作程序規(guī)定，村民可以有效建立與村干部之間的互動關(guān)系，村干部任何違背村民意愿的行為都會由于受到來自村民多渠道的約束而很難發(fā)生，村民可以成功地將自己的意志借村干部的行為表達出來。

中國共產(chǎn)黨從成立起就以實現(xiàn)和發(fā)展人民民主作為自己的使命。在民主革命時期，中國共產(chǎn)黨開創(chuàng)性地把馬克思主義普遍真理與中國革命的具體實際相結(jié)合，相繼提出了“工農(nóng)民主”、“人民民主”、“新民主主義”等概念，創(chuàng)造符合中國國情，能夠保證人民當家作主的民主政治實現(xiàn)形式。1949年9月，具有臨時憲法作用的《共同綱領(lǐng)》明確規(guī)定：“中華人民共和國為新民主主義即人民民主主義的國家”。1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議召開，標志著我國人民代表大會制度民主形式的正式確立。1956年，完成了對生產(chǎn)資料私有制的社會主義改造，從而實現(xiàn)了從新民主主義向社會主義的過渡。但是，“文化大革命”使新中國的民主政治建設(shè)遭受了嚴重挫折。黨的十一屆三中全會后實行了改革開放政策，提出“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現(xiàn)代化”，中國的民主政治建設(shè)得到了恢復和發(fā)展，人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度等國家制度不斷完善和發(fā)展。特別是在農(nóng)村，經(jīng)過多年的實踐與探索，黨領(lǐng)導億萬農(nóng)民找到了一條適合我國國情的推進農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的道路，這就是實行村民自治。在農(nóng)村實行村民自治就是廣大村民直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項基本制度。這項制度發(fā)端于20世紀80年代初期，普遍推行于20世紀90年代，現(xiàn)在已經(jīng)成為了中國農(nóng)村基層民主和提高農(nóng)村治理水平的一種非常有效的方式。

村民自治這種民主形式經(jīng)過多年的探索和總結(jié)，已經(jīng)取得了一定的實踐經(jīng)驗。不少學界人士認為，村民自治本身的意義并不僅僅停留在鄉(xiāng)村治理這一層面上，它有著更重要的核心價值，那就是，它是中國民主政治建設(shè)的“實驗地”和“練兵場”。在這樣一個人口眾多而文化素質(zhì)相對較低的人群里實踐和發(fā)展好民主政治，將對中國的民主政治建設(shè)產(chǎn)生巨大的推動作用。

二、民主在村民自治中的運用

美國學者卡爾·科恩認為，所謂民主，就是一種社會管理體制。在該體制中，社會成員大體上能直接或間接地參與影響全體成員的決策。對于民主而言，“參與”是關(guān)鍵性的概念。著名民主理論家羅伯特·達爾指出，民主至少有五個標準，即：有效的參與、投票的平等、充分的知情、對議程的最終控制、成年人的公民資格。

民主是中國村民自治的核心價值和主要內(nèi)容，貫穿于村民自治的全過程。在實踐中總結(jié)出來的“三自我”，即自我管理、自我教育、自我服務(wù)就是基層社會的一種管理體制，村民可以直接參與決策和管理，充分體現(xiàn)了民主的實質(zhì)。法律所賦予村民民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的四大民主權(quán)利，也體現(xiàn)了達爾所指出的民主的五個標準：第一，全體村民進行民主選舉是村民自治的基礎(chǔ)和前提。按照村委會組織法進行的村委會選舉，堅持公平、公開、公正的原則，采取無記名投票和秘密投票的方式進行，這為農(nóng)村中素質(zhì)高、能力強、作風民主、政治堅定的優(yōu)秀人才脫穎而出提供了制度化和規(guī)范化的渠道。如果村民自治中的民主選舉只流于形式，那么村民自治就無從談起，法律賦予村民的民主權(quán)利也只能是一紙空文。第二，村委會實行民主決策是民主選舉的目的和要求，也是村委會組織法賦予村民參與和處理村級事務(wù)的權(quán)力。要求村委會要按照村民的意愿依法治理村莊。對于涉及村民利益的重大事項，如村集體土地的租用、征用，經(jīng)濟項目的立項、承包及所得收益的使用，村務(wù)經(jīng)費開支以及其他一事一議項目等，都要經(jīng)村民會議或者村民代表會議討論決定，確保村民對村級公共事務(wù)的參與權(quán)和決策權(quán)。第三，村委會實行民主管理是村民民主決策的制度保證。村民委員會依據(jù)村委會組織法等相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合本村實際情況，以村民會議的方式討論制定《村民自治章程》和《村規(guī)民約》來實現(xiàn)民主管理?！洞迕褡灾握鲁獭泛汀洞逡?guī)民約》規(guī)定了村民的權(quán)利和義務(wù)，并規(guī)定各類村級組織之間的關(guān)系、職責和工作程序，還規(guī)定本村社會治安、計劃生育、村容村貌、社會習俗以及經(jīng)濟管理等治理方面的內(nèi)容。這是實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的村級法規(guī)和約束村民行為規(guī)范的制度保證，可以確保村級治理依法建制、以制治村。第四，全體村民對村委會實行民主監(jiān)督是確保村民自治制度落到實處的法律武器，它貫穿于民主選舉、民主決策、民主管理的整個過程。實行民主監(jiān)督，可以使公正、合法的民主選舉程序得到不折不扣的的執(zhí)行，可以制約村干部獨斷專行和個人說了算現(xiàn)象的發(fā)生，可以使《村民自治章程》和《村規(guī)民約》真正落實而不是形同虛設(shè)。同時，通過村務(wù)公開、村民民主評議村干部以及村委會定期向村民作工作報告等形式，使村民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)得以充分體現(xiàn)。

