中央與地方關(guān)系法治化研究

作者簡(jiǎn)介：李璐(1990-)，女，漢族，安徽省亳州市蒙城縣人，法律碩士，單位：中國(guó)政法大學(xué)法律碩士學(xué)院，研究方向：民商法。

摘要：中央與地方關(guān)系問(wèn)題貫穿我國(guó)歷史發(fā)展的始終，如何更好的實(shí)現(xiàn)其法治化已經(jīng)越來(lái)越引起人們的關(guān)注。本文以中央與地方關(guān)系法治化的概念及其特征為前提，從建國(guó)以后其法治化進(jìn)程中出現(xiàn)的問(wèn)題出發(fā)，在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)如何更好的完善中央與地方關(guān)系法治化提出合理化的建議。

關(guān)鍵詞：法治化；越權(quán)訴訟；行政監(jiān)管；憲法我國(guó)的發(fā)展過(guò)程就是在不斷的處理中央和地方之間的關(guān)系，只有正確處理才能更好的促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展。隨著我國(guó)法治化進(jìn)程的加快，國(guó)家也開(kāi)始探索如何更好的實(shí)現(xiàn)兩者之間的法治化。

一、央地關(guān)系法治化的理論基礎(chǔ)

(一)概念界定

中央與地方關(guān)系法治化是指在中央與地方之間建立符合法治建設(shè)要求的中央與地方適度分權(quán)的國(guó)家縱向配置模式，用法律來(lái)規(guī)范兩者的行為，以達(dá)到中央與地方關(guān)系的科學(xué)化、民主化和法治化。1《中華人民共和國(guó)憲法》中主要有30個(gè)條文是關(guān)于中央與地方關(guān)系的，其中有19個(gè)條文分布的比較零散，還有11個(gè)條文集中分布在第三章第六節(jié)，由此從憲法上確定了當(dāng)前國(guó)家條塊關(guān)系的合法性。

(二)特征

1、必須以憲法作為基礎(chǔ)

憲法是我國(guó)的根本法，任何法律、法規(guī)、規(guī)章等都要以憲法為前提和基礎(chǔ)，任何違背憲法的制度都應(yīng)該被廢止，作為規(guī)范中央與地方關(guān)系的文件也不例外。由于我國(guó)的國(guó)家權(quán)力是民眾通過(guò)社會(huì)契約讓渡的，所以在國(guó)家權(quán)力的分配上自然就屬于公法的領(lǐng)域。若想促成中央和地方關(guān)系法治化就必須堅(jiān)守以憲法的角度來(lái)看問(wèn)題，在憲法的條框中活動(dòng)。

2、必須建立起協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系法治化的動(dòng)態(tài)機(jī)制

中央與地方關(guān)系法治化的實(shí)現(xiàn)必須依靠良好的協(xié)調(diào)機(jī)制，但是這種協(xié)調(diào)機(jī)制不是一成不變的。因此在建立協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系法治化的機(jī)制時(shí)，應(yīng)該是可以隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)情勢(shì)變更、國(guó)際環(huán)境的改變和國(guó)家任務(wù)目標(biāo)的變化等做出動(dòng)態(tài)性調(diào)整的。如果確定的協(xié)調(diào)機(jī)制不具有靈活性的話，就不可能及時(shí)有效的調(diào)整中央與地方之間的權(quán)力劃分，這樣很有可能導(dǎo)致權(quán)力的失衡，最后使得法治秩序也會(huì)受到破壞。

3、必須以保障人權(quán)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧為目標(biāo)

促成中央和地方關(guān)系的法治化過(guò)程就是處理分權(quán)與集權(quán)的平衡問(wèn)題。過(guò)分的集權(quán)肯定會(huì)造成對(duì)人民權(quán)利的損害，但是過(guò)分的分權(quán)也會(huì)使國(guó)家權(quán)利膨脹。所以，應(yīng)該平衡兩者之間的關(guān)系。人權(quán)的保障與地方的分權(quán)密切相關(guān)，給予地方一定的權(quán)力，這樣人們才能更好的行使自己的權(quán)利。社會(huì)的和諧需要集權(quán)，需要一個(gè)統(tǒng)一的集體，這樣才有利于一個(gè)民族的強(qiáng)大。

