農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與中小城市功能提升關(guān)系研究

郭小燕+劉晨光

[摘要]有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是我國科學(xué)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要任務(wù)，而中小城市是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要載體，但是由于我國中小城市功能不完善、綜合承載能力不強(qiáng)、制度和政策缺失等原因，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程緩慢。在此背景下，文章分析了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與中小城市功能提升的相互關(guān)系，剖析了二者關(guān)系的現(xiàn)狀特征，以及制約二者形成良性互動關(guān)系的深層次原因，針對推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的需求條件和需求特征，提出了推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與中小城市功能提升互動發(fā)展的對策措施。

[關(guān)鍵詞]市民化；中小城市；功能提升；關(guān)系

[中圖分類號]F323.6；C912.81[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0461（2014）08-0054-05

黨的十八大報(bào)告指出，要“加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋?！?2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會議又明確提出，要“把有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為重要任務(wù)抓實(shí)抓好。” 十八屆三中全會進(jìn)一步提出，要“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民?！笨梢娪行蛲七M(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化已成為我國積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化、提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要舉措。在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展實(shí)踐中，人口大量涌向大城市，從而造成了一系列的“大城市病”問題，亟須發(fā)揮中小城市承載作用，促進(jìn)人口向中小城市轉(zhuǎn)移。然而，中小城市又面臨著功能不完善，人口承載能力不強(qiáng)的問題。因此，有必要對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與中小城市功能提升的關(guān)系進(jìn)行研究，探索提出促進(jìn)二者形成良性互動發(fā)展關(guān)系的政策建議。

一、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與中小城市功能提升的相互關(guān)系

在當(dāng)前中國國情和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段下，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵在于中小城市，提升中小城市功能是有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的前提和基礎(chǔ)條件，也是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化促進(jìn)和倒逼的結(jié)果，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是促進(jìn)中小城市功能提升的動力因素，二者存在著相互促進(jìn)、良性互動發(fā)展的關(guān)系。

（一）中小城市是吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的重要載體

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對農(nóng)業(yè)勞動力的需求日趨減少。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是提升農(nóng)業(yè)質(zhì)量、農(nóng)業(yè)效益和農(nóng)業(yè)競爭力的必然選擇，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展的根本途徑，是全面建成小康社會的一項(xiàng)重要任務(wù)。但是，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展對農(nóng)業(yè)勞動力存在著擠出效應(yīng)。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、科技化、機(jī)械化等水平不斷提高，使得現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對農(nóng)業(yè)勞動力產(chǎn)生了擠出效應(yīng)，所需農(nóng)業(yè)勞動力越來越少。同時，由于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，農(nóng)業(yè)比較效益較低，越來越多的農(nóng)業(yè)人口傾向于離開農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。加上我國人多地少，人均耕地面積僅有1.35畝的現(xiàn)實(shí)國情，過多的農(nóng)業(yè)富余勞動力必然要向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，并通過市民化進(jìn)程成為城鎮(zhèn)人口。

大量農(nóng)業(yè)人口向中小城市轉(zhuǎn)移是現(xiàn)實(shí)選擇。從農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移目的地來看，主要有三種，即就地轉(zhuǎn)移、向大城市轉(zhuǎn)移和向中小城市轉(zhuǎn)移。就我國農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的實(shí)踐來看，通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和村辦、鄉(xiāng)辦企業(yè)等途徑促進(jìn)大力農(nóng)業(yè)人口就地轉(zhuǎn)移出現(xiàn)了種種弊端而顯得不太現(xiàn)實(shí)。向大城市轉(zhuǎn)移是我國目前農(nóng)業(yè)人口的主要轉(zhuǎn)移模式，但大量的農(nóng)業(yè)人口涌向大城市也造成了一系列的“大城市病”問題。諸如交通擁堵、住房緊張、資源短缺、環(huán)境惡化、城市內(nèi)澇等，使得大城市的人口承載壓力巨大。同時，由于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施不完善，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不能實(shí)現(xiàn)市民化、完全融入城市引發(fā)一系列的社會問題。而中小城市是溝通城鄉(xiāng)的橋梁和紐帶，擁有就業(yè)容易、進(jìn)城落戶門檻低、各種社會關(guān)系穩(wěn)定等獨(dú)特優(yōu)勢，這也決定了中小城市是現(xiàn)階段我國有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要載體。

