北京市大城市病治理與京津冀協(xié)同發(fā)展

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所 孟翠蓮 趙陽(yáng)光 劉明亮

北京市大城市病治理與京津冀協(xié)同發(fā)展

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所 孟翠蓮 趙陽(yáng)光 劉明亮

北京大城市病形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，主要表現(xiàn)在空氣污染、交通擁堵、資源短缺、收入差距、房?jī)r(jià)高企等方面，亟須治理。其根源在于北京主體功能繁雜、機(jī)構(gòu)臃腫，此外還與城市規(guī)劃不合理、管理粗放、體制機(jī)制掣肘等。以京津冀協(xié)同發(fā)展的視角，從明確區(qū)域戰(zhàn)略地位、打破單一中心格局、保障城市間交通網(wǎng)絡(luò)銜接三個(gè)層次入手，能夠有效緩解資源、環(huán)境、人口、房?jī)r(jià)壓力，有力解決北京大城市病問(wèn)題。

大城市?。痪┙蚣絽f(xié)同發(fā)展；首都區(qū)域發(fā)展規(guī)劃

2014年2月25日至27日，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)北京展開(kāi)調(diào)研并主持召開(kāi)關(guān)于京津冀協(xié)同發(fā)展工作的座談會(huì)，在聽(tīng)取了相關(guān)匯報(bào)的基礎(chǔ)上，對(duì)以區(qū)域協(xié)同合作的視角破解目前困擾我國(guó)的大城市發(fā)展難題，特別是推進(jìn)首都的治理和發(fā)展做出一系列重要講話。習(xí)近平總書(shū)記在會(huì)議上明確指出，要激活北京發(fā)展新動(dòng)力，緩解北京“大城市病”危機(jī)，必須從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一宏觀層面上考慮，具體要做到“調(diào)整疏解非首都核心功能，優(yōu)化三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)特別是工業(yè)項(xiàng)目選擇，突出高端化、服務(wù)化、集聚化、融合化、低碳化”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)京津冀三地基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)式銜接、公共服務(wù)對(duì)接共享、資源要素自由流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相互補(bǔ)充、生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)的美好前景。

一、北京大城市病的具體表現(xiàn)

在大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化的大背景下，大量人口向城市遷移，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向城市集聚，由此產(chǎn)生環(huán)境破壞、交通擁擠、房?jī)r(jià)高企與棚戶區(qū)并存等棘手問(wèn)題，造成人與自然關(guān)系緊張，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生活環(huán)境矛盾突出，這種現(xiàn)象被稱為城市病。北京大城市病問(wèn)題，主要有以下幾個(gè)突出表現(xiàn)，值得我們探討。

(一)空氣污染形勢(shì)嚴(yán)峻。

伴隨著北京經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，也帶來(lái)了環(huán)境的破壞。其中，大氣污染問(wèn)題尤為嚴(yán)重。如表1所示，根據(jù)2010～2013年空氣質(zhì)量的檢測(cè)數(shù)據(jù)，不難看出北京市空氣污染問(wèn)題不容樂(lè)觀。以2013年為例，監(jiān)測(cè)結(jié)果表明，北京空氣中污染物僅有二氧化硫一項(xiàng)達(dá)標(biāo)。而包括二氧化氮、可吸入顆粒物、化學(xué)需氧量、PM2.5在內(nèi)的四項(xiàng)污染物均超出了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。2013年，PM2.5的平均濃度為90微克/立方米，超出國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)線157%，是超標(biāo)最為嚴(yán)重的污染物；二氧化氮平均濃度56.0微克/立方米，超出國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)線40%；可吸入顆粒物平均濃度108.1微克/立方米，超出國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)線54%；化學(xué)需氧量超出國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)線15%。

