建立審計(jì)處罰自由裁量權(quán)的制度體系研究

審計(jì)處罰自由裁量權(quán)在合法性的前提下，是客觀存在的，但違背法律授權(quán)目的和意愿，處罰畸輕畸重等濫用審計(jì)處罰自由裁量權(quán)行為也造成了社會(huì)危害性，影響了審計(jì)的公信力。

一、審計(jì)處罰自由裁量權(quán)存在的主要形式、問(wèn)題及原因

（一）審計(jì)處罰中自由裁量權(quán)存在的形式

審計(jì)處罰自由裁量權(quán)的表現(xiàn)形式

說(shuō)明

1.事實(shí)認(rèn)定 審計(jì)過(guò)程中查證、取證，以及確定違規(guī)違紀(jì)等方面存在一定程度的自由裁量權(quán)。

2.期限認(rèn)定 法律法規(guī)規(guī)定了在一定時(shí)間范圍的處理處罰，本身就具有自由裁量的性質(zhì)。

3.審計(jì)處罰種類 審計(jì)處罰的形式包括通報(bào)、警告、沒(méi)收非法所得、罰款金額等多種自由裁量權(quán)。

4.違反具體行為性質(zhì) 我國(guó)法律法規(guī)中對(duì)事件的處理常常會(huì)有 “情節(jié)較重的”、“情節(jié)嚴(yán)重的”的表述，但界定標(biāo)準(zhǔn)具有一定的審計(jì)自由處罰權(quán)。

5.審計(jì)程序的選擇 審計(jì)處罰金額達(dá)到一定程度，可以選擇一定的審計(jì)程序。

6.處罰幅度 審計(jì)處罰自由裁量權(quán)在審計(jì)實(shí)踐中涉及最為廣泛，容易造成執(zhí)法人員的隨意性。

（二）審計(jì)處罰自由裁量權(quán)存在的主要問(wèn)題

1．裁量主體的意識(shí)模糊。什么是自由裁量權(quán)，該怎樣正確行使，應(yīng)該遵循什么原則，希望解決什么問(wèn)題，會(huì)造成什么影響等問(wèn)題，可能大多數(shù)還是比較模糊的，容易導(dǎo)致裁量權(quán)的隨意性。

2．違法行使自由裁量權(quán)，處罰結(jié)果畸輕。主要表現(xiàn)在自由裁量范圍的下限以下作出處罰，對(duì)違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為起不到有效的懲戒作用。

3．審計(jì)處罰顯失公平和公正。前者指行政機(jī)關(guān)在同等條件下，對(duì)同等事實(shí)的處置過(guò)程中出現(xiàn)前后左右明顯不一致或截然相反的情形。后者是指行政機(jī)關(guān)在自由裁量時(shí)抱有不正當(dāng)?shù)哪康幕蛩叫钠?jiàn)，在法定范圍、幅度內(nèi)做出的違反社會(huì)普遍公認(rèn)的一般標(biāo)準(zhǔn)的行為。表現(xiàn)在對(duì)不同被審計(jì)單位相同性質(zhì)的問(wèn)題，處罰幅度不一致。

4．裁量權(quán)限過(guò)大，隨意變更處罰幅度和數(shù)額。包括在行使自由裁量權(quán)的行為方式、種類、幅度、時(shí)限的選擇上超越法律的限制性規(guī)定。表現(xiàn)在征求被審計(jì)單位意見(jiàn)的審計(jì)報(bào)告征求意見(jiàn)稿在適用自由裁量權(quán)提出處罰意見(jiàn)時(shí)，基本上是按上限提出處罰意見(jiàn)，而實(shí)際作出的處罰決定給予的處罰數(shù)額均比征求意見(jiàn)稿數(shù)額小，二者存在較大差異，處罰數(shù)額的變更存在隨意性。

5．裁量權(quán)的監(jiān)督相當(dāng)薄弱。對(duì)于審計(jì)處罰自由裁量權(quán)的監(jiān)督目前比較薄弱，這從審計(jì)機(jī)關(guān)目前實(shí)行的審計(jì)執(zhí)法責(zé)任追究情況，被審計(jì)單位向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)提出的投訴、申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟的數(shù)量中可以得到一定的反映，基本沒(méi)有。

（三）審計(jì)處罰自由裁量權(quán)存在主要問(wèn)題原因分析

1．法制不完善，審計(jì)處罰自由裁量權(quán)法規(guī)規(guī)定不統(tǒng)一。審計(jì)行政執(zhí)法中幾個(gè)常用法規(guī)對(duì)自由裁量權(quán)規(guī)定不統(tǒng)一，且幅度過(guò)大，造成審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員在審計(jì)處罰中自由裁量隨意性較大。

2．缺乏科學(xué)的審計(jì)處罰評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和體系。目前審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)處罰方面要求的最多的是程序一定要合法，適用法律法規(guī)一定要準(zhǔn)確，但對(duì)作出的審計(jì)處罰結(jié)果是否合理，卻沒(méi)有規(guī)定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而合理性原則也是自由裁量權(quán)重要原則之一，在法律法規(guī)賦予的自由裁量權(quán)幅度較大的情況下，合理性就顯得尤為重要。