綜合考慮我國基本國情、我國城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，以及我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展基礎(chǔ)，有序推進(jìn)中小城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口向中小城市轉(zhuǎn)移是我國適應(yīng)國情和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，科學(xué)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的必然選擇。

（二）中小城市功能提升是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的前提條件

中小城市是吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要載體和必然選擇。但是中小城市要吸納大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口并使其市民化，也必須擁有相對完善的城市功能作為支撐。完善的產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能、集聚輻射功能、宜居功能、服務(wù)功能、環(huán)境功能等是中小城市吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的前提條件。這是因?yàn)?，完善的產(chǎn)業(yè)功能，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供充足的就業(yè)崗位；較強(qiáng)的集聚功能，吸納勞動力和資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素向這些城市集聚；完善的宜居功能，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供居住服務(wù)；完善的服務(wù)功能，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供教育、醫(yī)療等各類社會服務(wù)；良好的環(huán)境功能，提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境等。

但是，多數(shù)中小城市的城市功能不完善，制約著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程。例如，多數(shù)中小城市產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)功能不強(qiáng)，一方面造成了提供就業(yè)崗位不足，滿足不了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)需求；另一方面造成城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財(cái)政實(shí)力薄弱，從而對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的投入?yún)T乏、設(shè)施滯后。而水電氣暖、交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施滯后，以及教育、醫(yī)療、住房和社會保障等公共服務(wù)不完善又會造成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市、不能實(shí)現(xiàn)市民化等一系列的問題。從這個角度來分析，中小城市功能提升是提高其對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸納能力，從而有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的前提條件。

（三）中小城市功能提升也是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化促進(jìn)和倒逼的結(jié)果

大量的農(nóng)業(yè)富余勞動力向中小城市轉(zhuǎn)移并實(shí)現(xiàn)市民化將促進(jìn)和倒逼中小城市功能提升，是促進(jìn)中小城市功能提升的動力因素。究其原因，一方面，大量的農(nóng)業(yè)富余勞動力向中小城市轉(zhuǎn)移，將為該城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供充足的勞動力資源，從而促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而提高該城市的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力和地區(qū)財(cái)政實(shí)力，使得該城市有財(cái)力也有實(shí)力來加強(qiáng)城市水電氣暖等各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并逐步完善教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)體系，從而提高了中小城市的綜合承載能力，完善了中小城市綜合功能。另一方面，大量的農(nóng)業(yè)富余勞動力向中小城市轉(zhuǎn)移并實(shí)現(xiàn)市民化，需要中小城市具備較高的綜合承載能力和較為完善的綜合功能，這就倒逼中小城市去提升城市功能。

隨之，中小城市功能的完善和綜合承載能力的提升，在為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口創(chuàng)造條件的同時，也將進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和產(chǎn)業(yè)向中小城市集聚，使得產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級步伐加快，增強(qiáng)區(qū)域創(chuàng)新能力，帶動人口就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，形成更為合理的人口就業(yè)結(jié)構(gòu)。相應(yīng)的，合理有序的人口就業(yè)結(jié)構(gòu)和較強(qiáng)的區(qū)域創(chuàng)新能力反過來又會促進(jìn)當(dāng)?shù)爻薪赢a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移加快產(chǎn)業(yè)升級的步伐，進(jìn)一步增強(qiáng)中小城市的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財(cái)政實(shí)力，使其有實(shí)力進(jìn)一步來完善城市的各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，提高公共服務(wù)水平，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，營造宜居生活環(huán)境等，從而達(dá)到進(jìn)一步提升城市功能的目的。更為重要的是，當(dāng)?shù)赜心芰Π阉修r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入到城市公共服務(wù)體系內(nèi)，使其享受到均等化的公共服務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)市民化。

