建國以來我國土地制度的變革

賀威通 李翠 張卿瑞

摘要：“土地問題是“三農(nóng)”問題的核心”。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要抓手，是加快完善現(xiàn)代市場體系的題中之義。我國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是伴隨著農(nóng)地制度的改革而出現(xiàn)并不斷發(fā)展的。本文通過研究土地制度的變遷對土地流轉(zhuǎn)制度確立的影響，剖析土地制度變革中村民參與，為當(dāng)今土地流轉(zhuǎn)和合理規(guī)范提供參考。

關(guān)鍵詞：土地制度；村民參與；變革

我國農(nóng)地制度的變遷大致經(jīng)歷了土地改革、集體化和責(zé)任制三個階段，建國初期的土地改革運動，變封建土地所有制為農(nóng)民土地所有制，實現(xiàn)了“耕者有其田”，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力；集體化時代的合作化與公社化運動，變農(nóng)民土地私有制為農(nóng)村集體所有制，“確立了高度集中的土地集體所有制”；責(zé)任制時期的包產(chǎn)、包干到戶和家庭承包經(jīng)營，變集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營的土地制度為集體所有、承包經(jīng)營的土地制度，實現(xiàn)了“土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離”，調(diào)動了農(nóng)民的積極性，推動了社會主義農(nóng)村的建設(shè)。同時隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展，人均耕地面積減少，促進了土地流轉(zhuǎn)行為的產(chǎn)生和發(fā)展，“國家對土地流轉(zhuǎn)的行為態(tài)度也是經(jīng)歷了從禁止、開放到合法規(guī)范三個階段”。

一、土地改革時期：農(nóng)民土地私有制的確立

“土地問題一直是中國革命的根本性問題，土地改革又是中國共產(chǎn)黨人最為基本的政策主張，也是對農(nóng)民的一種歷史性承諾”。為了鞏固革命勝利果實，改變土地分配不均的現(xiàn)狀，新中國成立后，“推行以‘依靠貧農(nóng)，團結(jié)中農(nóng)，有步驟地、有分別地消滅封建剝削制度，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為基本路線的土地改革也在全國各地開展起來”。

A村所在的朔縣早在1946年已全部解放，1947年9月，朔縣民主政府抽調(diào)干部組成土地改革工作團奔赴各村開展劃定成份，分田分畜等工作，A村就開始貫徹《中國土地法大綱》，農(nóng)民在土改工作團的指導(dǎo)下積極參與開展土地改革運動，沒收土地、牲口和農(nóng)具等生產(chǎn)資料分配給貧雇農(nóng)。但其富農(nóng)產(chǎn)生的原因是在當(dāng)時所謂的“筷子里頭拔旗桿”的指導(dǎo)思想下產(chǎn)生的，村民苗成林、苗存仁、苗海余被錯劃為富農(nóng)，直到第二年，A村土改工作團根據(jù)中央土改精神，又對錯劃的3戶富農(nóng)改劃為上中農(nóng)，只有王富仍為富農(nóng)成份。按照朔縣民主政府的部署A村和東易、石槽村三個自然村為一個土改點，按人均標準在3個村的范圍內(nèi)“多者抽，少者補”西易還得到東易劃過來的30多畝地，此時全村共有1600余畝地，據(jù)老人們回憶當(dāng)時大部分村民們連夜打著煤油燈拿著米繩測量田地，劃分著自己的土地，真正實現(xiàn)了耕者有其田。B村也是從1947年進行的土地改革運動，根據(jù)朔縣民主政府指示成立了農(nóng)會，農(nóng)民依靠農(nóng)會向地主富農(nóng)展開斗爭，在實際操作過程中農(nóng)會采取依靠貧雇農(nóng)，團結(jié)中農(nóng)，中立富農(nóng)的方法，結(jié)合反奸清算斗爭，按政策劃分成份，沒收地主富農(nóng)土地，分配給貧下中農(nóng)，由于B村地處溝壑，所以在土改中土地按平、坡、溝不同類型搭配，抽多補少，抽肥補瘦。

二、集體化時期：農(nóng)村土地集體所有制的建立

一般認為，土地改革并沒有創(chuàng)造一套防止鄉(xiāng)村社會因人地緊張以及土地趨向集中等情況下所帶來的鄉(xiāng)村社會再度兩極分化的機制。因而，共產(chǎn)黨和毛澤東把土地改革僅僅看作是“民權(quán)革命”或新民主主義革命的主要內(nèi)容，農(nóng)民土地所有制僅僅是一定時期出于革命和現(xiàn)實需要而確定的暫時性目標，為了建設(shè)社會主義社會，必須要進行土地制度的集體化和國有化改造。

