論抽象行政行為的可訴性

田琪雅

摘要：自從《行政訴訟法》頒布以來，將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍的呼聲就從未間斷，但立法機(jī)關(guān)遲遲未對(duì)強(qiáng)烈的呼聲做出回應(yīng)，最主要的原因是該項(xiàng)制度面臨的諸如現(xiàn)行法律解釋體制排斥抽象行政行為的司法審查等諸多困境。盡管如此，抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍的立法趨勢(shì)是不容質(zhì)疑的，因?yàn)樵撔袨橛薪邮芩痉▽彶榈谋匾院涂尚行浴?/p>

關(guān)鍵詞：抽象行政行為；司法審查；困境；可訴性抽象行政行為是學(xué)理概念，是指具有普遍約束力的決定、命令，是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)不確定的多數(shù)人發(fā)布的能反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件。從《行政訴訟法》的第12條第2款的規(guī)定來看，在我國(guó)，抽象行政行為不屬于行政訴訟受案范圍。自從《行政訴訟法》頒布以來，將抽象行政行為納入受案范圍的呼聲就從未間斷，但立法機(jī)關(guān)遲遲未對(duì)強(qiáng)烈的呼聲做出回應(yīng)，其中原因紛繁復(fù)雜，然而，在筆者看來，最主要的原因是抽象行政行為司法審查面臨的諸多困境。

一、困境闡釋

（一）現(xiàn)行的法律解釋體制排斥抽象行政行為的司法審查。（1）抽象行政行為的“一元審查”體制。其理由如下：《中華人民共和國(guó)立法》第88條規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，有權(quán)撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)，有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的違背憲法和本法第六十六條第二款規(guī)定的自治條例和單行條例。據(jù)此認(rèn)為我國(guó)已經(jīng)建立了從全國(guó)人大及其常委會(huì)到地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的一元審查制度，并且認(rèn)為如果法院對(duì)抽象行政行為進(jìn)行審查，就會(huì)侵犯立法機(jī)關(guān)的法律解釋權(quán)，僭越憲法授予法院的職權(quán)范圍。（2）當(dāng)前行政訴訟對(duì)抽象行政行為進(jìn)行審查的現(xiàn)象。依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第52條、53條的規(guī)定，法院只有對(duì)行政法規(guī)提出合法性、合憲性疑問的權(quán)力，按照現(xiàn)行的體制，只能報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大及其常委會(huì)裁決，沒有直接審查權(quán)。人民法院認(rèn)為規(guī)章不符合法律或者行政法規(guī)的規(guī)定，可以直接適用上位法，與前者相比，法院的權(quán)力由疑問權(quán)擴(kuò)大到了法律適用選擇權(quán)，授予了法官更多自由裁量的權(quán)力。有的學(xué)者據(jù)此認(rèn)為“這種既有的體制卻并非法律解釋的過程，而只是提出建議、拒絕使用、報(bào)請(qǐng)解釋等權(quán)力的運(yùn)用。雖然疑問權(quán)和法律選擇適用權(quán)帶有審查的痕跡，但是并不能等同于完全的司法審查，以此為基礎(chǔ)自然不能將司法審查的范圍擴(kuò)大到抽象行政行為?！盵1]

（二）當(dāng)下的權(quán)力結(jié)構(gòu)阻礙抽象行政行為的司法審查。我國(guó)的權(quán)力結(jié)構(gòu)與西方的三權(quán)分立存在明顯差別：全國(guó)人民代表大會(huì)及其地方各級(jí)人民代表大會(huì)是我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，各級(jí)行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢查機(jī)關(guān)都由它產(chǎn)生、對(duì)它負(fù)責(zé)、受它監(jiān)督，并定期向它匯報(bào)工作。我國(guó)以人民代表大會(huì)制度為核心，建立了一整套分工、監(jiān)督和協(xié)作的權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成了中國(guó)特色的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制。而西方國(guó)家注重立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)三者之間的平衡。在西方學(xué)者看來，司法機(jī)關(guān)既沒有預(yù)算權(quán)也沒有執(zhí)法權(quán)，只能被動(dòng)地運(yùn)用法律，遵循不告不理，所以，大陸法系國(guó)家設(shè)立了行政法院，建立了司法審查和違憲審查，以制衡日益膨脹的行政權(quán)。有的學(xué)者將中外權(quán)力結(jié)構(gòu)對(duì)比后，認(rèn)為中國(guó)當(dāng)下的權(quán)力結(jié)構(gòu)會(huì)阻礙抽象行政行為的司法審查，理由有二：“第一，認(rèn)為我國(guó)當(dāng)下的權(quán)力結(jié)構(gòu)并不能容納純粹西方模式的分權(quán)與制衡的結(jié)構(gòu)，依賴此思想的西方模式的司法審查制度也不能進(jìn)入到中國(guó)的權(quán)力框架中。第二，一種靜悄悄的憲法革命需要能夠?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)，不僅要仰賴制度設(shè)計(jì)本身的奧妙，還要社會(huì)有強(qiáng)烈的共識(shí)以及強(qiáng)大的導(dǎo)向性政策和政治力量的支持。認(rèn)為貿(mào)然將抽象行政行為納入立法，會(huì)增大憲政改革的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）司法審查不是中國(guó)“弱法院”追求的目標(biāo)，中國(guó)法院只求審判中立。部分學(xué)者認(rèn)為中國(guó)法院只求審判中立，而不追求司法審查。他們的理由如下：第一，中國(guó)法院必須接受人大的監(jiān)督，法院的人事、財(cái)政甚至具體案件的審判，都有人大監(jiān)督的“身影”。司法權(quán)在整個(gè)權(quán)力結(jié)構(gòu)的配置中相對(duì)處于弱勢(shì)，無力與行政權(quán)抗衡。第二，法院可能無法實(shí)現(xiàn)判決結(jié)果和部分代表民意和政策的抽象行政行為之間的平衡。第三，當(dāng)前中國(guó)法院的法官還不具備審查抽象行政行為應(yīng)有的素質(zhì)。第四，法院擁有審查抽象行政行為權(quán)力后，會(huì)出現(xiàn)審查權(quán)不受監(jiān)督的困境。

