行政強(qiáng)制法視域下的強(qiáng)制拆遷探究

作者簡介：劉詩佳,女，漢族，四川成都人，碩士研究生，四川師范大學(xué)法學(xué)院 ，研究方向：憲法與行政法學(xué)。

摘要：現(xiàn)行行政強(qiáng)制法對行政強(qiáng)拆的規(guī)定，政府將作為公共利益的一方當(dāng)事人被推至前臺，開發(fā)商、拆遷公司則不能再參與該類拆遷。強(qiáng)拆的依據(jù)是通過司法程序的法院裁決，政府行政部門不再具有私有住房強(qiáng)拆決定權(quán)。本文發(fā)現(xiàn)強(qiáng)制拆遷維權(quán)難，有必要對行政強(qiáng)制法適于下的強(qiáng)制拆遷現(xiàn)狀作出深刻分析。

關(guān)鍵詞：強(qiáng)制;拆遷;現(xiàn)狀;問題

當(dāng)前，隨著行政強(qiáng)制法的出臺，“拆遷”一詞更是炙手可熱，百度和谷歌包含該詞的網(wǎng)頁都上億，加上“命案”一詞也有百萬之巨。我們的媒體上有關(guān)拆遷以及因拆遷引發(fā)的相關(guān)暴力對抗案件、官員的貪腐案件、行政糾紛等也時常見諸報(bào)端。與“拆遷”伴隨而生的是國務(wù)院以及相關(guān)主管部門的“通知”、“緊急通知”等政策性文件。由此，我們對“拆遷”的熱度以及亂象可以管窺一斑。ヒ弧⒅泄拆遷的現(xiàn)狀梳理 プ莨勱幾年見諸媒體和我們代理、接觸的拆遷案件，可以簡單把中國拆遷現(xiàn)狀歸納為以下十字：無奈、混亂、不公、血腥、滯后。ノ弈問侵鋼泄民眾對拆遷決策參與遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，既不能決定是否拆，也不能決定如何拆，包括對拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定，實(shí)質(zhì)上都沒有參與的權(quán)利，只能無奈。セ炻沂侵趕中械牟鵯ㄖ貧燃安鵯ㄔ誦謝制十分混亂，不僅在立法上沖突混亂，在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，亦是十分混亂?；久總€地方都有自己的土政策，而大多數(shù)的拆遷（包括征地拆遷）都基本沒有監(jiān)管機(jī)制，司法制約極不到位。所以，在遼寧撫順，會出現(xiàn)小官巨貪的情況。ゲ還是指在拆遷活動中，拆遷補(bǔ)償極為不公平。不公，一是指拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，往往過低，不足以保持被拆遷群眾原有生活水平；二是指在補(bǔ)償過程中，沒有公平的按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，隨意性極大。同樣是被拆遷戶，卻因家中是否有關(guān)系、文化水平與抵抗程度等等非拆遷財(cái)產(chǎn)因素，造成補(bǔ)償數(shù)額相差較大，是為不公。パ腥是指在拆遷活動中，引發(fā)血案。拆遷與征地是當(dāng)前中國社會最為影響社會穩(wěn)定的因素之一。引發(fā)血案的原因一般有二，一是拆遷方采用特別血腥的手段強(qiáng)力推動拆遷，一是民眾面臨拆遷，往往缺乏行之有效的救濟(jì)途徑，已然絕望，采用過激方式表達(dá)訴求。ブ禿笫侵趕中脅鵯ㄖ貧紉訝恢禿笥詰鼻爸泄社會政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。舉例而言，現(xiàn)行拆遷條例，制訂于2001年，彼時中國基本處于國有經(jīng)濟(jì)的完全主導(dǎo)地位，基本將所有的城市建設(shè)都視為公共利益。此種觀點(diǎn)在今日，顯然滯后。セ灰桓黿嵌裙檳桑目前中國拆遷活動，則呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：第一，拆遷活動頻繁，每個城市都儼然一個大建筑工地。第二，拆遷造成的社會矛盾日趨尖銳，成為社會不穩(wěn)定、人民生活不安定的重要原因。第三，政府不惜行政力量，為拆遷活動保駕護(hù)航。第四，強(qiáng)制拆遷活動的比例雖然不高，但是在拆遷雙方、被拆遷人與政府有關(guān)部門情緒和利益嚴(yán)重對立的情況下，極端事件屢屢發(fā)生，造成的社會影響極其惡劣。

