我國(guó)貨幣市場(chǎng)基金監(jiān)管手段法律問題探析

吳道霞

摘 要：目前我國(guó)已經(jīng)建立了貨幣市場(chǎng)基金，如何監(jiān)管貨幣市場(chǎng)基金成為我們研究的重點(diǎn)內(nèi)容。在對(duì)比國(guó)外監(jiān)管模式后，本文認(rèn)為分業(yè)經(jīng)營(yíng)向混業(yè)經(jīng)營(yíng)過渡是必然，與之相適應(yīng)的監(jiān)管手段的選擇具有重要的意義。

關(guān)鍵詞：貨幣市場(chǎng)基金 監(jiān)管 法律問題

我國(guó)已經(jīng)建立貨幣市場(chǎng)基金，那么如何監(jiān)管貨幣市場(chǎng)基金，混業(yè)經(jīng)營(yíng)是必然。在我國(guó)，選擇金融控股公司模式實(shí)現(xiàn)從分業(yè)向混業(yè)的過渡是理想的模式。在這一系列過程中，對(duì)貨幣市場(chǎng)基金的監(jiān)管顯得尤為必要，因此要構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的貨幣市場(chǎng)基金監(jiān)管手段，使得貨幣市場(chǎng)基金一步一步邁向健康蓬勃發(fā)展的軌道。

目前我國(guó)實(shí)行的是分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，因此監(jiān)管上三足鼎立，銀行業(yè)由中國(guó)人民銀行監(jiān)管，證券業(yè)由中國(guó)證監(jiān)會(huì)監(jiān)管，保險(xiǎn)業(yè)由保監(jiān)會(huì)監(jiān)管，這種監(jiān)管難度并不大。但是未來向混業(yè)經(jīng)營(yíng)過渡，那么監(jiān)管必須從目前的分業(yè)監(jiān)管向混業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變。事實(shí)上許多國(guó)家多年實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)，經(jīng)濟(jì)仍然能夠持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調(diào)地發(fā)展，原因就在于監(jiān)管工作做得好。目前我國(guó)雖然實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)，但是金融控股模式已經(jīng)存在，因此，在一定程度上已經(jīng)存在不同金融部門的業(yè)務(wù)交叉，如保險(xiǎn)公司通過投資證券、投資基金間接進(jìn)入股市等，而傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管模式難免對(duì)新出現(xiàn)的金融控股公司模式的監(jiān)管缺乏統(tǒng)一性，彼此之間可能相互推諉，必要時(shí)候還摻雜權(quán)力之爭(zhēng)，有可能出現(xiàn)某一部門內(nèi)監(jiān)管真空的局面，而有時(shí)又可能出現(xiàn)某一部門監(jiān)管權(quán)力過于集中的現(xiàn)象，因此，如何避免監(jiān)管真空或監(jiān)管過于集中情形的發(fā)生，為混業(yè)經(jīng)營(yíng)過渡做好積極的準(zhǔn)備是十分重要的。