二、困境破解

（一）現(xiàn)行審查體制無法實(shí)現(xiàn)有效救濟(jì)?，F(xiàn)行體制下對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督途徑總共有三種：一是人大和上級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督；二是備案審查、法規(guī)清理和間接的訴訟監(jiān)督；三是行政復(fù)議中對(duì)抽象行政行為的審查?？此仆陚涞闹贫认?，是無法實(shí)現(xiàn)對(duì)抽象行政行為有效救濟(jì)的真相。當(dāng)法官遇到諸如河南種子案時(shí)，如果都選擇向全國(guó)人大常委會(huì)上報(bào)，等候裁決，無疑會(huì)導(dǎo)致訴訟效率特別低下。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第7條，行政復(fù)議中對(duì)抽象行政行為的審查是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的審查，難免會(huì)存在機(jī)關(guān)內(nèi)部的保護(hù)主義現(xiàn)象。

對(duì)一些學(xué)者以疑問權(quán)和法律選擇適用權(quán)不同于完全的司法審查為由，認(rèn)為不能將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍，筆者認(rèn)為甚不妥當(dāng)。第一，法官在審理案件的過程中會(huì)遇到大量的法律選擇問題，很多法官選擇小心翼翼地規(guī)避，直接使用上位法，避開下位法。然而，法官能夠規(guī)避，當(dāng)事人不會(huì)規(guī)避，尤其是下位法能給當(dāng)事人帶來巨額利益的時(shí)候。法院無法對(duì)下位法的不適用做出明確合理的解釋和交代，當(dāng)事人自然無法心服口服，從而使法院無法制止不必要的上訴和纏訴，無法實(shí)現(xiàn)法治要求的司法公正和司法透明。第二，疑問權(quán)和法律選擇適用權(quán)與完全的司法審查不同并不意味著抽象行政行為不能納入法院受案范圍。我們可以通過制度的合理限制，將抽象行政行為的一部分審查權(quán)授予法院，賦予公民提起附帶訴訟的權(quán)利，這既不至于使各級(jí)人大及其常委會(huì)喪失法律解釋權(quán)，也可解決現(xiàn)實(shí)中由大量違法性規(guī)章及規(guī)章以下規(guī)范性文件產(chǎn)生的矛盾，真正發(fā)揮法院定紛止?fàn)幍淖饔谩?/p>

（二）當(dāng)下的權(quán)力結(jié)構(gòu)并不阻礙抽象行政行為的司法審查。我國(guó)當(dāng)下的權(quán)力結(jié)構(gòu)不會(huì)阻礙法院對(duì)抽象行政行為的司法審查。理由如下：第一，實(shí)現(xiàn)對(duì)抽象行政行為的司法審查并不需要我國(guó)當(dāng)下的權(quán)力結(jié)構(gòu)容納西方純粹權(quán)力與制衡的結(jié)構(gòu)，更不能說明司法審查制度不能進(jìn)入到中國(guó)的權(quán)力框架之中，克服此困境需要實(shí)現(xiàn)對(duì)審查權(quán)的妥善配置。從我國(guó)的法治現(xiàn)狀及法規(guī)和規(guī)章在現(xiàn)實(shí)生活中的作用來看，將所有的抽象行政行為納入訴訟范圍顯然不太現(xiàn)實(shí)。因此，必須對(duì)抽象行政行為的訴訟范圍加以限制。第二，我國(guó)的行政訴訟自行政訴訟法頒布以來，經(jīng)過十幾年的發(fā)展，形成了獨(dú)具中國(guó)特色的訴訟制度和模式，關(guān)于抽象行政行為的可訴性理論也漸趨成熟，學(xué)界在此問題上幾乎已經(jīng)達(dá)成了共識(shí)。將抽象行政行為納入立法前，應(yīng)當(dāng)解決被訴抽象行政行為的范圍、起訴的條件、起訴程序、起訴方式等問題，用相對(duì)完善的制度降低將其貿(mào)然納入立法和憲政改革的風(fēng)險(xiǎn)，健全法律救濟(jì)途徑，實(shí)現(xiàn)行政訴訟領(lǐng)域中行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人地位的對(duì)等。