二、引發(fā)矛盾的拆遷的類型分析

（一）帶有公共利益性質(zhì)的拆遷而引發(fā)的糾紛主要是出現(xiàn)在政府部門或者負(fù)責(zé)拆遷的單位層層克扣補(bǔ)償款所致。ビ捎謔槍共利益性質(zhì)，一般都有財(cái)政預(yù)算支撐著，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)在預(yù)算是還是比較能保障被拆遷群眾的原有生活水平的。也恰恰是因?yàn)槭枪怖骓?xiàng)目，負(fù)責(zé)預(yù)算和撥款的單位并不可能做到事必躬親，而只能假手于人，這邊造成了拆遷項(xiàng)目的層層“轉(zhuǎn)包”，具體負(fù)責(zé)拆遷的單位基本上都是“包干”方式的拆遷，給被拆遷人的拆遷補(bǔ)償款自然是越少越好，矛盾自然越多了。我所承辦的京津城際項(xiàng)目在天津河?xùn)|區(qū)的拆遷項(xiàng)目即是如此。被拆遷人信訪到鐵道部，得到的答復(fù)是該項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是8000余元/平米，而他們所能得到的補(bǔ)償尚不到6000元/平米，最后導(dǎo)致被拆遷戶的群訪和有關(guān)部門組織的“截訪”和“劫訪”（在進(jìn)行法律救濟(jì)過程中，房屋被多個政府部門聯(lián)合強(qiáng)制拆除）。由此可見公益項(xiàng)目中的克扣補(bǔ)償款的情形有多嚴(yán)重，與克扣補(bǔ)償款伴隨而生的是拆遷過程中的貪腐問題。

（二）商業(yè)開發(fā)性質(zhì)的拆遷引發(fā)糾紛主要是補(bǔ)償不足以彌補(bǔ)被拆遷人的損失和政府有關(guān)部門的“為虎作倀”所致。

由于是商業(yè)開發(fā)，開發(fā)商在拆遷階段支付的拆遷補(bǔ)償越多，其成本自然也就越高。開發(fā)商的逐利特性，必然促使其盡可能的壓低補(bǔ)償金額，拆遷當(dāng)事人雙方產(chǎn)生爭議自然而然。由于我國現(xiàn)行的拆遷矛盾都必須先經(jīng)由行政主管部門裁決，而有關(guān)部門從某種意義上講，與開發(fā)商有著密不可分的關(guān)系（政府經(jīng)營城市的指導(dǎo)思想、房地產(chǎn)是支柱產(chǎn)業(yè)更是地方財(cái)政收入的主要貢獻(xiàn)者、負(fù)責(zé)處理拆遷爭議的部門更是商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目的主管部門），拆遷管理部門自然很難做到公正處理雙方爭議了。爭議也由拆遷人與被拆遷人兩方擴(kuò)展為拆遷人、被拆遷人和政府主管部門三方了，甚至最主要的矛盾反倒出現(xiàn)在了被拆遷人與政府部門之間。發(fā)生的多起自焚、跳樓事件，不都是出現(xiàn)在政府“強(qiáng)制執(zhí)行”的時候嗎？有關(guān)案例無須列舉，網(wǎng)絡(luò)搜索滿目皆是。

（三）部分地方的拆遷引發(fā)糾紛系地方政府無視法律規(guī)范或者無法律依據(jù)進(jìn)行規(guī)范，依仗行政強(qiáng)權(quán)蠻干所致。