二、建國(guó)后中央與地方關(guān)系法治化進(jìn)程及其表現(xiàn)出的問(wèn)題

(一)建國(guó)后中央與地方關(guān)系法治化的發(fā)展歷程

1、毛澤東時(shí)期

新中國(guó)成立之初，由于這個(gè)時(shí)期我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)各個(gè)方面都不成熟，一切尚且處于探索階段。毛澤東在1956年發(fā)表了《論十大關(guān)系》，第一次明確的討論了分權(quán)的問(wèn)題。毛澤東也在文件中提出了在解決兩者關(guān)系時(shí)應(yīng)該遵守的基本原則，即在注重中央的權(quán)威的基礎(chǔ)上，也不能忘記地方的自主權(quán)。這一年10月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于改進(jìn)國(guó)家行政體制的決議(草案)》公布，提出下放給地方一定的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)。在這一原則的指導(dǎo)下，1958年為了迎合大躍進(jìn)運(yùn)動(dòng)，中央下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)過(guò)于著急，在文革期間也下放了一些權(quán)力。

2、鄧小平時(shí)期

當(dāng)時(shí)高度集中的模式已經(jīng)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況有所偏差，嚴(yán)重束縛了地方的自主性，所以才應(yīng)該調(diào)整中央與地方關(guān)系，進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆謾?quán)。②改革了現(xiàn)有的立法體制，中央不僅向地方下放了事權(quán)、財(cái)權(quán)，同時(shí)還向地方下放了部分立法權(quán)，減輕了中央的壓力，這樣地方在結(jié)合自身情況的基礎(chǔ)上，在國(guó)家允許的立法權(quán)限內(nèi)制定適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的制度。1979年7月1日國(guó)家頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，規(guī)定了各個(gè)等級(jí)機(jī)關(guān)的基本職責(zé)，明確了他們之間的關(guān)系，規(guī)范了他們的行為，這樣有利于更好的進(jìn)行權(quán)責(zé)之間的分工。③

3、江澤民時(shí)期

1994年實(shí)行的分稅制建立了中央與地方之間既規(guī)范又公平的財(cái)力分配關(guān)系。1995年修改的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》和2000年3月的《中華人民共和國(guó)立法法》，在這兩部法律中，已經(jīng)明確規(guī)定了地方法規(guī)可以就哪些具體事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，地方法規(guī)應(yīng)該怎樣制定，也就在一定程度上確定了地方法規(guī)的法律地位。此外，十六大明確指出：各個(gè)主體在自己的所有權(quán)的范圍內(nèi)擁有一定的決定權(quán)，在不違反社會(huì)共同利益的情況下，地方是完全可以自主進(jìn)行決定的，只有在一些重大的事件上，需要報(bào)告中央。至此，中央與地方之間的職責(zé)劃分以制度的形式固定下來(lái)，以法律的形式逐漸使中央和地方的關(guān)系正常化、合理化。

4、胡錦濤時(shí)期

分稅制的實(shí)行雖然在總量上加大了中央財(cái)政的力度，但是造成了地區(qū)間的貧富差距。我國(guó)實(shí)行財(cái)政返還制度，中央分給地方的財(cái)權(quán)是和地方所交的稅收成比例的，這樣會(huì)使我國(guó)的貧富差距狀況越來(lái)越嚴(yán)重，最后造成國(guó)家分裂。有些地方為了局部利益，實(shí)行地方保護(hù)主義，不準(zhǔn)確地運(yùn)用國(guó)家的法律、中央與上級(jí)政策。但是對(duì)具體的中央應(yīng)該向地方下放哪些權(quán)力以及下放多少比例，法律并沒(méi)有做比較具體的規(guī)定，在權(quán)力的收回上也出現(xiàn)非程序化的問(wèn)題。

(二)中央與地方關(guān)系法治化存在的問(wèn)題

1、關(guān)于兩者之間權(quán)力劃分的法律制度不健全

首先，憲法和法律中關(guān)于中央與地方關(guān)系權(quán)力劃分的規(guī)定大都比較泛泛，沒(méi)有一個(gè)比較具體的規(guī)定，比如在我國(guó)的“八二憲法”第三條中規(guī)定：在處理兩者之間的權(quán)力方面，應(yīng)該在保證中央的絕對(duì)權(quán)力的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)地方權(quán)力的獨(dú)立自主。這樣就為在處理兩者之間關(guān)系的時(shí)候明確了方向，可是并沒(méi)有關(guān)于操作的具體的規(guī)定，在具體的實(shí)踐的過(guò)程中比較難操作。