表1 2010～2013年空氣質(zhì)量的檢測(cè)數(shù)據(jù) 毫克/每立方米

此外，年初發(fā)布的北京2013年空氣質(zhì)量年報(bào)，在重污染天數(shù)方面，北京去年五級(jí)和六級(jí)重污染天數(shù)累計(jì)出現(xiàn)58天，占全年總天數(shù)的15.9%，平均下來(lái)，相當(dāng)于每隔6天或7天，就會(huì)出現(xiàn)一次重污染天氣過(guò)程。而2013年的優(yōu)等空氣質(zhì)量天數(shù)也創(chuàng)下近年新低，僅僅只有41天，如表2和圖1所示。從數(shù)據(jù)可以看出，北京空氣質(zhì)量呈現(xiàn)逐漸惡化的趨勢(shì)，應(yīng)當(dāng)引起我們的警惕。

(二)交通狀況堪憂。

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，帶來(lái)了巨大的交通壓力。近些年以來(lái)，北京的機(jī)動(dòng)車(chē)擁有量呈直線上升的態(tài)勢(shì)，如表3所示。機(jī)動(dòng)車(chē)的增多，造成了北京道路的嚴(yán)重?fù)矶?，給人們的生活帶來(lái)了很大的不便。根據(jù)交通部門(mén)的統(tǒng)計(jì)報(bào)告，在2013年，由于出行量增加和機(jī)動(dòng)車(chē)增長(zhǎng)，交通擁堵情況進(jìn)一步嚴(yán)峻。2013年工作日高峰時(shí)段擁堵等級(jí)尚且屬輕度，但已經(jīng)徘徊在中度等級(jí)門(mén)外，只有0.5的差距，相較于2012年增加了約4%。報(bào)告還指出，2013年工作日日均擁堵時(shí)間比2012年同比延長(zhǎng)了20多分鐘。

圖1 優(yōu)等空氣質(zhì)量天數(shù)

表3 機(jī)動(dòng)車(chē)擁有量 萬(wàn)輛

與此同時(shí)，公共交通出行比例也持續(xù)提升。其中，軌道交通網(wǎng)絡(luò)所占比例最大。除步行以外，北京市居民所采取的各種交通方式中，地鐵出行比例達(dá)20.6%，較2012年增幅最為明顯，提高了近4個(gè)百分點(diǎn)。但是，公交車(chē)由于受到交通擁擠的影響較大，行車(chē)效率不高，北京市居民采取公交車(chē)出行比例已經(jīng)連續(xù)三年下滑。

另一方面，令人擔(dān)憂的交通狀況也給財(cái)政帶來(lái)了巨大的壓力。由表4和圖2可知，北京財(cái)政對(duì)公共交通補(bǔ)貼的力度逐年加大，由2009年的120億元上升為2013年的182億元，增幅高達(dá)51.67%。巨大的財(cái)政支出，給政府和人民的生活都提出了巨大的挑戰(zhàn)。

(三)資源短缺問(wèn)題凸顯。

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，北京資源不足的狀況越發(fā)凸顯，日益成為嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。如何破解資源不足的難題，是擺在我們面前的重大課題。

1.水資源嚴(yán)重短缺。隨著北京人口數(shù)量日趨增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日益活躍，城市規(guī)模逐漸增長(zhǎng)，用水量逐年提升，北京市的地表水和地下水均被過(guò)度開(kāi)采，許多河流已斷流，地下水也接近干涸。

表4 北京財(cái)政對(duì)公共交通補(bǔ)貼情況

圖2 北京財(cái)政對(duì)公共交通補(bǔ)貼金額

自20世紀(jì)初以來(lái)，北京進(jìn)入連續(xù)枯水期，地表水資源量衰減一半以上，地下水資源量衰減近四成，入境水量也大幅衰減，而同期北京城市人口卻快速增加。二者共同作用導(dǎo)致北京市人均水資源量銳減，不到全國(guó)平均水平的1/20，成為全國(guó)人均水資源最少的地區(qū)。據(jù)報(bào)道，北京部分市區(qū)為節(jié)省水資源，實(shí)行分時(shí)段限水政策，導(dǎo)致居民用水難、接水煩的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。北京市人均水資源量遠(yuǎn)低于國(guó)際人均水平，尚達(dá)不到中東、北非這些著名干旱地區(qū)的人均水資源水平，不僅對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和新型工業(yè)化發(fā)展造成了極大地制約，更重要的是對(duì)居民生存都造成了嚴(yán)重威脅。