（四）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與中小城市功能提升的互動發(fā)展機(jī)制

綜合分析，中小城市是吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要載體，中小城市功能提升能夠加快農(nóng)業(yè)富余人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移并實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，而推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化反過來也促進(jìn)和倒逼了中小城市功能的提升。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與中小城市功能提升存在著相互促進(jìn)、互為因果的良性循環(huán)。其互動發(fā)展機(jī)制可以簡單地用圖1來表示。

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二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與中小城市功能提升關(guān)系的現(xiàn)狀分析

我國是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國和人口大國，促進(jìn)農(nóng)業(yè)富余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的任務(wù)迫切。而中小城市普遍發(fā)育不足，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，功能不完善，綜合承載能力不強(qiáng)，制約著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的步伐，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與中小城市功能提升尚未形成相互促進(jìn)、互動發(fā)展的良性循環(huán)關(guān)系。

（一）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的現(xiàn)狀特征

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的就是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦倪^程，具體地說，是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市工作的同時，能夠獲得城鎮(zhèn)永久居住身份、平等享受城鎮(zhèn)居民各項(xiàng)社會福利和政治權(quán)利成為城鎮(zhèn)居民的過程。

推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化必須滿足一定的社會條件和個人條件。就社會條件來說，要求城市擁有較為完善的城市功能和較強(qiáng)的城市綜合承載能力，能夠容納足夠多的人口；以及較強(qiáng)的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力，能夠承擔(dān)增設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)、增加公共管理等農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公共費(fèi)用。就個人條件來說，一是要能夠?qū)崿F(xiàn)就業(yè)，獲得穩(wěn)定的收入，足以支持自己及家人在城市的居住、教育、醫(yī)療等各項(xiàng)生活成本；二是能夠獲得與城鎮(zhèn)居民平等的身份，實(shí)現(xiàn)由農(nóng)民到市民身份的轉(zhuǎn)換；三是能夠與城鎮(zhèn)居民平等地享有教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)；四是要有較高的市民化意愿和適應(yīng)城市生活的各項(xiàng)素質(zhì)條件。綜合這幾方面的條件，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化主要受到當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展推進(jìn)的影響，具體地，包括較好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)實(shí)力、較為完備的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、均等化的公共服務(wù)體系、與時俱進(jìn)的社會觀念和意識、較為健全的制度和政策體系等條件。

從我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的現(xiàn)狀來看，近年來我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，其中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城就業(yè)是支撐城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的主要力量。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“家庭化”轉(zhuǎn)移和居住穩(wěn)定性趨勢明顯，舉家外出、完全脫離農(nóng)業(yè)農(nóng)村的情況較為普遍。多數(shù)新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口長期在城市生活，市民化意愿強(qiáng)烈。戶籍制度和公共服務(wù)制度改革加快推進(jìn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策環(huán)境逐步放松。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的素質(zhì)水平不斷提升，收入水平持續(xù)提高。但是，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中，也存在著一些問題：一是在城市落戶定居難，享有的公共服務(wù)水平低，社會參與和融入程度低，新的城市二元結(jié)構(gòu)問題突出；二是大城市人口過于集中，資源環(huán)境壓力日益加大，容納不了過多的人口，而中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展不足，功能不完善，不能吸引更多的人口；三是政策體制不完善，地方政府推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的動力不足，而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口收入水平低，市民化能力不足。

