對我國西部地區(qū)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的調(diào)查與思考

包瓊

摘 要：從2007年開展政策性農(nóng)業(yè)保險以來，我國西部地區(qū)農(nóng)業(yè)保險實現(xiàn)了快速發(fā)展，在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟中發(fā)揮著日益重要的作用。本文就我國西部地區(qū)農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營情況、存在的問題進行論述，并提出相關(guān)建議，以期促進我國西部地區(qū)農(nóng)業(yè)保險的持續(xù)快速發(fā)展。

關(guān)鍵詞：西部地區(qū)；農(nóng)業(yè)保險

中圖分類號：F830.31 文獻標識碼:B文章編號：1674-0017-2014(5)-0077-04

一、西部地區(qū)農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營情況

20世紀80年代，西部12?。ㄊ校﹨^(qū)先后開辦農(nóng)業(yè)保險，但高賠付率使保險公司對農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)持續(xù)收縮。直到2007年，隨著國家財政支持力度和政府推動力度的不斷加大，農(nóng)業(yè)保險步入了快速發(fā)展軌道，農(nóng)業(yè)保險的承保險種明顯增多，業(yè)務(wù)規(guī)模不斷擴大，覆蓋領(lǐng)域逐步拓寬，保險主體日益多元，功能作用逐步發(fā)揮，各項試點穩(wěn)步推進。

（一）保費規(guī)模不斷擴大。2013年，西部12省（市）區(qū)農(nóng)業(yè)保險共實現(xiàn)保費收入111.8億元，是2007年的5.23倍，年均增速達到60.38％。其中，總量位居前三位的分別是內(nèi)蒙古、四川和新疆，保費收入分別達到27.84億元、27.35億元和26.3億元，且分別位居全國第二、三、四位。

（二）保險產(chǎn)品種類不斷豐富。截至2013年末，中央財政支持的險種有15種，主要包括能繁母豬保險、奶牛保險、水稻保險等等。各省（市）區(qū)結(jié)合本地又推出100多種特色農(nóng)業(yè)保險。如：新疆的薰衣草、留蘭香、紅花、苜蓿種植保險;寧夏的壓砂西瓜保險;云南的青稞、甘蔗保險;廣西的芒果、竹子保險等等。其中，部分險種覆蓋面達90％以上，如新疆棉花的承保面積占總種植面積的98.7％，寧夏奶牛的承保數(shù)量占總養(yǎng)殖數(shù)量的95.5%。

（三）政策支持力度不斷加大。隨著各級政府對于農(nóng)業(yè)保險的重視程度不斷加強，財政補貼力度逐年增加?！掇r(nóng)業(yè)保險條例》出臺后，各級政府更是積極發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，全方位地保障農(nóng)業(yè)保險工作順利推進。其中，新疆農(nóng)業(yè)保險財政補貼最多。2013年，新疆農(nóng)業(yè)保險分別獲得中央和自治區(qū)財政補貼13.12億元和3.56億元。

（四）保險保障范圍不斷擴大。截至2013年末，西部12?。ㄊ校﹨^(qū)農(nóng)業(yè)保險累計為2318.37萬戶次農(nóng)戶提供風險保障2698.69億元，支付賠款60.83億元，受益農(nóng)戶217.32萬戶次，有力地促進了當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民增收。同時，農(nóng)業(yè)保險覆蓋區(qū)域逐漸擴大。其中，新疆農(nóng)業(yè)保險實現(xiàn)全疆地州全覆蓋，陜西農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營區(qū)域也已覆蓋到了全省所有市和縣區(qū)。

（五）服務(wù)體系不斷健全。近年來，各地政府與保監(jiān)部門大力推進農(nóng)村保險服務(wù)體系建設(shè)，初步建立了“以縣鄉(xiāng)保險機構(gòu)為主，政府‘三農(nóng)保險服務(wù)辦公室為輔，行政村保險協(xié)保為補充”的農(nóng)業(yè)保險服務(wù)體系。例如，截至2013年末，陜西省已設(shè)立縣鄉(xiāng)保險分支機構(gòu)177個，負責農(nóng)業(yè)保險承保、理賠和防災(zāi)防損等工作;已建立三農(nóng)保險服務(wù)辦公室1136個，負責指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和宣傳“三農(nóng)”保險工作;已聘請農(nóng)村協(xié)保員1.1萬人，協(xié)助保險公司開展農(nóng)業(yè)保險基層服務(wù)。