2.醫(yī)療資源短缺。自十七大提出“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”二十字民生建設(shè)精神以來(lái)，醫(yī)療問(wèn)題一直是中央和地方關(guān)注的重點(diǎn)。雖然我國(guó)各級(jí)政府已經(jīng)采取各種措施改善醫(yī)療資源的供給，但是醫(yī)療資源短缺的問(wèn)題沒(méi)有得到根本解決。具體到北京來(lái)說(shuō)，一方面醫(yī)療資源相對(duì)豐富，另一方面看病難問(wèn)題仍然突出；一方面醫(yī)療財(cái)政補(bǔ)貼相對(duì)充裕，另一方面看病貴問(wèn)題仍然未能緩解；一方面患者們抱怨優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源難以獲得，另一方面醫(yī)生和醫(yī)院方面也感覺(jué)工作壓力大，出現(xiàn)床位等資源緊缺問(wèn)題。

(四)收入差距懸殊。

近年來(lái)大量的外來(lái)人口涌入北京等特大城市。如表5所示，2013年北京市常住人口為2114.8萬(wàn)人，較1990年增加了1000多萬(wàn)人，幾乎翻了一番。其中，外來(lái)人口更是高達(dá)802.7萬(wàn)人，已經(jīng)超出常住人口的1/3，在過(guò)去的十年里增長(zhǎng)2倍多，增速之快始料未及。

外來(lái)務(wù)工人員的大量涌進(jìn)，在補(bǔ)充北京勞動(dòng)力的同時(shí)，也面臨著一個(gè)嚴(yán)峻的公平問(wèn)題：收入差距懸殊。如表6所示，進(jìn)城務(wù)工人員平均月工資與在崗職工平均月工資收入差距懸殊，不到北京常住人口在崗職工的一半，而且差距有逐漸拉大的趨勢(shì)。

(五)房產(chǎn)價(jià)格居高不下。

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2013年8月份大中城市新建商品住宅銷(xiāo)售價(jià)格數(shù)據(jù)顯示，北京的新增住房?jī)r(jià)格和二手房?jī)r(jià)格的增幅均居全國(guó)之首。而目前北京新增住房的價(jià)格已經(jīng)超越了上海，位居全國(guó)第一。

如圖3所示，2009年10月到2014年10月的五年時(shí)間里，北京房?jī)r(jià)呈現(xiàn)上升的態(tài)勢(shì)，尤其是在最近一兩個(gè)月里，房屋供不應(yīng)求。在2014年10月，北京的平均房?jī)r(jià)達(dá)到36 421元/平方米。高昂的房?jī)r(jià)，讓在京的外來(lái)人員咋舌不已！

表5 北京市常住人口統(tǒng)計(jì)情況 萬(wàn)人

表6 進(jìn)城務(wù)工人員平均月工資與在崗職工平均月工資 元

圖3 北京近五年房?jī)r(jià)走勢(shì)

二、北京大城市病的原因剖析

由于北京的經(jīng)濟(jì)功能越來(lái)越強(qiáng)大，城市功能過(guò)于集中，以至于北京人口增長(zhǎng)過(guò)快。綜觀全球，首都城市依功能復(fù)雜程度可以分為兩種：一種功能簡(jiǎn)單單一，如加拿大首府渥太華、美國(guó)首府華盛頓、澳大利亞首府堪培拉等，這些首都功能均以行政功能為主，基本上都可以通過(guò)“首都財(cái)政”來(lái)解決城市運(yùn)營(yíng)的種種問(wèn)題，其自身并不存在高要求的經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力；另一種是功能復(fù)合繁雜，如巴黎、東京、倫敦等。這些城市往往歷史悠久，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行的首都建設(shè)，這就根本性地決定了它們一定是集政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各種功能集中于一身的復(fù)合型首都。北京大城市病原因比較復(fù)雜，下面從根本原因和其他原因兩個(gè)方面來(lái)分析。