其次，憲法中關(guān)于中央與地方關(guān)系的規(guī)定也不夠全面。主要表現(xiàn)在：第一，沒(méi)有給出國(guó)家權(quán)力在兩者之間是怎樣的具體分工。第二，對(duì)于兩者之間出現(xiàn)的糾紛沒(méi)有一個(gè)明確的解決機(jī)制?！读⒎ǚā凡](méi)有具體規(guī)定當(dāng)中央政府制定的法律與地方政府制定的法律出現(xiàn)沖突的時(shí)候應(yīng)該怎樣來(lái)進(jìn)行解決，對(duì)于法院的監(jiān)督權(quán)約定的也不是十分明確。第三，我國(guó)法律中關(guān)于民族區(qū)域自治制度的規(guī)定要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于一國(guó)兩制，這樣就可有可能造成兩者之間的不平衡。

最后，法律的不健全很有可能會(huì)帶來(lái)一些自由裁量的問(wèn)題。在一些法律沒(méi)有明確規(guī)定的模糊地帶，中央可以主張權(quán)力，地方也可以主張權(quán)力，這樣有可能造成兩者對(duì)于權(quán)力的爭(zhēng)奪。有時(shí)候也有可能出現(xiàn)中央干涉地方權(quán)力的現(xiàn)象，這是一種中央權(quán)力的擴(kuò)張。不過(guò)大部分時(shí)間都是地方對(duì)于中央權(quán)力的變相或者是不完全遵從，這樣就使得一些中央上的政策很難達(dá)到其當(dāng)初設(shè)立時(shí)的目的。這樣混亂的局面，無(wú)論是對(duì)于中央加強(qiáng)自己的權(quán)威，還是對(duì)于地方自身的發(fā)展，都是極為不利的。應(yīng)該完善相應(yīng)的法律，使得中央和地方在分權(quán)的時(shí)候可以有法可依。

2、中央對(duì)地方的行政監(jiān)管存在問(wèn)題

首先，現(xiàn)存的行政監(jiān)督的范圍過(guò)于寬泛，不僅包括地方的財(cái)政、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃等重要的部門(mén)，而且一些專屬于地方的公共服務(wù)之類的事務(wù)也包含在其中。他們主要采用的是比較直接的行政監(jiān)管。這樣造成的結(jié)果就使得中央和地方的職責(zé)權(quán)限不清，可能還會(huì)造成中央政府或地方政府有權(quán)的無(wú)職無(wú)責(zé)，無(wú)權(quán)的有職有責(zé)，從而形成權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，這樣就會(huì)造成中央的權(quán)力和地方的權(quán)力都很難實(shí)施，造成一種權(quán)力行使的僵局。

其次，中央政府還通過(guò)一定的人事任免來(lái)管理地方，中央在任免官員的時(shí)候，大多都是根據(jù)自己的判斷來(lái)進(jìn)行，有些時(shí)候并不能完全切合到當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，這樣對(duì)于地方官員的權(quán)力的操縱，在一定程度上不但不可以解決地方政府之間的地方保護(hù)主義的現(xiàn)象，反而會(huì)增加各地政府的成本。從現(xiàn)有的狀況看，其并不是一個(gè)有效的監(jiān)督方式。

最后，分稅制改革使得中央和地方在稅收方面的職權(quán)得到了一定的明確界定，有利于兩者在財(cái)政收入方面的區(qū)分。但是分稅制也有一定的缺陷，對(duì)于中央和地方的支出方面并沒(méi)有做出規(guī)定，這樣就會(huì)造成中央在一定程度上過(guò)多的補(bǔ)貼地方財(cái)政，逐漸加重了中央的負(fù)擔(dān)。分稅制改革從表面上看是中央通過(guò)劃分與地方的稅收的界限來(lái)實(shí)現(xiàn)自己在稅收方面的管理權(quán)，其在具體的實(shí)施過(guò)程中更多的卻是表現(xiàn)出了對(duì)于中央權(quán)力的削弱。地方政府可以在自己的稅收范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)自己的財(cái)政征收，在出現(xiàn)財(cái)政短缺的情況下還可以獲得中央的財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)于每一個(gè)地方政府來(lái)說(shuō)都是一件何樂(lè)而不為的好事。