二、西部地區(qū)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展中存在的主要問題

（一）地方政府重視程度有待提高。農(nóng)業(yè)保險具有準公共產(chǎn)品的屬性，離不開政府相關(guān)部門的大力支持和推動。首先，受傳統(tǒng)觀念的束縛，農(nóng)民缺乏風險與保險意識，需要基層干部進行宣傳引導(dǎo);其次，農(nóng)村地域遼闊、農(nóng)戶分散，農(nóng)業(yè)保險的展業(yè)承保、防災(zāi)防損、定損理賠等環(huán)節(jié)都離不開政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的支持與協(xié)助；同時，基層干部更了解當?shù)剞r(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營狀況及風險損失情況，有利于配合保險公司防范逆向選擇與道德風險;再次，開展農(nóng)業(yè)保險需要協(xié)調(diào)有關(guān)部門(如防災(zāi)減災(zāi)、民政救濟)、保險公司以及投保農(nóng)戶之間的關(guān)系。然而，部分地區(qū)對農(nóng)業(yè)保險的重視程度不夠。例如，有的地區(qū)農(nóng)業(yè)保險發(fā)文較晚，發(fā)文時當?shù)剞r(nóng)作物已過了種植期，不僅導(dǎo)致大部分業(yè)務(wù)均為倒簽單業(yè)務(wù)，而且導(dǎo)致各項農(nóng)業(yè)保險工作不能完全按照農(nóng)時完成。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，凡是政府給予足夠重視的地區(qū)，農(nóng)業(yè)保險工作進展順利;凡是政府不關(guān)心、不重視的地區(qū)，農(nóng)業(yè)保險工作普遍進展緩慢。

（二）農(nóng)業(yè)保險保費補貼力度不夠。一是中央財政補貼方式不利于欠發(fā)達地區(qū)。按照財政部制定的農(nóng)業(yè)保險補貼辦法，中央實行“敞口”補貼，中央財政在省級財政補貼的基礎(chǔ)上進行配套補貼，且中央財政補貼比例高于地方財政補貼比例。以陜西省和內(nèi)蒙古為例，在2012年兩省區(qū)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值相近的情況下，由于財政收入差距較大，陜西省和內(nèi)蒙古省級財政補貼分別是8000萬元和7.5億元，中央財政保費補貼分別是1.05億元和7.5億元。二是部分縣區(qū)財政配套比較困難。由于部分縣區(qū)財政困難或未將農(nóng)業(yè)保險補貼納入當年預(yù)算等原因，無法配套資金，尤其是試點項目多、試點面積大或頭數(shù)多的縣區(qū)配套資金已成為其嚴重的財政負擔，導(dǎo)致補貼資金難以到位。例如，甘肅省的農(nóng)業(yè)大縣大多自身財力有限，主要依靠財政轉(zhuǎn)移支付，存在一定的資金缺口。某財險公司2012年開辦政策性馬鈴薯保險的32個縣區(qū)中尚有16個縣區(qū)，涉及1264萬元縣級財政配套資金未能到位；2013年開辦政策性馬鈴薯保險的51個縣區(qū)中，僅有3個縣區(qū)的縣級財政配套資金到賬。