(一)根本原因。

北京是與巴黎、東京、倫敦相類(lèi)似的復(fù)合型首都，承擔(dān)著包括行政管理、文化藝術(shù)、外交接待、科技發(fā)展、教育基地、經(jīng)濟(jì)中心等多重功能，其中的經(jīng)濟(jì)功能膨脹尤為迅速。第一，北京具備其特有的資源環(huán)境和政治力量集中的優(yōu)勢(shì)，對(duì)外界有相當(dāng)強(qiáng)的吸引力：中國(guó)還沒(méi)有完成從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并不完善，政府在資源配置當(dāng)中的影響仍有過(guò)之而無(wú)不及，致使大量企業(yè)對(duì)政府部委趨之若鶩，企圖通過(guò)尋租行為獲取暴利。第二，北京教育、科技、藝術(shù)資源非常豐富，開(kāi)放程度也比較高，可以給更多人接受教育和實(shí)現(xiàn)夢(mèng)想的機(jī)會(huì)。第三，北京的人口眾多，致使其對(duì)日常生活方面的需求旺盛，從而服務(wù)業(yè)比較繁榮，這又進(jìn)一步推進(jìn)了生活的便利程度，吸引人口的聚居，構(gòu)成循環(huán)。第四，北京周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低，而北京與周邊地區(qū)落差越大，周邊地區(qū)資源、人口就越傾向于集中到北京來(lái)。

(二)其他原因。

1.規(guī)劃不合理，管理不科學(xué)。目前我國(guó)城市規(guī)劃落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題十分嚴(yán)重，規(guī)劃沒(méi)有引領(lǐng)發(fā)展，而是被發(fā)展逼著走，制定的多中心城市格局大多沒(méi)能落實(shí)。此外，沒(méi)有正確把握和領(lǐng)會(huì)城市規(guī)劃發(fā)展規(guī)律，衛(wèi)星城等建設(shè)距離過(guò)近，導(dǎo)致單中心城市圈不但沒(méi)有改變，反而有所加強(qiáng)。

2004年北京市提出了“兩軸、兩帶、多中心”的發(fā)展路徑，但是對(duì)于如何從單中心到多中心的關(guān)鍵問(wèn)題卻沒(méi)有涉及，規(guī)劃中中心數(shù)量過(guò)多，包括十一個(gè)新城、八個(gè)主體功能區(qū)，這近二十個(gè)重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域讓北京不堪重負(fù)，十年下來(lái)依然沒(méi)能改變單中心格局。

2.體制機(jī)制掣肘。一方面，我們國(guó)家于1994年采取分稅制后，各級(jí)地方政府以行政區(qū)劃為界，組織經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于這種制度安排，各級(jí)地方政府更加關(guān)注本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，“各人自掃門(mén)前雪，不管他人瓦上霜”；北京不具備像華盛頓那樣的“首都財(cái)政”，必須依靠大辦制造業(yè)、發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)解決財(cái)政收入、居民就業(yè)、城市運(yùn)營(yíng)發(fā)展等多種問(wèn)題，而經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展又會(huì)不可避免地帶來(lái)人口集聚和功能累積，進(jìn)而導(dǎo)致公共產(chǎn)品和公共服務(wù)需求加大，資源環(huán)境壓力增強(qiáng)；而為了加快基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)供給，突破資源約束瓶頸，提高環(huán)境治理能力，又需要更多的財(cái)政資金支持，需要更多的人口和產(chǎn)業(yè)來(lái)創(chuàng)造財(cái)政收入——如此便形成了“雞生蛋，蛋又生雞”的循環(huán)問(wèn)題。這樣的體制機(jī)制與發(fā)展邏輯不僅使北京市承受著巨大壓力，并且讓北京的大城市病越發(fā)嚴(yán)重。

另一方面，要想根本扭轉(zhuǎn)北京的這種大城市病困境，需要對(duì)調(diào)控集聚北京多種資源進(jìn)行調(diào)控，涉及面極廣、難度極大。北京的眾多資源概括來(lái)說(shuō)可分成兩大層次，一是中央資源，包括行政單位、軍事單位及其下屬單位，國(guó)家級(jí)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)、科研單位等，而北京作為一個(gè)地方政府并不具備調(diào)控這些資源的頂層機(jī)制設(shè)計(jì)能力和實(shí)施通道；二是地方單位的各種資源，雖然可以調(diào)控，但是在現(xiàn)有體制機(jī)制的設(shè)定下，這種調(diào)控也并不具有很強(qiáng)的可行性：市內(nèi)各區(qū)縣也是在現(xiàn)有財(cái)稅體制的安排下做出相應(yīng)的利益最大化行為，在各區(qū)縣來(lái)看是非常合理的，但是在北京市的整體角度上來(lái)看，卻又缺乏合理性，甚至加劇了北京的大城市病。