3．現(xiàn)行法定審計(jì)管理體制對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)缺乏有效外部監(jiān)督?，F(xiàn)行的審計(jì)管理體制是一種雙重管理體制，一方面，由于這種雙重的管理體制下審計(jì)機(jī)關(guān)的人事和經(jīng)費(fèi)及主要審計(jì)工作要依賴于地方政府，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)監(jiān)督處于一種只有責(zé)任沒(méi)有有效制約手段的狀況，導(dǎo)致審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)部的審計(jì)執(zhí)法監(jiān)督軟弱。另一方面，凡涉及地方利益的審計(jì)處罰，或多或少會(huì)受地方政府干預(yù)，致使審計(jì)機(jī)關(guān)不能自主依法進(jìn)行審計(jì)處罰。

4．審計(jì)人員的素質(zhì)有一定差距。審計(jì)機(jī)關(guān)成立30年來(lái)，雖然能力素質(zhì)有了大幅提高，但高標(biāo)準(zhǔn)衡量還有不少差距，在獨(dú)立、規(guī)范行使審計(jì)處罰自由裁量權(quán)方面還不能適應(yīng)需要。

二、規(guī)范審計(jì)處罰自由裁量權(quán)應(yīng)把握的主要問(wèn)題

（一）法律目的。審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施審計(jì)處罰自由裁量權(quán)要考慮處罰是否合乎法律目的，要以法律法規(guī)的立法目的和原則為指導(dǎo)，在法定的標(biāo)準(zhǔn)和幅度內(nèi)尋求一個(gè)最適宜的處罰幅度，避免導(dǎo)致濫用自由裁量權(quán)和內(nèi)容上不公正的審計(jì)處罰。

（二）平等對(duì)待原則。審計(jì)處罰自由裁量權(quán)要求的平等對(duì)待應(yīng)當(dāng)既包括不同場(chǎng)合的平等對(duì)待，也包括不同時(shí)間的平等對(duì)待。

（三）實(shí)施審計(jì)處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，要考慮違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度，還要考慮處罰主體是否符合法律規(guī)定，其主觀方面是故意還是過(guò)失，審計(jì)違法行為一般是由故意行為所為。此外，從重、從輕、減輕或者免予處罰的，要有法定條件。

三、構(gòu)建規(guī)范審計(jì)處罰自由裁量權(quán)的制度體系

（一）完善立法控制。審計(jì)處罰自由裁量權(quán)來(lái)源于立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，立法機(jī)關(guān)依據(jù)法定的立法權(quán)限和程序予以授權(quán)，是審計(jì)機(jī)關(guān)取得處罰自由裁量權(quán)的唯一渠道，因此，完善立法控制是規(guī)制審計(jì)處罰自由裁量權(quán)的第一道防線，也是從源頭上防止審計(jì)處罰自由裁量權(quán)濫用的緊迫需求，對(duì)此立法機(jī)關(guān)應(yīng)在立法時(shí)要適度授予處罰自由裁量權(quán)，盡可能收縮處罰自由裁量權(quán)，防止此類權(quán)限無(wú)限制擴(kuò)大化的傾向；對(duì)經(jīng)論證必須設(shè)定的處罰自由裁量權(quán)，應(yīng)對(duì)其行使的條件、范圍、幅度等最大限度地作出準(zhǔn)確、科學(xué)的規(guī)定。

（二）完善審計(jì)層級(jí)監(jiān)督機(jī)制。國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政決定》關(guān)于“切實(shí)加強(qiáng)行政系統(tǒng)內(nèi)部的層次監(jiān)督”和《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中關(guān)于“創(chuàng)新層級(jí)監(jiān)督新機(jī)制”的要求，說(shuō)明建立健全審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部經(jīng)常性的層級(jí)監(jiān)督機(jī)制十分必要。對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施處罰自由裁量權(quán)的監(jiān)督控制，從程序設(shè)計(jì)層面上講，應(yīng)當(dāng)建立或者完善處罰信息公開(kāi)、處罰理由說(shuō)明、回避、案卷評(píng)議、重大案卷備案審查等制度，探索建立審罰分離制度。

（三）完善審計(jì)責(zé)任追究制度。建立和完善審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量和執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任制度是規(guī)范審計(jì)行為，提高依法審計(jì)水平和審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量的重要保障。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)沿著“責(zé)任界定--責(zé)任認(rèn)定--責(zé)任追究--責(zé)任落實(shí)”的邏輯順序，構(gòu)建懲治濫用審計(jì)處罰自由裁量權(quán)行為的“問(wèn)責(zé)鏈條”。審計(jì)責(zé)任追究核心是把各類法律、法規(guī)、規(guī)章設(shè)定的審計(jì)機(jī)關(guān)的職權(quán)統(tǒng)一視為職責(zé)，以責(zé)任制約權(quán)力，體現(xiàn)了審計(jì)執(zhí)法主體權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一。

（四）制定審計(jì)處罰自由裁量權(quán)的行使細(xì)則。從國(guó)內(nèi)外規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的實(shí)踐看，審計(jì)機(jī)關(guān)制定審計(jì)處罰自由裁量權(quán)的行使細(xì)則，細(xì)化、量化后的處罰基準(zhǔn)以及不確定概念的界定等，對(duì)于控制審計(jì)處罰自由裁量權(quán)的運(yùn)用具有重要的意義。細(xì)則的制定，是限制審計(jì)處罰自由裁量權(quán)的空間，減少執(zhí)法者的隨意性，防止權(quán)力濫用和專橫執(zhí)法的重要途徑，對(duì)于避免審計(jì)處罰自由裁量前后不一和專橫非常有效。鑒于行使細(xì)則的普遍適用性，應(yīng)當(dāng)規(guī)定行使細(xì)則以規(guī)章為載體，并在創(chuàng)制過(guò)程中為避免角色沖突的缺陷，確立擴(kuò)大管理相對(duì)人廣泛參與，甚至司法機(jī)關(guān)適度介入的制度設(shè)計(jì)等。