（三）農(nóng)業(yè)保險保障作用有待加強。一是農(nóng)業(yè)保險保障標準低，涵蓋不了生產(chǎn)成本。以四川糧食作物保險為例，近年來隨著種子、化肥等價格的上漲，糧食作物每畝生產(chǎn)成本普遍達到500元左右，而保險金額基本不變，僅為300元左右，增速遠低于同期通貨膨脹率，保障水平不能覆蓋直接物化成本。在生豬保險中也存在著同樣的問題。四川保監(jiān)局實地調(diào)研中，當被問及“農(nóng)業(yè)保險哪方面最需要改進時”，75%的被調(diào)查農(nóng)戶認為“保障程度需隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的提高而提高”。二是保險產(chǎn)品未適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展趨勢。目前，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)不斷向上游深入，和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)形成了密不可分的產(chǎn)業(yè)鏈條，而保險公司的服務(wù)重點仍局限在種、養(yǎng)殖業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，沒有通過整合保險產(chǎn)品，有效對接農(nóng)產(chǎn)品的加工和流通環(huán)節(jié)，從而限制了保險在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中的保障作用。三是部分地區(qū)農(nóng)業(yè)保險覆蓋面仍然偏低。近年來，雖然中央財政保費補貼比例有所提高，但是由于西部地區(qū)屬于我國經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)，且相當一部分地區(qū)是貧困地區(qū)，農(nóng)業(yè)保險覆蓋面仍然存在偏低的問題。如青海省地處偏遠，全省46個縣中有國家級貧困縣15個，省級貧困縣10個。目前，共有6個縣未開展農(nóng)業(yè)保險。2013年種植業(yè)的參保面積僅占全省農(nóng)作物播種面積的26%；具有藏區(qū)特色的牦牛、藏系羊保險僅在一個縣開展試點，牦牛、藏系羊參保數(shù)僅占全省存欄數(shù)的7.5%和4.2%；小麥的參保面積也僅占全省種植面積的17%。

（四）農(nóng)民投保積極性普遍不高。農(nóng)民投保積極性普遍不高的主要原因：一是農(nóng)民收入偏低。西部地區(qū)農(nóng)民收入整體偏低，這大大影響了農(nóng)民投保意愿。例如，2013年廣西農(nóng)村居民人均純收入為6791元，僅占城鎮(zhèn)居民人均總收入的27.13%。在住房、醫(yī)療、升學(xué)等各方面壓力下，有限的收入使農(nóng)戶難以支付維持基本生活以外的保險費，限制了農(nóng)業(yè)保險的有效需求。二是部分地區(qū)農(nóng)民承擔比例偏高。以小麥、玉米、棉花保險為例，陜西省農(nóng)戶自擔25%，而內(nèi)蒙古農(nóng)戶自繳保費比例不超過10%。三是農(nóng)民參保意識薄弱。多年的農(nóng)耕文化使農(nóng)民養(yǎng)成了“靠天吃飯”的經(jīng)營思想，大多數(shù)農(nóng)戶缺乏風險補償意識，以及因宣傳上的不深入、不細致，使農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險的認識不足，寧愿抱存僥幸心理，祈望風調(diào)雨順保收成，甚至還有人錯誤地認為農(nóng)業(yè)保險是政府在幫助保險公司賺錢。

（五）保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險積極性受挫。由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營具有分散性特點，保險公司保費收取和災(zāi)害鑒定等需要耗費大量的人力物力，經(jīng)營成本相對較高。加之，農(nóng)業(yè)災(zāi)害的頻發(fā)性特點，導(dǎo)致保險公司賠付率相對較高。過重的經(jīng)營成本壓力和過高的賠付率，直接影響保險公司經(jīng)營效益，從而降低了保險公司開展農(nóng)業(yè)保險的積極性。還有，由于保險雙方信息的不對稱，在承保和理賠過程中就不可避免地存在逆向選擇和道德風險問題，這也在一定程度上降低了保險公司開展農(nóng)業(yè)保險的積極性。據(jù)廣西崇左市人保財險的工作人員反映，在開展能繁母豬保險業(yè)務(wù)過程中，全市沒有一戶母豬養(yǎng)殖專業(yè)戶參保，參保的全部是散戶，無論在防疫方面還是出險方面，散戶的風險都較難控制；尤其是在兩縣交界處的村屯，發(fā)生母豬病死時，常常會發(fā)生受災(zāi)戶重復(fù)索賠的情況。因此，保險公司承保時對散戶都特別謹慎，一般不輕易接受投保。保險公司積極性受挫的最終結(jié)果就是農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體不足，服務(wù)水平不能滿足農(nóng)戶的需要。例如，廣西共有34家保險經(jīng)營主體，但目前僅有人保財險、太平洋財險和北部灣財險3家保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，僅占保險經(jīng)營主體的8.82%。同時，有限的經(jīng)營主體難以形成有效的市場競爭，在微利經(jīng)營狀態(tài)下，保險公司缺乏創(chuàng)新產(chǎn)品、改善服務(wù)的內(nèi)在動力，網(wǎng)點覆蓋面狹窄、服務(wù)意識差，廣大農(nóng)戶的保險需求得不到有效滿足。