三、日本以城市協(xié)同發(fā)展方式治理大城市病的經(jīng)驗(yàn)

從20世紀(jì)50年代開(kāi)始，日本政府就已經(jīng)對(duì)以城市協(xié)同發(fā)展方式治理大城市病的理念相當(dāng)重視，也制定了相應(yīng)的整備規(guī)劃，主要包括首都圈、近畿圈、中部圈三大都市圈。規(guī)劃整備并非一成不變，以十年為界，定時(shí)啟動(dòng)修訂程序。以首都圈為例，目前已經(jīng)是第五次修訂了，下面簡(jiǎn)要介紹其中較具影響力的幾次發(fā)展規(guī)劃。

(一)第一次首都區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。

首次規(guī)劃提出了綠色環(huán)境帶構(gòu)想，即在城區(qū)一定半徑的范圍內(nèi)構(gòu)筑一條綠色環(huán)境帶，以這條環(huán)境帶為界限，對(duì)城市規(guī)劃作出要求。比如，住宅規(guī)劃區(qū)設(shè)于界限外，中心功能區(qū)不能超越界限等。以此為基準(zhǔn)，打破無(wú)序的城市發(fā)展局面，規(guī)整區(qū)塊功能，保障生活工作效率。然而，在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，由于日本土地私有制的性質(zhì)，且政府未能通過(guò)對(duì)私人土地的征用的法律程序，這一構(gòu)想最終失敗了。

(二)第四次首都區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。

與第一次稍有不同的是，第四次主要集中在副都心的發(fā)展規(guī)劃上。即在有利區(qū)位發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)核心，將部分產(chǎn)業(yè)和政務(wù)功能疏解出來(lái)，從側(cè)面緩解城市中心壓力。然而，在規(guī)劃實(shí)施后不久，高新產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展并集中在中心區(qū)，導(dǎo)致中心區(qū)主體功能仍舊龐大臃腫，資源環(huán)境仍舊壓力巨大。

(三)東京大都市圈設(shè)想。

1999年，日本國(guó)會(huì)提出“遷都”設(shè)想，即將中央政府的部分職能、機(jī)構(gòu)遷出，建設(shè)首都城市帶，以解決東京過(guò)于集中的發(fā)展?fàn)顩r。但東京都市政廳并不認(rèn)同這一設(shè)想，建議在維持東京都中心地位的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)與周邊城市的共籌合作、協(xié)同發(fā)展。因此，以近距離疏解首都非核心功能、合理利用已有條件為主的“東京大都市圈設(shè)想”出臺(tái)。其內(nèi)容主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：

1.規(guī)劃設(shè)想涵蓋城市范圍。已經(jīng)確立包括的有東京都、崎玉縣、千葉縣、神奈川縣、橫濱市、川崎市、千葉市等7個(gè)都市縣，以1995年為基準(zhǔn)，規(guī)劃期為50年。據(jù)規(guī)劃預(yù)計(jì)，由于日本出生率不斷降低，總?cè)丝趯⒊蕼p少的態(tài)勢(shì)。雖然首都圈在2010年人口仍在增加，但此后將逐漸減少，到2025年約減少400萬(wàn)人。

2.規(guī)劃設(shè)想目標(biāo)及戰(zhàn)略。基于目前現(xiàn)狀，從國(guó)際、國(guó)內(nèi)、地方三個(gè)層面考慮，規(guī)劃設(shè)想的目標(biāo)確立為收縮首都非核心功能，強(qiáng)化首都核心功能地位，調(diào)活經(jīng)濟(jì)，改善公共資源分配狀況，將東京建設(shè)成3300萬(wàn)人左右，經(jīng)濟(jì)總量與英國(guó)、法國(guó)不分伯仲，具有亞洲科學(xué)規(guī)劃城市的典范。在戰(zhàn)略上，首都將加強(qiáng)與周邊城市協(xié)作，立足比較優(yōu)勢(shì)，維持首都核心優(yōu)勢(shì)，充分利用區(qū)域優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)整個(gè)區(qū)域的結(jié)合與協(xié)作。

