美國的環(huán)境正義實踐對我國的啟示與借鑒

陳軍 劉西友

摘要：環(huán)境正義運動是上世紀(jì)80年代初期在美國興起的一場以實現(xiàn)環(huán)境平等權(quán)為主旨的社會運動。美國審計署先后于2005年、2007年和2011年，從公共政策執(zhí)行角度，對美國環(huán)境保護署在這一領(lǐng)域的職責(zé)履行情況進(jìn)行了審計。我國的環(huán)境正義問題在國際環(huán)境正義、 城鄉(xiāng)環(huán)境正義、區(qū)域環(huán)境正義等方面都有體現(xiàn)。美國的實踐帶給了我們啟示與借鑒，我國審計部門應(yīng)加大監(jiān)督力度，嚴(yán)肅揭露和查處違反資源利用和環(huán)境保護政策的重大違法違規(guī)問題，揭示和反映涉及人民群眾身體健康和環(huán)境安全的問題，有效促進(jìn)環(huán)境保護中的公平正義。

關(guān)鍵詞：美國；環(huán)境正義；啟示；借鑒

中圖分類號：D922.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1009-5381（2014）03-0105-03

一、環(huán)境正義運動在美國的興起

美國環(huán)境正義運動始于1970年代，它以底層民眾為基礎(chǔ)，要求保護社區(qū)免受污染，使人們在健康安全的環(huán)境下工作和生活。環(huán)境正義運動者認(rèn)為，少數(shù)族裔在住所、社區(qū)及工作場所遭受了比其他群體更多的環(huán)境風(fēng)險，因此要為底層民眾爭取平等的環(huán)境權(quán)益。環(huán)境正義運動最初與民權(quán)運動、勞工運動聯(lián)系在一起。從1990年代開始，這場運動超越了社區(qū)抗擊有害垃圾污染的斗爭，開始關(guān)心職業(yè)病、公共衛(wèi)生、食品安全、土地利用規(guī)劃及在住房、醫(yī)療、教育、交通等領(lǐng)域存在的環(huán)境歧視。

二、美國推動環(huán)境正義的實踐

（一）美國環(huán)境保護署為推動環(huán)境正義提供保障

環(huán)境正義運動對美國的環(huán)境政策產(chǎn)生了重大影響。其中，美國環(huán)境保護署在促進(jìn)環(huán)境正義方面做了不少工作。例如，先后制定了確保環(huán)境公正的規(guī)劃，頒布了相關(guān)指南。1990年，為研究和收集環(huán)境風(fēng)險不公平分配的事實和證據(jù)，環(huán)境保護署設(shè)立了環(huán)境公平工作組；1992年，環(huán)境保護署長設(shè)立環(huán)境公平辦公室（12898號行政命令發(fā)布后，改稱環(huán)境正義辦公室）①①美國總統(tǒng)可以批準(zhǔn)行政命令來指揮行政機構(gòu)的行動。通過 12898 號行政命令，即《關(guān)于針對少數(shù)族裔和低收入者的環(huán)境公平的聯(lián)邦政府行動令》，克林頓總統(tǒng)指示各聯(lián)邦機構(gòu)將這個行動令的內(nèi)容作為其部門職責(zé)的一部分，負(fù)責(zé)評估和減輕“……美國政府計劃、政策和活動中對少數(shù)族裔和低收入者的人身健康和環(huán)境造成的過高負(fù)面影響”。，負(fù)責(zé)解決環(huán)境不公平問題。

1994年，美國時任總統(tǒng)克林頓簽署了12898號行政命令，要求所有聯(lián)邦機構(gòu)都應(yīng)該把實現(xiàn)環(huán)境正義作為自己的使命，合理確定和關(guān)注其項目、政策和行動對美國的少數(shù)民族與低收人民眾造成的健康和環(huán)境影響。依據(jù)12898號行政命令，創(chuàng)設(shè)了一個關(guān)于環(huán)境正義的機構(gòu)間工作組，用以協(xié)調(diào)各個聯(lián)邦機構(gòu)的環(huán)境正義計劃。