1951年，中共中央制定了《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議(草案)》，不僅認同了互助組的做法，而且引導(dǎo)農(nóng)民試辦初級社。1953年12月，《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》總結(jié)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作發(fā)展十大優(yōu)越性,要求用一年時間建立35800個合作社的。1954年春，A村在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，由苗稷、苗梅、苗滋種、苗池等人主動組織村民參加互助組4個，但由于村民對黨的政策不了解，認識不足，同年秋互助組解散。1955年，黨的政策深入人心，在苗滋種等人的積極組織主導(dǎo)下互助組再次成立，當(dāng)時A村互助組經(jīng)營方式有兩種：一是臨時性的，即在農(nóng)忙時由部分農(nóng)戶自愿經(jīng)營，互相幫助；二是常年互助組，實行農(nóng)副業(yè)互助合作，有簡單生產(chǎn)計劃，以工換工或計價結(jié)算。在下半年A村未經(jīng)初級社直接發(fā)展為高級合作社，又稱共青社，包括兩個老年隊、一個青年隊。1956年全村農(nóng)戶全部加入合作社，實行生產(chǎn)三包制，經(jīng)營管理水平和生產(chǎn)效益提高，人均收入達110元，成為當(dāng)時白堂鄉(xiāng)的先進社。1958年8月中共中央通過了《關(guān)于農(nóng)村建立人民公社的決議》，決定在全國農(nóng)村普遍建立政社合一的人民公社，并提出擴大公社規(guī)模。8月21日，平魯縣委召開常委會議，初步確定將原來的312個農(nóng)業(yè)合作社并轉(zhuǎn)為22個人民公社，到9月底各人民公社全部成立。西易村隸屬井坪公社管轄，實現(xiàn)了人民公社化，社員自留地等全部收歸了公有，至此，個體農(nóng)民土地私有制宣告結(jié)束。但當(dāng)時平魯縣政策允許農(nóng)戶種植少量自留地和開墾小塊地，西易農(nóng)民生活條件相對改善。

B村作為白堂鄉(xiāng)的自然村在1953年開始建立群眾自愿結(jié)合、共同協(xié)商的互助組，由于政策宣傳不到位，農(nóng)民對互助組的認知度較低，參與積極性亦較低，最終參加互助組的農(nóng)戶只有25家，但由于參加互助組的農(nóng)戶互幫互助、熱情高漲，到年底收入比單干戶要高出許多，不久村民王毅的互助組就由原來的6戶發(fā)展到16戶，全村糧食產(chǎn)量達76530斤。1955年為積極響應(yīng)黨中央建立初級社的號召，根據(jù)縣委縣政府安排，B村因為互助組效益良好，全村大部分村民都參與了初級社，初級社組織專人把入社農(nóng)戶的農(nóng)具、土地、牲口等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料作價入股，這一時期農(nóng)民參與主要是上級下派工作組指定參與的，到1956年平魯縣興起大辦高級社的熱潮，B村也大力籌辦高級社，要求全部村民參與，把土地、農(nóng)具等生產(chǎn)資料全部無償接收歸社，實行按勞分配，多勞多得。由于B村經(jīng)歷了四次農(nóng)業(yè)生產(chǎn)變革，農(nóng)民對組織規(guī)模、管理體制等略知一二，但其他問題一無所知，尤其是在向高級社沒有充分尊重農(nóng)戶意見，農(nóng)民更多的被迫參與的，“發(fā)展高級社的生產(chǎn)管理、工作計劃、生產(chǎn)資料入社等問題都沒有妥善解決，大大超越了當(dāng)時的生產(chǎn)力水平、群眾覺悟程度和干部管理水平” ，在壓力型體制下為了完成上級指標犧牲了農(nóng)民利益，把土地屬于無償歸公，打擊了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。正如鄧小平同志說的：“有人說，過去搞社會主義改造，速度太快了。我看這個意見不能說一點道理也沒有。比如農(nóng)業(yè)合作化，一兩年一個高潮，一種組織形式還沒來得及鞏固，很快又變了。從初級社到普遍辦高級合作社就是如此。如果穩(wěn)步前進，鞏固一段時間再發(fā)展，就可能搞得更好一些。”

三、責(zé)任制時期：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的發(fā)展

人民公社這種以行政強制為特征、以政治運動方式推動經(jīng)濟發(fā)展的鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)，曾使集體經(jīng)濟組織壟斷了鄉(xiāng)村社會主要經(jīng)濟資源，在迫使農(nóng)民依附的同時，加重了對農(nóng)民的剝奪，隨著經(jīng)濟貧困化以及由此積累的社會矛盾越來越多，要求變革人民公社體制的呼聲也越來越高。1978年底，安徽省風(fēng)陽小崗村的18戶農(nóng)民，冒著風(fēng)險搞起了大包干，給傳統(tǒng)的集體使用土地的制度捅開了缺口，但國家對土地流轉(zhuǎn)行為的態(tài)度是明令禁止。從1979年開始，在貫徹黨的十三屆三中全會精神的同時，為了落實黨在農(nóng)村的政策，平魯縣恢復(fù)了148個原隨意合并的核算單位，取消了“大鍋飯”，實行定額管理，建立生產(chǎn)責(zé)任制，農(nóng)民生產(chǎn)所有權(quán)和自主權(quán)得到尊重，同時戰(zhàn)勝了78年自然災(zāi)害，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收，因此1980年中共中央下發(fā)的《關(guān)于進一步加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個問題》的通知，允許土地承包到戶，但重申了土地不準買賣，土地公有的社會主義性質(zhì)沒有改變，平魯縣在全縣推行生產(chǎn)責(zé)任制。與此同時，A村和B村也相應(yīng)國家號召，實行了“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，各家各戶都開始“大包干”，生活狀況也有了一定的改善。但是受到自然環(huán)境和技術(shù)手段的制約，農(nóng)民生活并不富裕。于是，在“有水快流”政策的指導(dǎo)下，A村村民也開始掘礦挖煤，村辦煤礦又建立起來。而這時B村雖有煤礦，卻沒有人組織生產(chǎn)，導(dǎo)致煤礦閑置未開，直到90年代末在駐地部隊的主導(dǎo)下才開始開采。1982 年《憲法》第 10 條第 4 款明確規(guī)定，“任何組織或者個人不得侵占買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！笨傊?，在改革開放初期，農(nóng)地流轉(zhuǎn)是被嚴格禁止的。

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