3.環(huán)狀都市軸的構(gòu)筑。規(guī)劃設(shè)想將首都圈的空間結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)為環(huán)狀形式，中心區(qū)外分別為內(nèi)環(huán)路、水體及綠色環(huán)境帶、中環(huán)路、住宅居住區(qū)、城市間高速路網(wǎng)，再由放射型的多條道路，將環(huán)路連接起來(lái)。以這樣的空間形式，以點(diǎn)帶線、以線成面、以面結(jié)網(wǎng)，在調(diào)節(jié)各區(qū)塊功能的同時(shí)，又能強(qiáng)化區(qū)塊之間的聯(lián)系。

4.大區(qū)域協(xié)同合作的主要內(nèi)容。大區(qū)域協(xié)作是緩解東京壓力，構(gòu)筑環(huán)狀都市軸的主要抓手。其主要內(nèi)容體現(xiàn)在多個(gè)方面：(1)交通物流方面，包括加快環(huán)狀快速道路的建設(shè)，強(qiáng)化都市縣空港機(jī)能，加強(qiáng)東京灣在區(qū)域內(nèi)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)作用，建設(shè)大區(qū)域高效物流體系；(2)自然環(huán)境方面，包括協(xié)同治理大氣污染，協(xié)同處理固體廢棄物，協(xié)作改善東京灣水質(zhì)，協(xié)作預(yù)防大區(qū)域自然災(zāi)害；(3)經(jīng)濟(jì)政治方面，包括優(yōu)化東京中樞職能，統(tǒng)一推行大區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策，建立大區(qū)域信息共享機(jī)制，推進(jìn)行政體制改革；(4)其他方面，包括創(chuàng)建適合21世紀(jì)兒童健康成長(zhǎng)的環(huán)境等。以上框架內(nèi)容全面，層次分明，邏輯清晰，針對(duì)性和執(zhí)行力很強(qiáng)。

5.規(guī)劃設(shè)想的實(shí)施效果。在規(guī)劃內(nèi)主要道路完工后，大區(qū)域土地利用和交通整合情況將大大改善。據(jù)規(guī)劃預(yù)計(jì)，汽車(chē)將提速10%，同時(shí)排放的空氣污染物總量將降低10%，環(huán)狀都市軸上的交通量將顯著增加，穿過(guò)中心區(qū)的通勤人數(shù)將大大降低，約減少20萬(wàn)人。首都中心區(qū)過(guò)境交通量減少30%，都心的環(huán)境、人口、資源負(fù)荷降低，同時(shí)副都心得到可持續(xù)發(fā)展。

從日本的經(jīng)驗(yàn)可以看出，城市協(xié)同發(fā)展和大城市病治理并非一勞永逸，而是一個(gè)不斷規(guī)劃、實(shí)施、反饋、評(píng)估、修正的動(dòng)態(tài)管理過(guò)程。目前以京津冀協(xié)同發(fā)展的方式治理北京大城市病在我國(guó)才剛剛起步，尚局限于目標(biāo)和戰(zhàn)略的出臺(tái)上，沒(méi)能將反饋、評(píng)估和修正納入到課題當(dāng)中，沒(méi)有建立健全動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，這點(diǎn)值得向日本學(xué)習(xí)借鑒。

四、京津冀協(xié)同發(fā)展視角下北京大城市病治理思路

京津冀區(qū)域地緣相接、人緣相親，地域一體、文化一脈，歷史淵源深厚，有能力也有必要突破慣有的城市發(fā)展“籬笆墻”思維模式,樹(shù)立區(qū)域協(xié)作共贏新觀念，構(gòu)筑規(guī)劃調(diào)整、協(xié)同發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制。同時(shí)，京津冀協(xié)同發(fā)展是實(shí)現(xiàn)新型首都經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的主要手段，也是實(shí)現(xiàn)北方腹地發(fā)展戰(zhàn)略的基本要求，對(duì)于全國(guó)城鎮(zhèn)群地區(qū)可持續(xù)發(fā)展亦具有重要示范意義。