（五）建立遵循先例制度。雖然我國(guó)不存在司法判例制度，但是在行政領(lǐng)域，為防止不一致的裁量，在一定范圍和程度內(nèi)統(tǒng)一行政裁量的方式和內(nèi)容，避免因法律不完備或法規(guī)復(fù)雜性導(dǎo)致適用困難時(shí)出現(xiàn)太多的時(shí)間和地區(qū)差異，建立遵循先例制度是有益的探索。因此，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)可將本級(jí)范圍內(nèi)的典型案例進(jìn)行匯總歸納，以利于基層審計(jì)機(jī)關(guān)在具體執(zhí)法中對(duì)比參閱。基層審計(jì)機(jī)關(guān)在參閱當(dāng)中具體應(yīng)該考慮：第一，相同情況是否平等對(duì)待；第二，是否符合比例原則，責(zé)罰相當(dāng)；第三，是否前后一致，對(duì)兩個(gè)在主要方面相同的案件不能作出兩種截然不同的結(jié)果。

（六）建立審理制度。建立和推行審計(jì)項(xiàng)目審理制度是審計(jì)機(jī)關(guān)近年來(lái)提高審計(jì)質(zhì)量的重要舉措。審理是對(duì)審計(jì)業(yè)務(wù)部門實(shí)施的審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)過(guò)程及結(jié)果的正確性、合規(guī)性進(jìn)行審查、核實(shí)、評(píng)價(jià)，并提出相應(yīng)意見(jiàn)的一種內(nèi)部監(jiān)督活動(dòng)。審理制度符合審計(jì)項(xiàng)目“計(jì)劃、實(shí)施、監(jiān)督”權(quán)利分離的原則，進(jìn)一步強(qiáng)化了審計(jì)質(zhì)量控制工作的全面性和針對(duì)性，對(duì)于審計(jì)自由裁量權(quán)的控制發(fā)揮著積極的作用。

（七）落實(shí)審計(jì)相對(duì)人權(quán)利保障機(jī)制。從規(guī)制審計(jì)處罰自由裁量權(quán)行使的需求來(lái)看，落實(shí)審計(jì)相對(duì)人權(quán)利保障機(jī)制，即落實(shí)相對(duì)人享有的知情權(quán)、陳述權(quán)、質(zhì)證與申辯權(quán)以及獲得救濟(jì)權(quán)等基本的程序性權(quán)利，對(duì)規(guī)范審計(jì)行為，控制審計(jì)權(quán)力的濫用具有極為重要的規(guī)制意義。《審計(jì)法實(shí)施條例》明確規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)在作出較大數(shù)額罰款的處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知被審計(jì)單位和有關(guān)人員有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利”，為了切實(shí)維護(hù)被審計(jì)單位的合法權(quán)益，如果被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)作出的審計(jì)決定不服，還可以分別按照《審計(jì)法實(shí)施條例》的第五十二條或第五十三條的規(guī)定，提請(qǐng)審計(jì)機(jī)關(guān)的本級(jí)人民政府裁決或者依法申請(qǐng)行政復(fù)議或行政訴訟。實(shí)踐己經(jīng)證明，行政程序是防止行政專橫和行政權(quán)利濫用的有效屏障。

（課題組成員：吳應(yīng)平 朱紅云 孫軍憲 朱理平）

審計(jì)處罰自由裁量權(quán)在合法性的前提下，是客觀存在的，但違背法律授權(quán)目的和意愿，處罰畸輕畸重等濫用審計(jì)處罰自由裁量權(quán)行為也造成了社會(huì)危害性，影響了審計(jì)的公信力。

一、審計(jì)處罰自由裁量權(quán)存在的主要形式、問(wèn)題及原因

（一）審計(jì)處罰中自由裁量權(quán)存在的形式

審計(jì)處罰自由裁量權(quán)的表現(xiàn)形式

說(shuō)明

1.事實(shí)認(rèn)定 審計(jì)過(guò)程中查證、取證，以及確定違規(guī)違紀(jì)等方面存在一定程度的自由裁量權(quán)。

2.期限認(rèn)定 法律法規(guī)規(guī)定了在一定時(shí)間范圍的處理處罰，本身就具有自由裁量的性質(zhì)。

3.審計(jì)處罰種類 審計(jì)處罰的形式包括通報(bào)、警告、沒(méi)收非法所得、罰款金額等多種自由裁量權(quán)。

4.違反具體行為性質(zhì) 我國(guó)法律法規(guī)中對(duì)事件的處理常常會(huì)有 “情節(jié)較重的”、“情節(jié)嚴(yán)重的”的表述，但界定標(biāo)準(zhǔn)具有一定的審計(jì)自由處罰權(quán)。