（六）巨災(zāi)風險分散機制尚不到位。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，西部12?。ㄊ校﹨^(qū)農(nóng)業(yè)保險風險分散機制大都是保險公司自擔風險，或通過提取大災(zāi)風險準備金、商業(yè)再保險等形式，部分地區(qū)還有保險公司和地方政府共同承擔風險的機制。例如，寧夏關(guān)于養(yǎng)殖業(yè)保險實行當年保費5倍封頂?shù)馁r付辦法：全區(qū)養(yǎng)殖業(yè)保險賠款在當年保費2倍以內(nèi)的，由人保財險全部承擔；全區(qū)養(yǎng)殖業(yè)保險賠款在當年保費2倍—3倍以內(nèi)的，由人保財險與政府按1︰1比例承擔；全區(qū)養(yǎng)殖業(yè)保險賠款在當年保費3倍—5倍以內(nèi)的，由人保財險與政府按1︰2比例承擔。雖然，各地保險公司都有一定的風險分散機制，但都未建立起完善的巨災(zāi)風險分散制度。這不僅降低了保險公司防范巨災(zāi)風險的能力，而且增加了政府和保險公司的財務(wù)負擔。例如，財政部《關(guān)于印發(fā)<中央財政種植業(yè)保險保費補貼管理辦法>的通知》（財金[2008]26號）中規(guī)定:“經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)按補貼險種當年保費收入的25%的比例計提巨災(zāi)風險責任準備金，逐年滾存?！钡捎谠摫壤^高，造成各公司經(jīng)營壓力較大，各保險總公司實際提取巨災(zāi)風險準備金的標準各異，且部分地區(qū)風險準備金的使用受到制約。例如，內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)風險全部由承保的保險公司承擔，地方政府不承擔風險。承保的保險公司根據(jù)農(nóng)業(yè)保險保費收入的20%提取巨災(zāi)風險準備金。然而,巨災(zāi)風險準備金的使用卻由自治區(qū)分公司根據(jù)各盟市受災(zāi)情況及理賠情況統(tǒng)一調(diào)度，盟市保險公司無權(quán)動用巨災(zāi)風險準備金。

三、對策建議

（一）健全機制，確保農(nóng)業(yè)保險穩(wěn)定發(fā)展。一是健全農(nóng)業(yè)保險組織領(lǐng)導(dǎo)機制，大力提高各級政府的重視程度。建議西部12?。ㄊ校﹨^(qū)全面建立以分管農(nóng)業(yè)的省長（市長）、主席任組長的省級農(nóng)業(yè)保險領(lǐng)導(dǎo)小組或組織協(xié)調(diào)機構(gòu)，將農(nóng)業(yè)保險發(fā)展情況納入政府工作考核體系，將責任落實到區(qū)縣、落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。二是建立政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼長效機制。首先，建議中央財政補貼政策向西部欠發(fā)達地區(qū)傾斜，適度提高中央財政保費補貼比例，減輕地方政府和農(nóng)民負擔;其次,建議將政策性農(nóng)業(yè)保險納入省級財政預(yù)算常規(guī)項目，明確每年財政預(yù)算對農(nóng)業(yè)保險的投入比例。同時，鑒于近年來縣級財政補貼資金配套困難且不能及時撥付的現(xiàn)狀，逐步取消縣級財政資金配套要求。三是逐步建立巨災(zāi)風險分散機制。一方面，設(shè)立巨災(zāi)風險基金。可根據(jù)政府的財力，由各級政府、農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)、龍頭企業(yè)共同出資，也可以從每年的專項基金如糧食風險基金中抽取一定比例等，設(shè)立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險專項基金。另一方面，構(gòu)建對農(nóng)業(yè)保險的再保險承接機制。建議由中央政府組建政策性的全國農(nóng)業(yè)再保險公司(也可以由目前的中國再保險公司擴大這部分業(yè)務(wù))，還可以通過在國際保險市場上安排進一步的再保險保障，在更大空間范圍內(nèi)分散風險、分攤損失。