以上四點充分說明了民主在村民自治中的作用，同時也展現(xiàn)了村民自治的民主價值。全體村民把自治事務(wù)通過民主的辦法管理好、監(jiān)督好，通過提高民主能力和民主素質(zhì)，實現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)，可以為健全的民主政治建設(shè)打下廣泛和堅實的基礎(chǔ)。同時，村民自治又使村民在一定程度上抑制和監(jiān)督上級行政部門對農(nóng)民的亂攤派與不廉潔行為，這種抑制和監(jiān)督具有使農(nóng)村民主向上擴展的作用。隨著村民自治制度的不斷推進和完善，社會力量的不斷加強，國家和地方政府必須不斷調(diào)整自己的原有行為，調(diào)整與農(nóng)民的政治關(guān)系，再加上民主自身內(nèi)在的發(fā)展，這樣，我國農(nóng)民將得到歷史上從來沒有過的民主權(quán)利。它從無到有，從少到多，從形式到實質(zhì)，從動員到競爭，不斷提升其民主權(quán)利的數(shù)量和質(zhì)量，農(nóng)村基層民主政治建設(shè)將得到迅速發(fā)展。

三、村民自治的民主價值

第一，我國村民自治直接民主的實踐奠定了中國現(xiàn)代民主政治的基礎(chǔ)。我國憲法規(guī)定，我國的民主制度有兩種形式，一種是村民自治的直接民主形式，另一種是人民代表大會制度的間接民主形式。就目前的國情而言，兩種民主形式都需要，如果只有人民代表大會制度的間接民主，而沒有村民自治的直接民主，那民主制度是不全面的，也是缺乏基礎(chǔ)的。我國的國情還決定，民主必須是漸進的，必須從基層開始，自下而上，一層一層的構(gòu)建，最終構(gòu)筑我國民主政治大夏。我國的民主政治建設(shè)離不開農(nóng)民和農(nóng)村。通過村民自治的實踐，一方面可以為高層民主提供可供借鑒的實際經(jīng)驗和技術(shù)，為民主發(fā)展提供可操作的模式和制度體系。另一方面，還可以為我國的民主政治建設(shè)培養(yǎng)更多的具有民主知識和具有組織控制能力的民主工作者，從而為我國更高層面的民主發(fā)展奠定社會基礎(chǔ)。正如彭真同志曾經(jīng)在1987年的人大會議上指出：“他們把一個村的事情管好了，逐漸就會管一個鄉(xiāng)的事情；把一個鄉(xiāng)的事情管好了，逐漸就會管一個縣的事情，逐步鍛煉、提高議政能力。”[2]因此，村民自治這種直接民主形式的重要價值和作用就是培養(yǎng)現(xiàn)代民主政治主體，提高億萬農(nóng)民的政治民主素質(zhì)和參政議政能力，為發(fā)展中國特色社會主義民主政治奠定堅實基礎(chǔ)。