(一)明確京津冀區(qū)域戰(zhàn)略地位。

明確京、津、冀各自戰(zhàn)略地位就要求為北京做“減法”，為天津、河北做“加法”，實(shí)現(xiàn)功能、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。首先，要確立首都戰(zhàn)略定位，哪些屬于首都核心城市功能，哪些屬于邊緣功能，需要有一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確的衡量和界定；其次，將政治、經(jīng)濟(jì)、文化功能中一些非核心功能從整體中適當(dāng)剝離，做大做強(qiáng)核心功能，握緊拳頭，集中力量；再次，要調(diào)整好心態(tài)，不要舍不得，不要有所顧忌，只有做到“減”，首都城市定位才能更加突出，有利于產(chǎn)業(yè)集群，有利于吸引高端人才，有利于資源節(jié)約和節(jié)能減排；最后，通過(guò)“加加減減”，合理控制首都及周邊城市人口規(guī)模，從而緩解一系列由人口過(guò)快擴(kuò)張而導(dǎo)致的資源、環(huán)境問(wèn)題。

(二)打破單一中心城市格局。

打破單一中心城市格局，形成多中心區(qū)域聯(lián)合發(fā)展，一方面是北京市要在城市規(guī)劃中體現(xiàn)“第二中心”概念，并且有意識(shí)地在人流較為集中的地區(qū)加以限制，合理調(diào)控開(kāi)發(fā)速度，提高開(kāi)發(fā)效率和水平，進(jìn)而有力疏導(dǎo)上下班人流；另一方面在京津冀整個(gè)區(qū)域要實(shí)現(xiàn)多個(gè)合理的、有條件的中心，切不能為了“多中心”而“多中心”，要真正實(shí)現(xiàn)以點(diǎn)帶面，形成多個(gè)功能不重疊、利益不沖突、資源相匹配、產(chǎn)業(yè)相結(jié)合的功能圈，切實(shí)把握以疏為主、以堵為輔，優(yōu)化空間、重心外移的區(qū)域規(guī)劃戰(zhàn)略方針。

(三)加快城市間交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

加快城市間交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，縮短京津冀城市間距離，擴(kuò)大城市影響力、輻射力。從國(guó)際角度來(lái)看，地鐵、公交適用于15公里以內(nèi)的距離，快速鐵路適用于15～30公里的距離，市郊鐵路30～70公里的距離。倫敦、東京、紐約等國(guó)際大都市在市郊鐵路建設(shè)上十分重視，均在2000公里以上，最多的倫敦市市郊鐵路長(zhǎng)達(dá)3650公里。結(jié)合我國(guó)情況來(lái)看，應(yīng)當(dāng)切實(shí)做好以下幾個(gè)方面：一是加快地鐵設(shè)施建設(shè)，增多地鐵站，加密地鐵網(wǎng)；二是重視市郊鐵路建設(shè)。雖然京津城際已成功運(yùn)營(yíng)，但北京市市郊鐵路僅107公里，亟須加強(qiáng)建設(shè)，提高交通運(yùn)輸速度。日前，《京津冀交通一體化率先突破任務(wù)分工方案(送審稿)》已經(jīng)過(guò)審議并通過(guò)，這意味著京津冀協(xié)同發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)正式拉開(kāi)序幕，也意味著京津冀協(xié)同發(fā)展緊鑼密鼓、提速在即。