（二）多措并舉，加強農(nóng)業(yè)保險保障作用。一是提高農(nóng)業(yè)保險保障標準。建議保險公司根據(jù)物價上漲水平，適度提高農(nóng)業(yè)保險保障標準，以更加接近農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際成本，提高農(nóng)民投保積極性。二是針對有些地區(qū)種植業(yè)或養(yǎng)殖業(yè)保險試點面積小或數(shù)量少，覆蓋面過低的情況，建議加大省級財政投入資金規(guī)模，不斷擴大試點面積和試點地區(qū)。二是繼續(xù)加大政策爭取力度。例如，蘋果屬于陜西省特色農(nóng)業(yè)，陜西省應(yīng)該積極爭取中央財政支持，力爭將蘋果保險納入中央財政農(nóng)業(yè)保險補貼范圍之內(nèi)，減輕地方財政支出壓力和農(nóng)民繳費壓力。三是積極開辦新險種，全面擴大農(nóng)業(yè)保險覆蓋面。如開辦服務(wù)當?shù)靥厣r(nóng)業(yè)發(fā)展的保險產(chǎn)品。同時，努力將其一并列入省級政策性農(nóng)業(yè)保險計劃。

（三）加強宣傳，增強農(nóng)民購買農(nóng)業(yè)保險的意愿。保險機構(gòu)應(yīng)主動與地方政府密切配合，采取農(nóng)民喜聞樂見的方式加強保險知識宣傳，讓農(nóng)業(yè)保險知識走進千家萬戶，使廣大農(nóng)民了解農(nóng)業(yè)保險的重要性和必要性，知曉參加農(nóng)業(yè)保險的程序、理賠方式及理賠金額等，使農(nóng)民真正做到心中有數(shù)，從而提高投保積極性。同時，政府機構(gòu)應(yīng)該采取多種措施幫助農(nóng)民提高收入。例如，通過優(yōu)惠政策減輕農(nóng)民負擔、對農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)增加其經(jīng)濟作物的產(chǎn)量、加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入等方式幫助農(nóng)民提高收入，從而提高農(nóng)民購買農(nóng)業(yè)保險的能力。

（四）加大支持，提高保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的積極性。一是加大財政補貼。建議政府提供經(jīng)營管理費用補貼和再保險費補貼，降低保險公司經(jīng)營成本，從而激勵保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險，增加農(nóng)業(yè)保險的供給。二是加大稅收優(yōu)惠力度。建議政府根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展需要，制訂更多的稅收減免和稅率優(yōu)惠措施，如減免經(jīng)營種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)保險業(yè)務(wù)的所得稅，以降低農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)的成本，增強抗風險能力。三是各級政府、相關(guān)部門尤其是基層政府，對農(nóng)業(yè)保險發(fā)展要予以更大的行政支持，包括對農(nóng)民進行保險宣傳和引導(dǎo)、協(xié)調(diào)各方關(guān)系、協(xié)助保險公司進行展業(yè)承保、防災(zāi)防損、定損理賠等等，為農(nóng)業(yè)保險工作有效開展提供堅實后盾。

參考文獻

[1]蔡麗華.淺析我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的制約因素[J].青海金融,2013,(4):47-50。

[2]丁少群,王信.政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營技術(shù)障礙與巨災(zāi)風險分散機制研究[J].保險研究,2011,(6):35-38。

[3]化安慶.政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀、面臨困難與對策建議[J].金融縱橫,2011,(4):26-29。

[4]聶峰.我國農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害保險救助問題研究[J].上海經(jīng)濟研究,2008,(4):102-106。

[5]張長利.構(gòu)建我國農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營組織體系的思考[J].上海保險,2009,(6):20-23。

The Investigation and Reflection on Agricultural Insurance

Development of the Western Regions of China

BAO Qiong

(Xi an Branch PBC, Xian Shaanxi 710075)

Abstract: Since carrying out policy-oriented agricultural insurance in 2007, agricultural insurance of the western regions of China has achieved rapid development, and has been playing an increasingly important role in agricultural economy. The paper discusses the operations and problems of agricultural insurance in the western regions of China, and puts forward relevant suggestions in order to promote sustainable and rapid development of agricultural insurance in the western regions of China.

Keywords: western region; agricultural insurance

責任編輯、校對：苗文龍