5.審計(jì)程序的選擇 審計(jì)處罰金額達(dá)到一定程度，可以選擇一定的審計(jì)程序。

6.處罰幅度 審計(jì)處罰自由裁量權(quán)在審計(jì)實(shí)踐中涉及最為廣泛，容易造成執(zhí)法人員的隨意性。

（二）審計(jì)處罰自由裁量權(quán)存在的主要問(wèn)題

1．裁量主體的意識(shí)模糊。什么是自由裁量權(quán)，該怎樣正確行使，應(yīng)該遵循什么原則，希望解決什么問(wèn)題，會(huì)造成什么影響等問(wèn)題，可能大多數(shù)還是比較模糊的，容易導(dǎo)致裁量權(quán)的隨意性。

2．違法行使自由裁量權(quán)，處罰結(jié)果畸輕。主要表現(xiàn)在自由裁量范圍的下限以下作出處罰，對(duì)違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為起不到有效的懲戒作用。

3．審計(jì)處罰顯失公平和公正。前者指行政機(jī)關(guān)在同等條件下，對(duì)同等事實(shí)的處置過(guò)程中出現(xiàn)前后左右明顯不一致或截然相反的情形。后者是指行政機(jī)關(guān)在自由裁量時(shí)抱有不正當(dāng)?shù)哪康幕蛩叫钠?jiàn)，在法定范圍、幅度內(nèi)做出的違反社會(huì)普遍公認(rèn)的一般標(biāo)準(zhǔn)的行為。表現(xiàn)在對(duì)不同被審計(jì)單位相同性質(zhì)的問(wèn)題，處罰幅度不一致。

4．裁量權(quán)限過(guò)大，隨意變更處罰幅度和數(shù)額。包括在行使自由裁量權(quán)的行為方式、種類、幅度、時(shí)限的選擇上超越法律的限制性規(guī)定。表現(xiàn)在征求被審計(jì)單位意見(jiàn)的審計(jì)報(bào)告征求意見(jiàn)稿在適用自由裁量權(quán)提出處罰意見(jiàn)時(shí)，基本上是按上限提出處罰意見(jiàn)，而實(shí)際作出的處罰決定給予的處罰數(shù)額均比征求意見(jiàn)稿數(shù)額小，二者存在較大差異，處罰數(shù)額的變更存在隨意性。

5．裁量權(quán)的監(jiān)督相當(dāng)薄弱。對(duì)于審計(jì)處罰自由裁量權(quán)的監(jiān)督目前比較薄弱，這從審計(jì)機(jī)關(guān)目前實(shí)行的審計(jì)執(zhí)法責(zé)任追究情況，被審計(jì)單位向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)提出的投訴、申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟的數(shù)量中可以得到一定的反映，基本沒(méi)有。

（三）審計(jì)處罰自由裁量權(quán)存在主要問(wèn)題原因分析

1．法制不完善，審計(jì)處罰自由裁量權(quán)法規(guī)規(guī)定不統(tǒng)一。審計(jì)行政執(zhí)法中幾個(gè)常用法規(guī)對(duì)自由裁量權(quán)規(guī)定不統(tǒng)一，且幅度過(guò)大，造成審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員在審計(jì)處罰中自由裁量隨意性較大。

2．缺乏科學(xué)的審計(jì)處罰評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和體系。目前審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)處罰方面要求的最多的是程序一定要合法，適用法律法規(guī)一定要準(zhǔn)確，但對(duì)作出的審計(jì)處罰結(jié)果是否合理，卻沒(méi)有規(guī)定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而合理性原則也是自由裁量權(quán)重要原則之一，在法律法規(guī)賦予的自由裁量權(quán)幅度較大的情況下，合理性就顯得尤為重要。

3．現(xiàn)行法定審計(jì)管理體制對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)缺乏有效外部監(jiān)督?，F(xiàn)行的審計(jì)管理體制是一種雙重管理體制，一方面，由于這種雙重的管理體制下審計(jì)機(jī)關(guān)的人事和經(jīng)費(fèi)及主要審計(jì)工作要依賴于地方政府，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)監(jiān)督處于一種只有責(zé)任沒(méi)有有效制約手段的狀況，導(dǎo)致審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)部的審計(jì)執(zhí)法監(jiān)督軟弱。另一方面，凡涉及地方利益的審計(jì)處罰，或多或少會(huì)受地方政府干預(yù)，致使審計(jì)機(jī)關(guān)不能自主依法進(jìn)行審計(jì)處罰。

4．審計(jì)人員的素質(zhì)有一定差距。審計(jì)機(jī)關(guān)成立30年來(lái)，雖然能力素質(zhì)有了大幅提高，但高標(biāo)準(zhǔn)衡量還有不少差距，在獨(dú)立、規(guī)范行使審計(jì)處罰自由裁量權(quán)方面還不能適應(yīng)需要。

二、規(guī)范審計(jì)處罰自由裁量權(quán)應(yīng)把握的主要問(wèn)題

（一）法律目的。審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施審計(jì)處罰自由裁量權(quán)要考慮處罰是否合乎法律目的，要以法律法規(guī)的立法目的和原則為指導(dǎo)，在法定的標(biāo)準(zhǔn)和幅度內(nèi)尋求一個(gè)最適宜的處罰幅度，避免導(dǎo)致濫用自由裁量權(quán)和內(nèi)容上不公正的審計(jì)處罰。

（二）平等對(duì)待原則。審計(jì)處罰自由裁量權(quán)要求的平等對(duì)待應(yīng)當(dāng)既包括不同場(chǎng)合的平等對(duì)待，也包括不同時(shí)間的平等對(duì)待。