五、京津冀協(xié)同發(fā)展對(duì)緩解北京大城市病的意義

(一)緩解資源壓力和人口壓力。

今后北京市將主要圍繞政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心和科技創(chuàng)新中心這四個(gè)中心發(fā)展，除此之外的非核心功能都將逐步疏解。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)采取整體謀劃，重點(diǎn)推進(jìn)的實(shí)施方式，不能隨意點(diǎn)對(duì)點(diǎn)全部對(duì)接，應(yīng)當(dāng)根據(jù)資源稟賦差異，讓有條件、有能力、區(qū)位較好的市縣進(jìn)行重點(diǎn)對(duì)接，為北京城的功能疏解做好準(zhǔn)備。隨著央企總部或其下屬單位、醫(yī)院、高校、部分軍事單位、科研單位等的外移，人口增長(zhǎng)勢(shì)頭得以放緩，資源壓力得以緩解。尤其是當(dāng)河北發(fā)展起來(lái)后，目前占北京外來(lái)人口總數(shù)22.1%的河北人將更多地選擇回鄉(xiāng)工作、創(chuàng)業(yè)，有效遏制北京外來(lái)人口的快速增長(zhǎng)。

(二)緩解環(huán)境的壓力。

據(jù)估計(jì)，在京大概有500多家建材、化工、鑄造等污染較重的企業(yè)。把一些企業(yè)轉(zhuǎn)移到津冀，一方面可以利用當(dāng)?shù)剌^低價(jià)格的要素以及優(yōu)厚的條件，比如成本較低的土地資源、人力資源，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)企業(yè)成本的降低；另一方面在企業(yè)轉(zhuǎn)移中意味著有機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)技術(shù)升級(jí)換代，利用節(jié)省的成本，把高消耗、高污染的落后技術(shù)、產(chǎn)能淘汰掉。對(duì)于這一點(diǎn)，首鋼有較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。首鋼在遷入曹妃甸之前，在北京是重污染企業(yè)，在遷入后，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，所用水為淡化的工業(yè)用海水，所排放的二氧化碳、蒸汽等均可與其他企業(yè)合作變廢為寶。因此，在政府、企業(yè)的雙重努力下，污染重的企業(yè)可以利用國(guó)際、國(guó)內(nèi)領(lǐng)先的技術(shù)設(shè)備，在技術(shù)上實(shí)現(xiàn)不污染或低污染，達(dá)到國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)、高水平，在轉(zhuǎn)移過(guò)程中實(shí)現(xiàn)技術(shù)升級(jí)。

(三)緩解房地產(chǎn)價(jià)格壓力。

目前，我國(guó)房地產(chǎn)價(jià)格增長(zhǎng)趨勢(shì)雖然逐漸放緩，但在一線城市住房形勢(shì)仍然處于供不應(yīng)求、價(jià)格高企的狀態(tài)。其核心原因在于城市區(qū)塊布局不夠完善，城市發(fā)展規(guī)劃缺乏前瞻性。一方面一線城市公共資源過(guò)于集中、主體功能過(guò)于龐大、布局空間過(guò)于狹小、人口壓力過(guò)于緊迫，導(dǎo)致房地產(chǎn)供需缺口日益擴(kuò)大；另一方面，相對(duì)于廣大二、三線城市來(lái)說(shuō)，一線城市的過(guò)于繁榮既沒(méi)有形成良好的帶動(dòng)作用，又剝奪了中小城市的發(fā)展機(jī)遇，吸納大量產(chǎn)業(yè)和高技術(shù)人才，形成“倒三角”形經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)布局，推高了房地產(chǎn)價(jià)格。

京津冀協(xié)同發(fā)展一方面有利于發(fā)掘北京周邊價(jià)值洼地，盤(pán)活中小城市閑置土地，轉(zhuǎn)變單純?yōu)樽≌_(kāi)發(fā)的房地產(chǎn)模式，實(shí)現(xiàn)土地和不動(dòng)產(chǎn)的整體價(jià)值提升；另一方面通過(guò)加強(qiáng)中小城市的土地供應(yīng)，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)總量上的供需平衡，穩(wěn)定房地產(chǎn)價(jià)格，減輕大城市居民購(gòu)房負(fù)擔(dān)，增加中小城市居民收入水平。同時(shí)，利用京津冀各市縣資源稟賦的差異，能夠有效促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)復(fù)合式長(zhǎng)期發(fā)展，進(jìn)而提供更為穩(wěn)定的稅收源頭，緩解政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，降低房地產(chǎn)成本，構(gòu)建房地產(chǎn)價(jià)格長(zhǎng)效機(jī)制。

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