混業(yè)經(jīng)營(yíng)體制下，監(jiān)管模式包括機(jī)構(gòu)型監(jiān)管和功能型監(jiān)管。機(jī)構(gòu)型監(jiān)管是指按照金融機(jī)構(gòu)的類型而設(shè)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間在監(jiān)管自己所應(yīng)監(jiān)管的部門的同時(shí)無權(quán)干涉其他部門的業(yè)務(wù)。而功能型監(jiān)管按照美國(guó)前財(cái)長(zhǎng)羅伯特·魯賓的觀點(diǎn)“是指這樣的監(jiān)管流程，一個(gè)給定的金融活動(dòng)由同一個(gè)監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)管，而無論這個(gè)活動(dòng)由誰從事，其目的是提高監(jiān)管流程的秩序和效率?！边@兩種分類標(biāo)準(zhǔn)不同，一種分類標(biāo)準(zhǔn)是按照機(jī)構(gòu)劃分的，另一種標(biāo)準(zhǔn)是按照功能劃分的。功能監(jiān)管模式關(guān)注的是金融創(chuàng)新產(chǎn)品的歸屬問題，能夠避免監(jiān)管真空出現(xiàn)，也能避免監(jiān)管重復(fù)情況的發(fā)生，這種監(jiān)管可以解決金融業(yè)務(wù)交叉、跨機(jī)構(gòu)、跨行業(yè)監(jiān)管問題。事實(shí)上，功能型監(jiān)管主張?jiān)O(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管部門來對(duì)整個(gè)金融部門實(shí)施統(tǒng)一的監(jiān)管。因此，在功能型監(jiān)管指導(dǎo)思想下，設(shè)立一個(gè)隸屬于中共中央金融工作委員會(huì)的國(guó)家金融管理局，之下設(shè)立銀監(jiān)會(huì)（銀行監(jiān)督管理委員會(huì)）、證監(jiān)會(huì)（證券監(jiān)督管理委員會(huì)）、保監(jiān)會(huì)（保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)）應(yīng)當(dāng)是未來監(jiān)管模式的選擇。但是，未來建立和發(fā)展貨幣市場(chǎng)基金初期，仍然應(yīng)當(dāng)臨時(shí)選擇分業(yè)監(jiān)管。所以建立貨幣市場(chǎng)基金初期先是由專門機(jī)構(gòu)專門監(jiān)管，待混業(yè)經(jīng)營(yíng)成熟后，逐步設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管部門監(jiān)管。

世界許多國(guó)家的投資基金之所以取得輝煌的成績(jī)一方面是由于基金本身制度的優(yōu)勢(shì)，另一方面也不排除對(duì)基金監(jiān)管有利，因此，要想使基金規(guī)范化發(fā)展，離不開對(duì)基金監(jiān)管的重視。

國(guó)外基金監(jiān)管手段比較

綜合說來，由于各國(guó)國(guó)情不同，對(duì)基金采取的監(jiān)管手段也不同，體現(xiàn)為監(jiān)管主體、監(jiān)管手段的選擇都有所差別，形成了各具特色的監(jiān)管體制，但是概括起來，國(guó)外基金監(jiān)管手段大致包括如下三種模式：第一種是以美國(guó)為代表的“法律約束下的企業(yè)自律管理”模式；第二種是以英國(guó)為代表的“基金行業(yè)自律監(jiān)管”模式；第三種是以日本為代表的“政府嚴(yán)格管制”模式。

英國(guó)基金監(jiān)管手段利弊分析。如前所述，投資基金發(fā)源于英國(guó)，因此，長(zhǎng)期的實(shí)踐使得英國(guó)形成了一套基金業(yè)自律的管理體制，這種體制的運(yùn)行思想主要是，政府鼓勵(lì)建立基金業(yè)自律組織如民間管理協(xié)會(huì)，并由協(xié)會(huì)制定出相應(yīng)的規(guī)則進(jìn)行自我控制、自我防范、自我約束、自我管理。政府一般不對(duì)具體的業(yè)務(wù)進(jìn)行干預(yù)，只是進(jìn)行宏觀調(diào)控。這種體制能夠較好地穩(wěn)定基金業(yè)，培養(yǎng)基金業(yè)的自我管理自我約束能力，在一定程度上能與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。但是這種監(jiān)管手段也有弊端，可能會(huì)產(chǎn)生混亂的局面，靠自我約束自我管理可能會(huì)使基金業(yè)的發(fā)展在某些階段受到限制，同時(shí)這種情況也會(huì)弱化法律的功能，障礙全國(guó)性統(tǒng)一法律體系的建立，有時(shí)可能會(huì)形成各基金業(yè)內(nèi)部行業(yè)協(xié)會(huì)的壟斷，不利于競(jìng)爭(zhēng)，使得基金的開放程度大大降低。