（三）實(shí)施審計(jì)處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，要考慮違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度，還要考慮處罰主體是否符合法律規(guī)定，其主觀方面是故意還是過(guò)失，審計(jì)違法行為一般是由故意行為所為。此外，從重、從輕、減輕或者免予處罰的，要有法定條件。

三、構(gòu)建規(guī)范審計(jì)處罰自由裁量權(quán)的制度體系

（一）完善立法控制。審計(jì)處罰自由裁量權(quán)來(lái)源于立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，立法機(jī)關(guān)依據(jù)法定的立法權(quán)限和程序予以授權(quán)，是審計(jì)機(jī)關(guān)取得處罰自由裁量權(quán)的唯一渠道，因此，完善立法控制是規(guī)制審計(jì)處罰自由裁量權(quán)的第一道防線，也是從源頭上防止審計(jì)處罰自由裁量權(quán)濫用的緊迫需求，對(duì)此立法機(jī)關(guān)應(yīng)在立法時(shí)要適度授予處罰自由裁量權(quán)，盡可能收縮處罰自由裁量權(quán)，防止此類權(quán)限無(wú)限制擴(kuò)大化的傾向；對(duì)經(jīng)論證必須設(shè)定的處罰自由裁量權(quán)，應(yīng)對(duì)其行使的條件、范圍、幅度等最大限度地作出準(zhǔn)確、科學(xué)的規(guī)定。

（二）完善審計(jì)層級(jí)監(jiān)督機(jī)制。國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政決定》關(guān)于“切實(shí)加強(qiáng)行政系統(tǒng)內(nèi)部的層次監(jiān)督”和《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中關(guān)于“創(chuàng)新層級(jí)監(jiān)督新機(jī)制”的要求，說(shuō)明建立健全審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部經(jīng)常性的層級(jí)監(jiān)督機(jī)制十分必要。對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施處罰自由裁量權(quán)的監(jiān)督控制，從程序設(shè)計(jì)層面上講，應(yīng)當(dāng)建立或者完善處罰信息公開(kāi)、處罰理由說(shuō)明、回避、案卷評(píng)議、重大案卷備案審查等制度，探索建立審罰分離制度。

（三）完善審計(jì)責(zé)任追究制度。建立和完善審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量和執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任制度是規(guī)范審計(jì)行為，提高依法審計(jì)水平和審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量的重要保障。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)沿著“責(zé)任界定--責(zé)任認(rèn)定--責(zé)任追究--責(zé)任落實(shí)”的邏輯順序，構(gòu)建懲治濫用審計(jì)處罰自由裁量權(quán)行為的“問(wèn)責(zé)鏈條”。審計(jì)責(zé)任追究核心是把各類法律、法規(guī)、規(guī)章設(shè)定的審計(jì)機(jī)關(guān)的職權(quán)統(tǒng)一視為職責(zé)，以責(zé)任制約權(quán)力，體現(xiàn)了審計(jì)執(zhí)法主體權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一。

（四）制定審計(jì)處罰自由裁量權(quán)的行使細(xì)則。從國(guó)內(nèi)外規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的實(shí)踐看，審計(jì)機(jī)關(guān)制定審計(jì)處罰自由裁量權(quán)的行使細(xì)則，細(xì)化、量化后的處罰基準(zhǔn)以及不確定概念的界定等，對(duì)于控制審計(jì)處罰自由裁量權(quán)的運(yùn)用具有重要的意義。細(xì)則的制定，是限制審計(jì)處罰自由裁量權(quán)的空間，減少執(zhí)法者的隨意性，防止權(quán)力濫用和專橫執(zhí)法的重要途徑，對(duì)于避免審計(jì)處罰自由裁量前后不一和專橫非常有效。鑒于行使細(xì)則的普遍適用性，應(yīng)當(dāng)規(guī)定行使細(xì)則以規(guī)章為載體，并在創(chuàng)制過(guò)程中為避免角色沖突的缺陷，確立擴(kuò)大管理相對(duì)人廣泛參與，甚至司法機(jī)關(guān)適度介入的制度設(shè)計(jì)等。

（五）建立遵循先例制度。雖然我國(guó)不存在司法判例制度，但是在行政領(lǐng)域，為防止不一致的裁量，在一定范圍和程度內(nèi)統(tǒng)一行政裁量的方式和內(nèi)容，避免因法律不完備或法規(guī)復(fù)雜性導(dǎo)致適用困難時(shí)出現(xiàn)太多的時(shí)間和地區(qū)差異，建立遵循先例制度是有益的探索。因此，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)可將本級(jí)范圍內(nèi)的典型案例進(jìn)行匯總歸納，以利于基層審計(jì)機(jī)關(guān)在具體執(zhí)法中對(duì)比參閱?；鶎訉徲?jì)機(jī)關(guān)在參閱當(dāng)中具體應(yīng)該考慮：第一，相同情況是否平等對(duì)待；第二，是否符合比例原則，責(zé)罰相當(dāng)；第三，是否前后一致，對(duì)兩個(gè)在主要方面相同的案件不能作出兩種截然不同的結(jié)果。

（六）建立審理制度。建立和推行審計(jì)項(xiàng)目審理制度是審計(jì)機(jī)關(guān)近年來(lái)提高審計(jì)質(zhì)量的重要舉措。審理是對(duì)審計(jì)業(yè)務(wù)部門實(shí)施的審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)過(guò)程及結(jié)果的正確性、合規(guī)性進(jìn)行審查、核實(shí)、評(píng)價(jià)，并提出相應(yīng)意見(jiàn)的一種內(nèi)部監(jiān)督活動(dòng)。審理制度符合審計(jì)項(xiàng)目“計(jì)劃、實(shí)施、監(jiān)督”權(quán)利分離的原則，進(jìn)一步強(qiáng)化了審計(jì)質(zhì)量控制工作的全面性和針對(duì)性，對(duì)于審計(jì)自由裁量權(quán)的控制發(fā)揮著積極的作用。