此種類型，多是因?yàn)榱⒎髮?dǎo)致無法可依或者現(xiàn)行法律不能完全適應(yīng)社會發(fā)展而沒有及時進(jìn)行調(diào)整所致。無法可依時，我們的政府和有關(guān)單位在拆遷過程中就會覺得沒有規(guī)則來限制它，自然是無視基本的普世價值和現(xiàn)有法律的基本立法精神隨意而為，加之實(shí)務(wù)操作中的官僚作風(fēng)，產(chǎn)生矛盾也不足為怪了。此種情況在現(xiàn)在日益突出的“舊村改造”、“舊城改造”、“社會主義新農(nóng)村建設(shè)”中表現(xiàn)的尤為突出。現(xiàn)有的較高層級的法律規(guī)范中，對此三種情形下的拆遷規(guī)范較為籠統(tǒng)和原則，可操作性極差，甚至沒有法律文件進(jìn)行規(guī)范。在沒有高層級法律規(guī)范的情況下，各個地方各自為政，各自為大，我行我素，對《村民委員會組織法》、《居委會組織法》當(dāng)中規(guī)定的一些規(guī)則、原則一概視而不見，拆遷矛盾自然較為突出。當(dāng)然，除了無法可依導(dǎo)致矛盾的情況，在“舊村改造”、“舊城改造”、“社會主義新農(nóng)村建設(shè)”中矛盾更多的是必依“土政策”和“惡法”的情況、是依“惡法”的情況。沒有法律規(guī)范可依照，自然不好；而有“惡法”可依更是不好，效力等級較高的“惡法”更是禍患無窮。這些情況在經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)并且有一定立法權(quán)的地方表現(xiàn)的尤為突出，即便是進(jìn)入到司法救濟(jì)過程中也顯得頗為“有理有據(jù)”。大到拆遷的程序、補(bǔ)償安置爭議的救濟(jì)，小到評估方法和評估所要依據(jù)的“基準(zhǔn)價”都早有當(dāng)?shù)刈灾频摹暗胤椒ㄒ?guī)”、“地方政府規(guī)章”、“規(guī)范性文件”規(guī)定。比如我所代理的杭州、無錫、蘇州一些此類案件中，“惡法”比比皆是，2008年拆遷時所依據(jù)的評估基準(zhǔn)價是2001年公布的“重置價”、拆遷不需要拆遷許可使得被拆遷人在拆遷是否合法這個方面很難進(jìn)行救濟(jì)、安置方式只能選擇統(tǒng)一建設(shè)的安置房（安置房的質(zhì)量、權(quán)屬以及集約建設(shè)安置房所節(jié)省下來的土地如何處理均不得而知）。

三、拆遷問題的行政強(qiáng)制視角審視

（一）當(dāng)前強(qiáng)制拆遷中的問題シ課菔悄殼爸泄民眾最大的財(cái)產(chǎn)存在，基于中國民眾對房屋的特殊情感，強(qiáng)制拆遷的時候往往是拆遷雙方矛盾的激發(fā)點(diǎn)。拆遷過程中爆發(fā)的血案，基本發(fā)生于強(qiáng)制拆遷的時候，更為凸顯強(qiáng)制拆遷中存在的問題。我個人認(rèn)為當(dāng)前強(qiáng)制拆遷存在以下主要問題：

1、事關(guān)強(qiáng)制拆遷的立法基本空白。ツ殼埃有關(guān)強(qiáng)制拆遷的立法，基本散見于《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》、建設(shè)部城市房屋拆遷裁決工作規(guī)程以及各省、地、市、縣區(qū)的規(guī)定。而這些規(guī)定，基本趨于原則性，對于強(qiáng)制拆遷的主體、程序、條件等等都沒有明確規(guī)定，不太具備操作性。譬如，針對強(qiáng)制拆遷而言，理論上必須安置到位且必須提供周轉(zhuǎn)房，但是現(xiàn)實(shí)中大量的強(qiáng)制拆遷并無周轉(zhuǎn)房。