美國(guó)監(jiān)管手段的利弊分析。美國(guó)對(duì)投資基金的監(jiān)管是在1929年大危機(jī)中遭受極大的損失后而開始的。自此后，美國(guó)加強(qiáng)對(duì)基金的監(jiān)管，主要通過一系列先后頒布的法律達(dá)到監(jiān)管的目的。如《投資公司法》、《投資基金法》等都對(duì)基金的監(jiān)管作了明確的規(guī)定，這就形成了較為完善的法律監(jiān)督體制，使基金的一切活動(dòng)都置于法律框架之下，一切以法律為準(zhǔn)繩。顯然這種監(jiān)管手段在有效地監(jiān)管基金的運(yùn)作方面起了很大的作用，使得投資者的利益有了法律保護(hù)的依據(jù)，既符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，又為基金市場(chǎng)奠定了完備的法律框架。但是這種監(jiān)管手段顯得僵硬，不利于效率的提高，尤其對(duì)基金中新出現(xiàn)的問題可能力不從心。

日本監(jiān)管手段的利弊分析。日本監(jiān)管手段最大的特點(diǎn)就是政府行為，基金的監(jiān)管完全由政府完成，因?yàn)槿毡净鹬饕窃谡姆龀窒陆⑵饋淼?，因此政府通過制定一些措施嚴(yán)格監(jiān)管制度，隨時(shí)制定政策進(jìn)行調(diào)整干預(yù)，對(duì)基金業(yè)進(jìn)行政策性引導(dǎo)和調(diào)節(jié)。這種監(jiān)管的優(yōu)點(diǎn)在于政府能夠根據(jù)情況變化隨時(shí)調(diào)節(jié)監(jiān)管手段和策略，充分發(fā)揮政府的行政干預(yù)作用，使基金發(fā)展少走彎路。但是這種模式具有濃厚的計(jì)劃色彩。由于行政干預(yù)太多極易導(dǎo)致腐敗，同時(shí)這種模式的發(fā)展必然弱化法律的作用以及行業(yè)自律機(jī)制，市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)也不充分，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不相吻合。

中國(guó)選擇怎樣的監(jiān)管手段

由以上分析看出，三種監(jiān)管手段都各有利弊，而我國(guó)國(guó)情決定對(duì)以上任何一種監(jiān)管手段的照搬都是不合適的。

雖然美國(guó)監(jiān)管手段是依據(jù)法律框架而建立起來的，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來說這種監(jiān)管手段能夠有效地規(guī)范基金市場(chǎng)的發(fā)展，但是這種監(jiān)管手段單一化。英國(guó)的監(jiān)管手段在行業(yè)自律方面發(fā)揮積極的作用，但是這種自律需要具備一定的素質(zhì)，需要有一個(gè)過程。我國(guó)目前尚未有貨幣市場(chǎng)基金，未來出現(xiàn)貨幣市場(chǎng)基金也不能一下子完全靠行業(yè)自律達(dá)到監(jiān)管，需要有一個(gè)摸索的過程，尤其未來基金剛剛建立，人員素質(zhì)低下，專業(yè)水平不高，所以單單采取英國(guó)的做法也難以達(dá)到真正的監(jiān)管目的。日本監(jiān)管手段采取的是行政手段，這種手段容易產(chǎn)生腐敗。而我國(guó)目前的證券基金發(fā)展?fàn)顩r表明單獨(dú)采取以上哪一種模式都不合適，但是這三種模式能給我們啟示和借鑒，讓我們站在一個(gè)全新的高度上看問題。因此，就我國(guó)未來貨幣市場(chǎng)基金而言，可以綜合考慮以上幾種監(jiān)管模式，揚(yáng)長(zhǎng)避短，發(fā)揚(yáng)各自監(jiān)管手段的優(yōu)勢(shì)，避開各個(gè)監(jiān)管手段的弊端，構(gòu)建一個(gè)適合我國(guó)國(guó)情的監(jiān)管模式。endprint