（七）落實(shí)審計(jì)相對(duì)人權(quán)利保障機(jī)制。從規(guī)制審計(jì)處罰自由裁量權(quán)行使的需求來(lái)看，落實(shí)審計(jì)相對(duì)人權(quán)利保障機(jī)制，即落實(shí)相對(duì)人享有的知情權(quán)、陳述權(quán)、質(zhì)證與申辯權(quán)以及獲得救濟(jì)權(quán)等基本的程序性權(quán)利，對(duì)規(guī)范審計(jì)行為，控制審計(jì)權(quán)力的濫用具有極為重要的規(guī)制意義。《審計(jì)法實(shí)施條例》明確規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)在作出較大數(shù)額罰款的處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知被審計(jì)單位和有關(guān)人員有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利”，為了切實(shí)維護(hù)被審計(jì)單位的合法權(quán)益，如果被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)作出的審計(jì)決定不服，還可以分別按照《審計(jì)法實(shí)施條例》的第五十二條或第五十三條的規(guī)定，提請(qǐng)審計(jì)機(jī)關(guān)的本級(jí)人民政府裁決或者依法申請(qǐng)行政復(fù)議或行政訴訟。實(shí)踐己經(jīng)證明，行政程序是防止行政專橫和行政權(quán)利濫用的有效屏障。

（課題組成員：吳應(yīng)平 朱紅云 孫軍憲 朱理平）

審計(jì)處罰自由裁量權(quán)在合法性的前提下，是客觀存在的，但違背法律授權(quán)目的和意愿，處罰畸輕畸重等濫用審計(jì)處罰自由裁量權(quán)行為也造成了社會(huì)危害性，影響了審計(jì)的公信力。

一、審計(jì)處罰自由裁量權(quán)存在的主要形式、問(wèn)題及原因

（一）審計(jì)處罰中自由裁量權(quán)存在的形式

審計(jì)處罰自由裁量權(quán)的表現(xiàn)形式

說(shuō)明

1.事實(shí)認(rèn)定 審計(jì)過(guò)程中查證、取證，以及確定違規(guī)違紀(jì)等方面存在一定程度的自由裁量權(quán)。

2.期限認(rèn)定 法律法規(guī)規(guī)定了在一定時(shí)間范圍的處理處罰，本身就具有自由裁量的性質(zhì)。

3.審計(jì)處罰種類 審計(jì)處罰的形式包括通報(bào)、警告、沒(méi)收非法所得、罰款金額等多種自由裁量權(quán)。

4.違反具體行為性質(zhì) 我國(guó)法律法規(guī)中對(duì)事件的處理常常會(huì)有 “情節(jié)較重的”、“情節(jié)嚴(yán)重的”的表述，但界定標(biāo)準(zhǔn)具有一定的審計(jì)自由處罰權(quán)。

5.審計(jì)程序的選擇 審計(jì)處罰金額達(dá)到一定程度，可以選擇一定的審計(jì)程序。

6.處罰幅度 審計(jì)處罰自由裁量權(quán)在審計(jì)實(shí)踐中涉及最為廣泛，容易造成執(zhí)法人員的隨意性。

（二）審計(jì)處罰自由裁量權(quán)存在的主要問(wèn)題

1．裁量主體的意識(shí)模糊。什么是自由裁量權(quán)，該怎樣正確行使，應(yīng)該遵循什么原則，希望解決什么問(wèn)題，會(huì)造成什么影響等問(wèn)題，可能大多數(shù)還是比較模糊的，容易導(dǎo)致裁量權(quán)的隨意性。

2．違法行使自由裁量權(quán)，處罰結(jié)果畸輕。主要表現(xiàn)在自由裁量范圍的下限以下作出處罰，對(duì)違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為起不到有效的懲戒作用。

3．審計(jì)處罰顯失公平和公正。前者指行政機(jī)關(guān)在同等條件下，對(duì)同等事實(shí)的處置過(guò)程中出現(xiàn)前后左右明顯不一致或截然相反的情形。后者是指行政機(jī)關(guān)在自由裁量時(shí)抱有不正當(dāng)?shù)哪康幕蛩叫钠?jiàn)，在法定范圍、幅度內(nèi)做出的違反社會(huì)普遍公認(rèn)的一般標(biāo)準(zhǔn)的行為。表現(xiàn)在對(duì)不同被審計(jì)單位相同性質(zhì)的問(wèn)題，處罰幅度不一致。

4．裁量權(quán)限過(guò)大，隨意變更處罰幅度和數(shù)額。包括在行使自由裁量權(quán)的行為方式、種類、幅度、時(shí)限的選擇上超越法律的限制性規(guī)定。表現(xiàn)在征求被審計(jì)單位意見(jiàn)的審計(jì)報(bào)告征求意見(jiàn)稿在適用自由裁量權(quán)提出處罰意見(jiàn)時(shí)，基本上是按上限提出處罰意見(jiàn)，而實(shí)際作出的處罰決定給予的處罰數(shù)額均比征求意見(jiàn)稿數(shù)額小，二者存在較大差異，處罰數(shù)額的變更存在隨意性。