（二）中小城市功能的現(xiàn)狀特征

中小城市是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，在區(qū)域中發(fā)揮著十分重要的作用，是吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的重要載體。近年來，中小城市也取得了快速發(fā)展，綜合實(shí)力較大提升，各項(xiàng)城市功能也逐步完善。但是，從總體上來看，我國中小城市功能不完善，綜合承載能力不強(qiáng)。一是城市功能單一，一些中小城市只是發(fā)揮生產(chǎn)中心的功能，把經(jīng)濟(jì)增長作為城市發(fā)展的唯一和首要目標(biāo)，沒有從城市功能角度考慮城市的發(fā)展和建設(shè)。二是集聚輻射能力不強(qiáng)，城市之間大同小異，缺乏特色，對區(qū)域缺乏強(qiáng)大的輻射能力。三是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的重視程度不夠，投入不足，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高。由此造成了基礎(chǔ)設(shè)施落后、公共服務(wù)缺失，就業(yè)渠道狹窄，對產(chǎn)業(yè)和人口的吸納和承載力不強(qiáng)、轉(zhuǎn)移人口融入度低等一系列的問題。

（三）制約二者互動發(fā)展的原因分析

如今，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與中小城市功能提升之間尚未形成相互促進(jìn)、互動發(fā)展的良性循環(huán)關(guān)系。對制約二者互動發(fā)展的原因進(jìn)行分析，一是中小城市功能不完善的制約。由于中小城市綜合承載能力不強(qiáng)、綜合功能不完善的原因，一方面造成中小城市缺乏吸引力，人口和產(chǎn)業(yè)不愿意往中小城市集聚；另一方面，通過招商引資等方式吸引到產(chǎn)業(yè)入駐的時候，薄弱的城市功能又承載不了產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)人口生活的需要。這是最主要的制約因素，其他幾個制約因素都直接或間接造成或影響了該制約因素的形成。二是經(jīng)濟(jì)條件的制約。主要為中小城市和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口兩方面經(jīng)濟(jì)條件的制約。從中小城市來看，多數(shù)中小城市尤其是農(nóng)業(yè)縣（市），經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財(cái)政實(shí)力普遍不強(qiáng)，缺乏提供完備的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的能力；從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來看，面臨著過高的市民化成本，主要包括過高的入戶條件、過高的居住支出、過高的就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、過高的生活成本等，而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口素質(zhì)普遍不高，多從事制造業(yè)、建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)等行業(yè)，收入普遍較低，難以承擔(dān)市民化的過高成本。經(jīng)濟(jì)條件的制約是根本的制約因素。三是制度和政策條件的制約。我國長期以來實(shí)行的是城鄉(xiāng)分割的二元體制。近年來在破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)方面進(jìn)行了一系列的體制機(jī)制創(chuàng)新。但是在傳統(tǒng)體制機(jī)制的慣性作用影響下，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍、教育、醫(yī)療、就業(yè)和社會保障等制度體系仍然尚未形成，加上政策棚架等因素，已出臺的政策落實(shí)困難，嚴(yán)重阻礙著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程。制度和政策條件的制約是內(nèi)在的制約因素。四是社會和環(huán)境條件的制約。從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身來看，由于與城市人口在身份限定、經(jīng)濟(jì)地位、行為方式等方面的差異性，一定程度上會受歧視和排擠，對城市缺乏心理認(rèn)同和歸屬感。從城市方面來看，地方政府和城市人口對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口存在著認(rèn)知偏差，有一定的排斥心理，城市管理也是主要采取防范式、管制式的管理。由此造成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城市社會的邊緣群體，城市的二元結(jié)構(gòu)問題凸顯。社會和環(huán)境條件的制約是直接的制約因素。

三、推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與中小城市功能提升互動發(fā)展的對策措施

推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與中小城市功能提升互動發(fā)展，要針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的需求條件，通過構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、公共服務(wù)體系、基礎(chǔ)設(shè)施體系和住房保障體系，不斷完善中小城市經(jīng)濟(jì)功能和社會功能；通過構(gòu)建現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系，優(yōu)化人口空間布局，形成人口、產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)互動融合發(fā)展的局面；通過體制機(jī)制創(chuàng)新，形成推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與中小城市功能提升互動發(fā)展的長效機(jī)制。