（三）只求審判中立的思想可以通過司法改革轉(zhuǎn)變。筆者認(rèn)為只求審判中立的思想可以通過司法改革轉(zhuǎn)變。理由如下：第一，必須讓司法機(jī)關(guān)中央化，或分地方法院和中央法院，在司法未能完全獨(dú)立時(shí)，至少獨(dú)立于地方政府，由中央直接領(lǐng)導(dǎo)，就可極大程度避免冤假錯(cuò)案。第二，將法律納入通識(shí)教育的課程，提高民眾的法律意識(shí)。法官審理案件的過程中，嚴(yán)格以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，不能以民眾的情感為依據(jù)，堅(jiān)持審判中立。第三，改革司法考試制度，提高法官的整體素質(zhì)。第四，可以建立檢察院監(jiān)督抽象行政行為的制度。為保證檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使法律監(jiān)督權(quán)，憲法賦予了人民檢察院獨(dú)立于政府、獨(dú)立于審判機(jī)關(guān)的組織地位。被訴抽象行政行為案件中，檢查機(jī)關(guān)可以作為公訴機(jī)關(guān)代表國(guó)家起訴做出違法抽象行政行為的行政主體，既可以保證法院的獨(dú)立審判又可以防止法院濫用司法審查權(quán)。

三、正向分析：抽象行政行為接受司法審查的必要性和可行性

（一）抽象行政行為接受司法審查的必要性。首先，是抽象行政行為特性的要求。抽象行政行為針對(duì)的對(duì)象是不特定的，違法的抽象行政行為必然會(huì)牽涉以此為基礎(chǔ)的具體行政行為，損害更多公民的權(quán)益。其次，規(guī)制違法抽象行政行為的迫切需要。由于缺乏有效的監(jiān)督，違法抽象行政行為較為普遍，以此為依據(jù)侵犯公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)象屢見不鮮，對(duì)抽象行政行為進(jìn)行規(guī)制已是不可回避的現(xiàn)實(shí)需求。再次，行政法治要求抽象行政行為納入訴訟范圍，“一方面，行政權(quán)的擴(kuò)張意味著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所必須的秩序得到保障，另一方面，意味著公民的權(quán)益可能受到侵害的威脅增大”抽象行政行為幾乎滲透于社會(huì)生活的方方面面，將其納入訴訟范圍是制約日益擴(kuò)張的行政權(quán)的必然要求。最后，降低司法成本的要求。具體行政行為依賴于抽象行政行為，僅對(duì)以個(gè)案表現(xiàn)的具體行政行為審查而忽略其背后的抽象行政行為勢(shì)必會(huì)增加不必要的司法成本，“治標(biāo)不治本”的消極審查權(quán)不利于實(shí)現(xiàn)法院降低辦案成本的目標(biāo)。

（二）抽象行政行為接受司法審查的可能性。第一，在現(xiàn)行體制下，法院審理具體行政行為的過程中，法院無權(quán)做出宣布地方性法規(guī)無效的決定，但有選擇適用更高位階的法律規(guī)范文件的職權(quán)和責(zé)任。目前我國(guó)憲法框架和司法體制下，人民法院沒有合憲性審查權(quán)是毫無疑問的，但人民法院有無合法性審查權(quán)是值得深思的。事實(shí)上，法官選擇法律的過程中，為保證公平，實(shí)質(zhì)上已對(duì)抽象行政行為的合法性做了附帶性審查，這為將來行政訴訟受案范圍擴(kuò)大至抽象行政行為奠定了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。第二，行政復(fù)議制度提供了法律基礎(chǔ)。前文已有提及，《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》中已經(jīng)規(guī)定了對(duì)抽象行政行為的審查制度，為抽象行政行為納入行政訴訟法積累了經(jīng)驗(yàn)。第三，雖然我國(guó)權(quán)力結(jié)構(gòu)根本不同于國(guó)外的三權(quán)分立制度，但是我們?nèi)匀豢梢越梃b其寶貴經(jīng)驗(yàn)為我所用，建立中國(guó)特色的司法審查體制。

結(jié)語：雖然在現(xiàn)實(shí)中面臨不少關(guān)于抽象行政行為可訴性的理論難題，甚至陷入困境，但是抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍的立法趨勢(shì)是不容質(zhì)疑的。作為一個(gè)新興事物，必然會(huì)在發(fā)展過程受到諸如民眾爭(zhēng)論、政策選擇以及地方保護(hù)主義等勢(shì)力的阻撓，因此漸進(jìn)式的改革不失為一種很好的選擇。然而，抽象行政行為的司法審查符合我國(guó)司法改革的方向，此項(xiàng)制度必定會(huì)沖破重重困境，最終成為我國(guó)行政訴訟法中的一項(xiàng)重要制度，將會(huì)對(duì)保障公民合法權(quán)益，平衡行政訴訟中行政主體和行政相對(duì)人的法律地位，控制行政權(quán)發(fā)揮更大的作用。

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