（二）美國審計署推動環(huán)境保護署在維護環(huán)境正義中履職

美國審計署對環(huán)境正義問題極為重視，一直積極對開展環(huán)境保護政策實施情況的審計。早在1983年，美國審計署就發(fā)現(xiàn)，美國南方一些州的黑人雖然人口比例僅占到20%，但全州卻有四分之三的工業(yè)有毒廢料填埋場設(shè)在黑人社區(qū)附近。2005年以來，美國審計署先后3次對環(huán)境保護署進(jìn)行審計，并提出了措辭嚴(yán)厲的建議。但從總體上看，這些建議沒有得到環(huán)境保護署的認(rèn)同，更沒有被采納。

2005年，美國審計署重點針對《空氣清潔法案》中與環(huán)境正義有關(guān)的汽油、柴油和臭氧等三項規(guī)則的制訂過程展開調(diào)查。審計發(fā)現(xiàn)，在三項規(guī)則的起草和頒布過程中，文件起草小組成員沒能把環(huán)境正義理念完全貫穿到三項規(guī)則中，這主要是因為環(huán)境保護署對文件起草小組成員缺乏引導(dǎo)，沒有對他們進(jìn)行適當(dāng)培訓(xùn)。審計還發(fā)現(xiàn)，三項規(guī)則起草后，雖然社會各界提出了許多條改進(jìn)建議，但環(huán)境保護署并沒有藉此對規(guī)則的內(nèi)容進(jìn)行完善。針對問題，美國審計署建議提高文件起草小組成員的環(huán)境正義意識，重視社會各界的合理訴求。但是，環(huán)境保護署不認(rèn)同上述建議，表示已有做法合理適當(dāng)。

2007年的審計是2005年審計的延續(xù)，美國審計署主要關(guān)注對所提審計建議的執(zhí)行情況。環(huán)境保護署一方面據(jù)理力爭，另一方面也舉證說明，一些領(lǐng)域正在不斷完善各種程序，并已經(jīng)取得進(jìn)步。然而，美國審計署認(rèn)為，環(huán)境保護署所謂的進(jìn)步，缺乏依據(jù)，無法認(rèn)可。

2011年審計時，美國審計署提出，環(huán)境保護署沒有制訂明確的環(huán)境正義戰(zhàn)略規(guī)劃，任務(wù)重點不突出，各州的職責(zé)分工不明晰，績效評價指標(biāo)體系不完整等。根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問題，美國審計署提出3個方面的審計建議。環(huán)境保護署只認(rèn)同其中的1個，而不同意另外2個。

可見，在環(huán)境正義問題上，美國審計署與環(huán)境保護署之間存在較大分歧。

三、給我國帶來的啟示與借鑒

（一）高度重視我國的環(huán)境正義問題

我國的環(huán)境正義問題在國際環(huán)境正義、 城鄉(xiāng)環(huán)境正義、區(qū)域環(huán)境正義等方面都有體現(xiàn)。如發(fā)達(dá)國家對我國的污染密集產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，城市向農(nóng)村的污染轉(zhuǎn)移，東部地區(qū)與西部地區(qū)之間的環(huán)境不公平等，都對我國的生態(tài)文明建設(shè)乃至整個經(jīng)濟社會發(fā)展提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，國家審計有責(zé)任加大監(jiān)督力度，嚴(yán)肅揭露和查處違反資源利用和環(huán)境保護政策的重大違法違規(guī)問題，揭示和反映涉及人民群眾身體健康和環(huán)境安全的問題，保障資源環(huán)境安全，增強經(jīng)濟發(fā)展后勁，有效促進(jìn)環(huán)境保護中的公平正義。

（二）從項目審計入手，推動實現(xiàn)環(huán)境正義

城市基礎(chǔ)設(shè)施、土地、礦產(chǎn)、河湖、森林、草原和海洋等資源環(huán)境領(lǐng)域的重點項目，是環(huán)境保護實踐的前沿陣地。美國環(huán)境正義運動中的標(biāo)志性事件，都與大大小小的項目相關(guān)；美國頒布的12898號行政命令等公共政策的調(diào)整對象，最終都要落實在具體的項目上。我國審計機關(guān)從項目審計入手關(guān)注環(huán)境正義，是推動實現(xiàn)環(huán)境正義的重要途徑。審計時，要審查項目的環(huán)境影響評估及審批是否齊全，關(guān)注環(huán)境保護設(shè)施與主體工程建設(shè)的同步性以及實施的有效性，對比項目可行性研究報告與工程竣工后的實際情況，對項目的環(huán)境效益進(jìn)行評價。通過評估項目決策是否遵循了科學(xué)的程序、決策依據(jù)是否充分、方案是否經(jīng)過了優(yōu)選等，保證投資決策和項目建設(shè)期間的重大環(huán)境決策的正確、可行。