5．裁量權(quán)的監(jiān)督相當(dāng)薄弱。對(duì)于審計(jì)處罰自由裁量權(quán)的監(jiān)督目前比較薄弱，這從審計(jì)機(jī)關(guān)目前實(shí)行的審計(jì)執(zhí)法責(zé)任追究情況，被審計(jì)單位向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)提出的投訴、申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟的數(shù)量中可以得到一定的反映，基本沒(méi)有。

（三）審計(jì)處罰自由裁量權(quán)存在主要問(wèn)題原因分析

1．法制不完善，審計(jì)處罰自由裁量權(quán)法規(guī)規(guī)定不統(tǒng)一。審計(jì)行政執(zhí)法中幾個(gè)常用法規(guī)對(duì)自由裁量權(quán)規(guī)定不統(tǒng)一，且幅度過(guò)大，造成審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員在審計(jì)處罰中自由裁量隨意性較大。

2．缺乏科學(xué)的審計(jì)處罰評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和體系。目前審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)處罰方面要求的最多的是程序一定要合法，適用法律法規(guī)一定要準(zhǔn)確，但對(duì)作出的審計(jì)處罰結(jié)果是否合理，卻沒(méi)有規(guī)定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而合理性原則也是自由裁量權(quán)重要原則之一，在法律法規(guī)賦予的自由裁量權(quán)幅度較大的情況下，合理性就顯得尤為重要。

3．現(xiàn)行法定審計(jì)管理體制對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)缺乏有效外部監(jiān)督。現(xiàn)行的審計(jì)管理體制是一種雙重管理體制，一方面，由于這種雙重的管理體制下審計(jì)機(jī)關(guān)的人事和經(jīng)費(fèi)及主要審計(jì)工作要依賴于地方政府，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)監(jiān)督處于一種只有責(zé)任沒(méi)有有效制約手段的狀況，導(dǎo)致審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)部的審計(jì)執(zhí)法監(jiān)督軟弱。另一方面，凡涉及地方利益的審計(jì)處罰，或多或少會(huì)受地方政府干預(yù)，致使審計(jì)機(jī)關(guān)不能自主依法進(jìn)行審計(jì)處罰。

4．審計(jì)人員的素質(zhì)有一定差距。審計(jì)機(jī)關(guān)成立30年來(lái)，雖然能力素質(zhì)有了大幅提高，但高標(biāo)準(zhǔn)衡量還有不少差距，在獨(dú)立、規(guī)范行使審計(jì)處罰自由裁量權(quán)方面還不能適應(yīng)需要。

二、規(guī)范審計(jì)處罰自由裁量權(quán)應(yīng)把握的主要問(wèn)題

（一）法律目的。審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施審計(jì)處罰自由裁量權(quán)要考慮處罰是否合乎法律目的，要以法律法規(guī)的立法目的和原則為指導(dǎo)，在法定的標(biāo)準(zhǔn)和幅度內(nèi)尋求一個(gè)最適宜的處罰幅度，避免導(dǎo)致濫用自由裁量權(quán)和內(nèi)容上不公正的審計(jì)處罰。

（二）平等對(duì)待原則。審計(jì)處罰自由裁量權(quán)要求的平等對(duì)待應(yīng)當(dāng)既包括不同場(chǎng)合的平等對(duì)待，也包括不同時(shí)間的平等對(duì)待。

（三）實(shí)施審計(jì)處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，要考慮違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度，還要考慮處罰主體是否符合法律規(guī)定，其主觀方面是故意還是過(guò)失，審計(jì)違法行為一般是由故意行為所為。此外，從重、從輕、減輕或者免予處罰的，要有法定條件。

三、構(gòu)建規(guī)范審計(jì)處罰自由裁量權(quán)的制度體系

（一）完善立法控制。審計(jì)處罰自由裁量權(quán)來(lái)源于立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，立法機(jī)關(guān)依據(jù)法定的立法權(quán)限和程序予以授權(quán)，是審計(jì)機(jī)關(guān)取得處罰自由裁量權(quán)的唯一渠道，因此，完善立法控制是規(guī)制審計(jì)處罰自由裁量權(quán)的第一道防線，也是從源頭上防止審計(jì)處罰自由裁量權(quán)濫用的緊迫需求，對(duì)此立法機(jī)關(guān)應(yīng)在立法時(shí)要適度授予處罰自由裁量權(quán)，盡可能收縮處罰自由裁量權(quán)，防止此類權(quán)限無(wú)限制擴(kuò)大化的傾向；對(duì)經(jīng)論證必須設(shè)定的處罰自由裁量權(quán)，應(yīng)對(duì)其行使的條件、范圍、幅度等最大限度地作出準(zhǔn)確、科學(xué)的規(guī)定。

（二）完善審計(jì)層級(jí)監(jiān)督機(jī)制。國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政決定》關(guān)于“切實(shí)加強(qiáng)行政系統(tǒng)內(nèi)部的層次監(jiān)督”和《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中關(guān)于“創(chuàng)新層級(jí)監(jiān)督新機(jī)制”的要求，說(shuō)明建立健全審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部經(jīng)常性的層級(jí)監(jiān)督機(jī)制十分必要。對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施處罰自由裁量權(quán)的監(jiān)督控制，從程序設(shè)計(jì)層面上講，應(yīng)當(dāng)建立或者完善處罰信息公開(kāi)、處罰理由說(shuō)明、回避、案卷評(píng)議、重大案卷備案審查等制度，探索建立審罰分離制度。