（一）加快中小城市發(fā)展，提升中小城市功能

中小城市功能是否完善，是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與中小城市功能提升是否能形成良性互動關(guān)系的關(guān)鍵因素，因此必須要加快中小城市發(fā)展，提升中小城市功能。城市功能主要包括生產(chǎn)、貿(mào)易、金融、物流、信息等經(jīng)濟(jì)功能和居住、生活、交通、教育、文化、醫(yī)療、就業(yè)和社會保障等社會功能。其中，經(jīng)濟(jì)功能是城市形成、存在的前提和基礎(chǔ)，也是城市的核心功能，制約和推動著城市的形成和發(fā)展。提升中小城市功能，首要的就是強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)功能，為中小城市容納更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供產(chǎn)業(yè)支撐和就業(yè)支撐，為基礎(chǔ)設(shè)施的完善、城市功能的優(yōu)化和提升提供一定的財(cái)力基礎(chǔ)。社會功能是城市存在和發(fā)展的基本內(nèi)容，也是城市的基本功能，決定著城市的發(fā)展水平和質(zhì)量。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，必須要強(qiáng)化中小城市的各項(xiàng)社會功能，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市生活、居住、交通、教育、文化、醫(yī)療、就業(yè)和社會保障等方面提供基本的公共服務(wù)。

（二）構(gòu)建現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系，優(yōu)化人口空間布局

中小城市是吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的重要載體，但是由于大多數(shù)進(jìn)城人口傾向于向大城市轉(zhuǎn)移，致使交通堵塞、環(huán)境污染、住房緊張等“大城市病”問題凸顯，而中小城市人口集聚能力不足。因此要加快構(gòu)建現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系，實(shí)行不同的人口集聚政策，優(yōu)化人口的空間布局促使人口分布與城鎮(zhèn)等級體系相一致。堅(jiān)持中心城市帶動戰(zhàn)略，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，加快形成大型中心城市、中小城市、小城鎮(zhèn)各具特色，競相發(fā)展的城鎮(zhèn)體系。根據(jù)各個城市的不同單位，實(shí)施不同的人口集聚政策，促進(jìn)人口合理分布。特大城市和大城市要實(shí)施條件準(zhǔn)入限制政策，有條件、有批次，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。中小城市作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主要承接地，要實(shí)施積極的人口準(zhǔn)入政策，提高城市綜合承載能力和人口吸納能力，促進(jìn)人口集中集聚。小城鎮(zhèn)要放開落戶條件，吸納農(nóng)村人口就近轉(zhuǎn)移。

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（三）構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，提高產(chǎn)業(yè)支撐能力

雄厚的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)是推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與中小城市功能提升的重要基礎(chǔ)條件。一方面，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口解決就業(yè)問題的前提和基本條件；另一方面，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市功能提升之間存在著相互促進(jìn)、動態(tài)提升的關(guān)系，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、優(yōu)化、升級是促進(jìn)城市功能提升的基礎(chǔ)和主要因素。當(dāng)前，中小城市要圍繞產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、提供就業(yè)需求等加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展，構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，提高產(chǎn)業(yè)支撐能力。一是著力擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模。通過招商引資、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、營造良好發(fā)展環(huán)境等多種途徑，加快產(chǎn)業(yè)向中小城市集聚，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，優(yōu)化城市和產(chǎn)業(yè)空間布局，促進(jìn)產(chǎn)城融合互動發(fā)展。二是著力促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級。通過改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、加快培育新興產(chǎn)業(yè)、大力發(fā)展服務(wù)業(yè)等途徑，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升產(chǎn)業(yè)能級。三是著力依托當(dāng)?shù)貎?yōu)勢培育產(chǎn)業(yè)特色。中小城市要依托當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、資源優(yōu)勢以及其他一些獨(dú)特優(yōu)勢，培育發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)競爭力。此外，要加快服務(wù)業(yè)發(fā)展，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向中小城市集聚提供條件。