審計署開展的地方政府性債務(wù)審計和社會保障審計，為開展環(huán)境大項目審計提供了借鑒。適時開展環(huán)境大項目審計具有必要性和可行性。在環(huán)境保護取得重大進(jìn)展的同時，我國在環(huán)境正義方面也面臨嚴(yán)峻形勢，開展環(huán)境正義領(lǐng)域的大項目審計具有現(xiàn)實針對性；環(huán)境正義是推動生態(tài)文明建設(shè)的重要途徑，關(guān)系每一位公民的福祉，是治國理政的重要一環(huán)，開展環(huán)境正義領(lǐng)域的大項目審計具有政治性和大局性；與美國審計署僅從公共政策層面進(jìn)行環(huán)境審計比較，我國審計機關(guān)還可以發(fā)揮“全國一盤棋”的優(yōu)勢，舉全國之力，開展環(huán)境正義領(lǐng)域的大項目審計具有可行性。

（三）從體制機制和政策層面促進(jìn)實現(xiàn)環(huán)境正義

要推動環(huán)境正義的發(fā)展，需要從公共政策層面入手，完善相關(guān)政策體系。美國一直重視相關(guān)法律法規(guī)的建立和完善。美國一方面頒布了12898號行政命令，另一方面強化了1964年的《民權(quán)法案》和1969年的《國家環(huán)境政策法》，通過完善法律來促進(jìn)實現(xiàn)環(huán)境正義。美國審計署對環(huán)境保護署的歷次審計，無不從公共政策層面展開。環(huán)境保護署與美國審計署的爭論，也集中在公共政策的制訂、實施等環(huán)節(jié)。在我國，由于相關(guān)政策體系不到位，長期缺乏對個人權(quán)利以及環(huán)境利益與風(fēng)險分配的細(xì)致考量，環(huán)境公共政策的正當(dāng)性和合理性面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，許多環(huán)境公共政策在實踐中遭遇重重困難。

審計機關(guān)要從全局和戰(zhàn)略的高度，抓住重點領(lǐng)域、重點項目和重點資金中涉及環(huán)境的問題，從公共政策的制定、實施和評估三個方面開展審計，揭示和反映影響人民群眾身體健康和環(huán)境安全的問題，注重從體制、機制、制度及政策層面分析問題，提出建議，督促問題的整改落實，促進(jìn)進(jìn)一步完善政策體系。審計機關(guān)還要加強研究環(huán)境正義的內(nèi)涵、哲學(xué)基礎(chǔ)、功能和地位以及環(huán)境正義的實現(xiàn)機制與路徑，關(guān)注公共政策的出臺過程，關(guān)注環(huán)境正義自上而下的動力機制以及公共政策運行的社會基礎(chǔ)，為開展相關(guān)審計實踐提供理論依據(jù)。

（四）在國際環(huán)境正義上切實維護發(fā)展中國家的利益

環(huán)境正義與階級、種族和收入差距直接相關(guān)，在美國也突出表現(xiàn)為美國利益集團和政治意識形態(tài)的沖突。這一點在美國審計署和環(huán)境保護署的持續(xù)爭論中可以看出倪端。同時，環(huán)境正義問題延伸至國際層面，則體現(xiàn)為南北政治意識形態(tài)上的沖突。這也正是美國在國內(nèi)呼吁實現(xiàn)環(huán)境正義，卻不在國際上大力推動的根源所在。在當(dāng)代西方的環(huán)境倫理思潮中，夾雜著環(huán)境利己主義觀點。

維護發(fā)展中國家的環(huán)境正義，是廣大發(fā)展中國家的共同使命。我國審計機關(guān)應(yīng)積極利用聯(lián)合國審計這一平臺，以及我國審計機關(guān)在世審組織中的影響，積極促進(jìn)各國尤其是發(fā)展中國家在保護環(huán)境正義上取得突破，并推動各國在國際環(huán)境正義的整體原則層次上達(dá)成的共識，切實維護廣大發(fā)展中國家的環(huán)境安全，為廣大發(fā)展中國家謀得發(fā)展機遇和空間。

責(zé)任編輯：王敏