（三）完善審計(jì)責(zé)任追究制度。建立和完善審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量和執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任制度是規(guī)范審計(jì)行為，提高依法審計(jì)水平和審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量的重要保障。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)沿著“責(zé)任界定--責(zé)任認(rèn)定--責(zé)任追究--責(zé)任落實(shí)”的邏輯順序，構(gòu)建懲治濫用審計(jì)處罰自由裁量權(quán)行為的“問(wèn)責(zé)鏈條”。審計(jì)責(zé)任追究核心是把各類法律、法規(guī)、規(guī)章設(shè)定的審計(jì)機(jī)關(guān)的職權(quán)統(tǒng)一視為職責(zé)，以責(zé)任制約權(quán)力，體現(xiàn)了審計(jì)執(zhí)法主體權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一。

（四）制定審計(jì)處罰自由裁量權(quán)的行使細(xì)則。從國(guó)內(nèi)外規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的實(shí)踐看，審計(jì)機(jī)關(guān)制定審計(jì)處罰自由裁量權(quán)的行使細(xì)則，細(xì)化、量化后的處罰基準(zhǔn)以及不確定概念的界定等，對(duì)于控制審計(jì)處罰自由裁量權(quán)的運(yùn)用具有重要的意義。細(xì)則的制定，是限制審計(jì)處罰自由裁量權(quán)的空間，減少執(zhí)法者的隨意性，防止權(quán)力濫用和專橫執(zhí)法的重要途徑，對(duì)于避免審計(jì)處罰自由裁量前后不一和專橫非常有效。鑒于行使細(xì)則的普遍適用性，應(yīng)當(dāng)規(guī)定行使細(xì)則以規(guī)章為載體，并在創(chuàng)制過(guò)程中為避免角色沖突的缺陷，確立擴(kuò)大管理相對(duì)人廣泛參與，甚至司法機(jī)關(guān)適度介入的制度設(shè)計(jì)等。

（五）建立遵循先例制度。雖然我國(guó)不存在司法判例制度，但是在行政領(lǐng)域，為防止不一致的裁量，在一定范圍和程度內(nèi)統(tǒng)一行政裁量的方式和內(nèi)容，避免因法律不完備或法規(guī)復(fù)雜性導(dǎo)致適用困難時(shí)出現(xiàn)太多的時(shí)間和地區(qū)差異，建立遵循先例制度是有益的探索。因此，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)可將本級(jí)范圍內(nèi)的典型案例進(jìn)行匯總歸納，以利于基層審計(jì)機(jī)關(guān)在具體執(zhí)法中對(duì)比參閱?；鶎訉徲?jì)機(jī)關(guān)在參閱當(dāng)中具體應(yīng)該考慮：第一，相同情況是否平等對(duì)待；第二，是否符合比例原則，責(zé)罰相當(dāng)；第三，是否前后一致，對(duì)兩個(gè)在主要方面相同的案件不能作出兩種截然不同的結(jié)果。

（六）建立審理制度。建立和推行審計(jì)項(xiàng)目審理制度是審計(jì)機(jī)關(guān)近年來(lái)提高審計(jì)質(zhì)量的重要舉措。審理是對(duì)審計(jì)業(yè)務(wù)部門實(shí)施的審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)過(guò)程及結(jié)果的正確性、合規(guī)性進(jìn)行審查、核實(shí)、評(píng)價(jià)，并提出相應(yīng)意見(jiàn)的一種內(nèi)部監(jiān)督活動(dòng)。審理制度符合審計(jì)項(xiàng)目“計(jì)劃、實(shí)施、監(jiān)督”權(quán)利分離的原則，進(jìn)一步強(qiáng)化了審計(jì)質(zhì)量控制工作的全面性和針對(duì)性，對(duì)于審計(jì)自由裁量權(quán)的控制發(fā)揮著積極的作用。

（七）落實(shí)審計(jì)相對(duì)人權(quán)利保障機(jī)制。從規(guī)制審計(jì)處罰自由裁量權(quán)行使的需求來(lái)看，落實(shí)審計(jì)相對(duì)人權(quán)利保障機(jī)制，即落實(shí)相對(duì)人享有的知情權(quán)、陳述權(quán)、質(zhì)證與申辯權(quán)以及獲得救濟(jì)權(quán)等基本的程序性權(quán)利，對(duì)規(guī)范審計(jì)行為，控制審計(jì)權(quán)力的濫用具有極為重要的規(guī)制意義?！秾徲?jì)法實(shí)施條例》明確規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)在作出較大數(shù)額罰款的處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知被審計(jì)單位和有關(guān)人員有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利”，為了切實(shí)維護(hù)被審計(jì)單位的合法權(quán)益，如果被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)作出的審計(jì)決定不服，還可以分別按照《審計(jì)法實(shí)施條例》的第五十二條或第五十三條的規(guī)定，提請(qǐng)審計(jì)機(jī)關(guān)的本級(jí)人民政府裁決或者依法申請(qǐng)行政復(fù)議或行政訴訟。實(shí)踐己經(jīng)證明，行政程序是防止行政專橫和行政權(quán)利濫用的有效屏障。

（課題組成員：吳應(yīng)平 朱紅云 孫軍憲 朱理平）