（四）完善公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)水平

構(gòu)建均等化、覆蓋全部常住人口的公共服務(wù)體系，不僅是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要方面，也是促進(jìn)中小城市功能提升的重要內(nèi)容，對形成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與中小城市功能提升良性互動發(fā)展關(guān)系具有重要意義。因此必須要圍繞方便居民生活和公平正義構(gòu)建均等化、覆蓋全部常住人口的公共服務(wù)體系，滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市的居住、教育、醫(yī)療、就業(yè)和社會保障等基本需求，保障其能夠在城市定居生存下去。在居住方面，一方面要圍繞滿足低收入家庭住房需求構(gòu)建包括公共租賃房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等在內(nèi)的多層次住房保障體系，提高住房保障能力；另一方面要出臺政策，把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入到城鎮(zhèn)住房保障體系。在教育方面，要保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女享有平等的義務(wù)教育權(quán)利。在醫(yī)療方面，要把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入到城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)體系內(nèi)，保障其能夠享受到基本醫(yī)療服務(wù)。在就業(yè)方面，要保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得平等的勞動收入，并依法享有各項(xiàng)勞動權(quán)益；在社會保障方面，逐步將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步納入到城市社會保障體系內(nèi)，保障其公平享有各項(xiàng)社會保障權(quán)利。

（五）完善基礎(chǔ)設(shè)施體系，提高設(shè)施保障能力

完備的基礎(chǔ)設(shè)施是中小城市容納更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本硬件條件，也是該中小城市功能的基本組成部分。然而，由于地方經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、財(cái)政實(shí)力不強(qiáng)、 規(guī)劃建設(shè)管理滯后等多種原因，多數(shù)中小城市基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，綜合承載能力不強(qiáng)，是制約中小城市功能提升，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要原因。為此，要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建完善的基礎(chǔ)設(shè)施體系，提高基礎(chǔ)設(shè)施對居民生產(chǎn)生活的保障能力。一方面，要加大政策和資金支持力度，全面加強(qiáng)中小城市道路、通訊、水電氣暖等各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力解決城市內(nèi)澇、垃圾污染等問題。另一方面，提升城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)和管理水平，切實(shí)提高中小城市基礎(chǔ)設(shè)施的綜合利用效率和保障水平。此外，要完善中小城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制，堅(jiān)持以市場為導(dǎo)向，推動投融資主體多元化，著力解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的問題。把一些經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目推向市場，鼓勵企業(yè)和個人投資，形成政府、企業(yè)和個人多元化投資機(jī)制。

（六）完善各種制度體系，提供有效制度保障

體制機(jī)制是加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與提升中小城市功能的重要保障。要抓住中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)被賦予的先行先試權(quán)利，加快體制機(jī)制創(chuàng)新，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、推進(jìn)土地節(jié)約集約利用、城市建設(shè)投融資等方面先行先試，形成推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與中小城市功能提升互動發(fā)展的長效機(jī)制。一要探索建立促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的體制機(jī)制。加快中小城市戶籍制度，以及附著于其上的住房、教育、醫(yī)療、社會保障等配套制度改革，著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向中小城市集聚并實(shí)現(xiàn)市民化。二是探索建立土地節(jié)約集約利用機(jī)制。走內(nèi)涵挖潛和集約節(jié)約用地的路子，推動農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等制度創(chuàng)新，積極開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作。三是探索建立城市建設(shè)多元化的投融資機(jī)制。實(shí)施積極的政策支持措施，建立城市建設(shè)投融資平臺。積極爭取國際政策性銀行、商業(yè)銀行等貸款，吸收社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

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