第二，我國村民自治的發(fā)展為我國更高層面的民主政治建設(shè)提供了制度框架。其一，村民自治實踐中總結(jié)和提煉的民主選舉制度、民主決策制度、民主監(jiān)督制度和民主管理制度都是民主政治建設(shè)所必須而且可資借鑒的。現(xiàn)代民主政治制度的一些重要原則和運作程序在村民自治制度中都有所體現(xiàn)。我們的黨組織、政府、企事業(yè)和其他社會組織，如果都能夠按照村民自治的制度原則和運作規(guī)范來構(gòu)建和實施，那么，我國的民主政治建設(shè)將會大大前進一步。其二，村民自治促進了政府職能的轉(zhuǎn)變，使政府由“無限政府”向“有限政府”、由“管制型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)軌。曾經(jīng)以來，我國的各級政府表現(xiàn)為“無限政府”和“管制型政府”，其權(quán)力只受上級管束，呈現(xiàn)一種“對上負責，對下不負貴”的局面，并且其權(quán)力還向下無限擴張，管了許多管不了、管不好、也不該管的事，出現(xiàn)嚴重的越位、缺位和錯位現(xiàn)象。農(nóng)民在“無限政府”和“管制型政府”的管制下，負擔過重，應(yīng)有的權(quán)利也受到束縛。實行村民自治，農(nóng)民獲得了民主自由的權(quán)利，真正實現(xiàn)了當家作主。民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，“‘四位一體的村民自治模式形成了領(lǐng)導權(quán)、決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互促進又相互制約的村級公共權(quán)力制衡機制，能有效解決村民自治的現(xiàn)實困境?！盵3]村委會只對村民負責，這就限制了政府的權(quán)力、作用和規(guī)模擴張，使政府重新定位自己的權(quán)責和職能。政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍的事項”，這就為減輕農(nóng)民負擔提供了保證，也使農(nóng)民的自由發(fā)展獲得了更大的空間。其三，村民自治民主對中國的民主政治建設(shè)產(chǎn)生了示范性效應(yīng)。以民主選舉為核心的我國村民自治，像是一部在中國大地上傳播民主思想的“播種機”，它不斷地種下民主思想的種子，也不斷地激發(fā)和強化著農(nóng)民的民主法制意識。隨著村民民主法制意識的增強，他們已經(jīng)不滿足于被動地參與民主選舉，而是逐漸學會了獨立思考，開始考量著如何保護自己的權(quán)利，同時也學會了通過制度化、法制化的渠道參與管理、參與政治。這標志著中國農(nóng)村社會正在由“臣民”社會向“公民”社會轉(zhuǎn)變。通過村民自治這種民主的訓練，讓農(nóng)民知道了什么是民主，什么才算民主，他們的民主意識、民主理念逐漸增強，民主素質(zhì)、民主能力日益提高，這就為我國的民主政治建設(shè)培養(yǎng)了主體。這種以鍛煉和培養(yǎng)大眾民主素質(zhì)和能力為己任的村民自治，可以說對推動中國特色社會主義民主政治發(fā)展起到了示范性作用。因此，理論界人士發(fā)出了“落后的鄉(xiāng)村，進步的農(nóng)民”的呼聲。為此，我們的村民自治不僅需要完善好、發(fā)展好，而且必須使這種成功的民主經(jīng)驗逐步向上拓展，從國家基層政權(quán)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）依次往上，讓村民自治民主由社會層面逐步滲透到國家層面，為最終實現(xiàn)我國更高層面、更廣泛范圍的民主奠定扎實的基礎(chǔ)。

第三，我國的村民自治也加速了世界現(xiàn)代民主政治建設(shè)的進程。中國的村民自治引起了世界的廣泛關(guān)注。關(guān)心中國民主政治的外國學者、政治家從國際的高度評價了中國的村民自治。由選舉專家組成的美國卡特中心代表團曾觀摩我國吉林、遼寧村委會的“海選”現(xiàn)場，不由得豎起拇指稱贊，認為這種民主在某些方面“超過了美國”。中國的村民自治依法進行，使農(nóng)村基層的事務(wù)納入了程序化、規(guī)范化和法制化的軌道，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督促進了農(nóng)村經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明的全面進步。中國的村民自治質(zhì)量高，涉及的人口多。中國農(nóng)民政治素質(zhì)與民主政治能力的逐步提高，將成為加速世界現(xiàn)代民主政治進程的重要力量。

總之，完善了的村民自治民主對我國的民主政治建設(shè)起著積極的推動作用。國家的作用體現(xiàn)為將民主的價值凝結(jié)為一種制度，提供給農(nóng)村社會，并在村民的內(nèi)心形成一種理念和價值取向，反過來鞏固和推進國家的民主化。我國的村民自治雖然不是國家層面的民主，但它提供了一個實現(xiàn)農(nóng)村社會民主的制度框架，同時，它也成為村民民主實踐的有力工具，并在民主的演練中“鍛煉了農(nóng)民的民主管理能力，提高了農(nóng)民政治參與的積極性，使農(nóng)民逐步熟悉和習慣于民主的操作規(guī)程，可能生發(fā)出一種基于長期基層民主所訓練出來的寬容與妥協(xié)精神，培養(yǎng)出農(nóng)民理性獨立的政治品格?！盵4]這就是我國村民自治所體現(xiàn)出來的真正的民主價值。

參考文獻：

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[2] 彭真.彭真文選[M].北京：人民出版社，1991： 608.

[3] 劉衛(wèi)常.“四位一體”的村民自治新模式探析[J].中共貴州省委黨校學報，2012（1）.

[4] 田偉.村民委員會在村民自治中的地位和作用[D].貴陽：貴州大學，2007：6.

責任編輯：劉遺倫