構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的貨幣市場(chǎng)基金監(jiān)管手段，首先應(yīng)當(dāng)以法制建設(shè)為基礎(chǔ)，因此，在法律中應(yīng)當(dāng)對(duì)基金的監(jiān)管進(jìn)行明確的規(guī)定，做到有法可依。另外還要建立一個(gè)全國(guó)性的貨幣市場(chǎng)基金監(jiān)管部門負(fù)責(zé)全國(guó)性的貨幣市場(chǎng)基金的監(jiān)管工作，另外要建立一個(gè)自律性的組織，通過組織內(nèi)部的自我約束達(dá)到監(jiān)管目的。這實(shí)際上是對(duì)以上三種監(jiān)管模式的折衷取優(yōu)。我們通過制定相關(guān)法律進(jìn)行法律監(jiān)管的同時(shí)，設(shè)定監(jiān)管組織完成政府的監(jiān)管職能，另外設(shè)立行業(yè)內(nèi)部的監(jiān)管部門，使三種監(jiān)管手段同時(shí)發(fā)揮作用。

但是以上三種監(jiān)管手段同時(shí)發(fā)揮作用并不意味著在基金發(fā)展的不同階段三種作用的大小都是一致的。這三種監(jiān)管手段的輕重比例，要依據(jù)基金發(fā)展的不同階段隨時(shí)調(diào)整。例如，在貨幣市場(chǎng)基金發(fā)展的初期階段法制不健全，基金的行業(yè)自律組織不可能一下子建立起來，同時(shí)人們對(duì)基金的認(rèn)識(shí)也不夠，管理水平比較低，因此，政府的行政手段可能要發(fā)揮較重要的作用。但是隨著經(jīng)驗(yàn)的不斷總結(jié)，隨著基金業(yè)的不斷發(fā)展，要逐步加強(qiáng)基金行業(yè)自律組織的建立，使得基金業(yè)在一定程度上達(dá)到自律的目的。以上看出，三種監(jiān)管手段同時(shí)適用，但是不同階段不同手段發(fā)揮作用的大小也不同，這就需要根據(jù)我國(guó)的國(guó)情來決定這三種監(jiān)管手段的比例輕重。

具體說來，本論文以基金的不同發(fā)展階段選擇不同的監(jiān)管手段。在貨幣市場(chǎng)基金的起步階段，要以政府的監(jiān)管為主，與此同時(shí)不斷加緊立法，加速法制建設(shè)的進(jìn)程。在貨幣市場(chǎng)基金的快速發(fā)展階段，由于這一階段已經(jīng)度過初始期，因此，貨幣市場(chǎng)基金主要應(yīng)當(dāng)向規(guī)范化和規(guī)模化發(fā)展，這一時(shí)期仍然要不斷加強(qiáng)法制建設(shè)，加強(qiáng)行業(yè)組織的自律作用，所以這一階段繼續(xù)以政府監(jiān)管為主，同時(shí)要加快法制建設(shè)和自律組織的建設(shè)。在基金成長(zhǎng)壯大階段，法律已經(jīng)相對(duì)完善化和規(guī)范化，對(duì)貨幣市場(chǎng)基金的監(jiān)管已經(jīng)具備了良好的法制環(huán)境，這一時(shí)期基金業(yè)的外部競(jìng)爭(zhēng)也會(huì)日趨激烈，基金行業(yè)也會(huì)出現(xiàn)自律的監(jiān)管模式，所以這時(shí)期在法律法規(guī)的規(guī)范和政府的行政干預(yù)下，充分發(fā)揮基金業(yè)的自我約束機(jī)制，使貨幣市場(chǎng)基金依據(jù)市場(chǎng)規(guī)律成長(zhǎng)壯大。在基金的成熟發(fā)展階段，不僅法律已經(jīng)相對(duì)規(guī)范化，而且貨幣市場(chǎng)基金行業(yè)的自律機(jī)制已經(jīng)建立起來，因此這一階段是鞏固和再完善階段，在法律框架之下，充分發(fā)揮基金行業(yè)的自我約束機(jī)制，將政府的行政監(jiān)管逐步向基金的監(jiān)督和戰(zhàn)略性調(diào)控轉(zhuǎn)變。所以，在不同的階段三種監(jiān)管手段的輕重緩急完全根據(jù)貨幣市場(chǎng)基金的發(fā)展?fàn)顩r而定。

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（作者單位：中國(guó)人民公安大學(xué)）endprint