2、地方政府的強(qiáng)力推動使得強(qiáng)制拆遷往往違背程序。デ恐撇鵯ǖ姆⑸，依賴于政府的公權(quán)力。而當(dāng)前，有些地方政府為達(dá)到迅速拆遷的目的，強(qiáng)力推動強(qiáng)制拆遷，使得本來就很少的強(qiáng)拆規(guī)定，沒有得到有效執(zhí)行。譬如，按照規(guī)定，行政機(jī)關(guān)進(jìn)行強(qiáng)制拆遷之前，必須召開聽證會，而此類聽證會卻由裁決機(jī)關(guān)自行組織，發(fā)生聽而不證亦屬必然。3、人民法院組織的強(qiáng)制拆遷有時亦不規(guī)范。ァ糐P3〗在人民法院進(jìn)行的強(qiáng)制拆遷中，也存在很不規(guī)范之處。主要體現(xiàn)在人民法院的獨(dú)立性時常無法得以體現(xiàn)。不僅與行政機(jī)關(guān)混為一體，個別人民法院甚至參加拆遷指揮部，在拆遷現(xiàn)場設(shè)立臨時法庭，審查并執(zhí)行拆遷行政裁決機(jī)關(guān)作出的裁決行為。如此司法，既不獨(dú)立，更難公正。除此之外，部分法院在強(qiáng)制執(zhí)行的操作過程中，也不規(guī)范。發(fā)生于06年的被拆遷人杜某某被打死于西城區(qū)法院強(qiáng)制拆遷現(xiàn)場的事件，就很典型。杜某因?yàn)閷W(xué)習(xí)法律，平時教導(dǎo)鄰居在拆遷過程中維權(quán)，引起拆遷公司不滿。拆遷經(jīng)理遂在法院強(qiáng)制拆遷其他被拆遷人的時候，糾集閑散人員毆打杜某致死。相應(yīng)罪犯的所有謀劃、指認(rèn)都發(fā)生在法院強(qiáng)拆警戒線內(nèi)，毆打發(fā)生于警戒線邊緣。4、公民的救濟(jì)權(quán)沒有得到尊重。ハ中泄際上通行的司法實(shí)踐認(rèn)為，公民在對行政行為提起了行政〖JP3〗復(fù)議或行政訴訟等救濟(jì)手段之后，在救濟(jì)程序完成之前，不得強(qiáng)制執(zhí)行該行政行為。而我國的拆遷條例明確規(guī)定，行政復(fù)議與訴訟不停止拆遷。如此立法，顯然脫胎于行政行為效力理論，即行政行為一經(jīng)作出就具有法律效力，便可先行執(zhí)行。但是，這一理論是二戰(zhàn)前的產(chǎn)物，早已過時?，F(xiàn)行國際司法中的通行做法是，大多行政行為需經(jīng)司法審查后方可執(zhí)行。5、基于基本人權(quán)的一些規(guī)則，并未在強(qiáng)制拆遷中得以體現(xiàn)。ピ諍芏嗟胤劍政府或法院強(qiáng)制拆遷都是在晚間或是節(jié)假日突擊執(zhí)行。這種做法雖然有時頗有效果，但是其危害也是巨大的，他不僅是反人權(quán)的行徑，現(xiàn)實(shí)中也極易釀成事故。プ苤，在現(xiàn)實(shí)操作中，存在大量的非法強(qiáng)制拆遷，包括政府部門非法組織的強(qiáng)制拆遷、開發(fā)商的強(qiáng)制拆遷、地方基層組織的強(qiáng)制拆遷、黑社會的強(qiáng)制拆遷等等。這些客觀存在的非法強(qiáng)制拆遷，社會危害性極大，是釀成突發(fā)性事件的重大隱患。如何進(jìn)一步設(shè)計(jì)出合理的解決模式或制度則需更多學(xué)者共同討論。げ慰嘉南祝邯[1]胡建森，行政強(qiáng)制，法律出版社，2002版.[2]姜明安，行政法與行政訴訟法，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，1999版.