3、地方自治民主化程度低

中央政府在逐漸下放權(quán)力，表現(xiàn)為以下六點(diǎn)：第一，給予地方立法權(quán)，使我國(guó)的立法體制逐漸變成兩級(jí)；第二，逐漸發(fā)揮城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，這樣才能實(shí)現(xiàn)中心發(fā)達(dá)城市帶動(dòng)周邊地區(qū)的發(fā)展模式；第三，下放和擴(kuò)大了地方政府的干部人事管理的權(quán)限；第四，逐漸下放給地方一些權(quán)力，使得地方可以充分結(jié)合地方情況進(jìn)行發(fā)展；第五，給予某些地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特權(quán)；第六，改革相應(yīng)的財(cái)稅制度。

地方的權(quán)力在擴(kuò)大，這樣很容易造成有令不行的現(xiàn)象。其根本的原因就在于地方自治的民主化程度比較低，雖然我國(guó)實(shí)行的人民代表大會(huì)制度能夠在一定程度上實(shí)現(xiàn)民主，但是要想做到真正的民主是很難的。雖然我國(guó)設(shè)立了居民委員會(huì)和村民自治組織，但是由于人們受教育程度比較低，而且法律意識(shí)不高，人們參與政治的熱情也不是很高，這樣就會(huì)造成這些制度往往成了擺設(shè)。

三、實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系法治化的建議

(一)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)

1、美國(guó)的模式

作為聯(lián)邦制的美國(guó)，擁有著兩套法律體系，但是在聯(lián)邦憲法中明確規(guī)定了聯(lián)邦和各州的權(quán)利的劃分。聯(lián)邦和州都各自在自己的職權(quán)范圍內(nèi)發(fā)揮作用。當(dāng)聯(lián)邦和州出現(xiàn)沖突的時(shí)候，由聯(lián)邦最高法院最終決斷。美國(guó)也是在通過(guò)具體的司法實(shí)踐來(lái)不斷的實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦和各州之間的權(quán)利的平衡。

2、法國(guó)的模式

作為單一制國(guó)家的法國(guó)，主要通過(guò)頒布各種憲法性法律來(lái)落實(shí)中央與地方的權(quán)力劃分，以憲法、法律的形式規(guī)定兩者之間的權(quán)力范圍，為實(shí)現(xiàn)兩者之間權(quán)力關(guān)系的法治化提供基礎(chǔ)，極大的促進(jìn)法國(guó)憲政向前發(fā)展。法國(guó)主要是通過(guò)憲法委員會(huì)和行政法院來(lái)解決中央和地方上出現(xiàn)的糾紛問(wèn)題。

3、英國(guó)模式

作為一個(gè)單一制國(guó)家，英國(guó)主要是通過(guò)法律和一些程序化的規(guī)定來(lái)規(guī)范中央和地方關(guān)系的。運(yùn)用法律的手段對(duì)于兩者之間的權(quán)力進(jìn)行劃分，若是有所變動(dòng)的話，也主要依靠的是法律的程序。雖然在中央、地方政府人員的選任方面都是通過(guò)民主的方式來(lái)進(jìn)行最后確定的，但是兩者之間的地位還是有一定差距的。中央政府主要通過(guò)財(cái)政手段來(lái)控制地方政府。

(二)建議

1、完善法律體系

首先，完善現(xiàn)行憲法中的有關(guān)規(guī)定，用憲法來(lái)規(guī)范兩者之間的權(quán)力以及權(quán)力之間的調(diào)整。由憲法來(lái)確定在處理兩者之間關(guān)系時(shí)所用到的基本原則，由于憲法的修改程序是比較嚴(yán)格的，所以不可能隨著具體情況的變化而很快的作出調(diào)整，因此只能制定一些最基本的原則，以此作為制定其他法律的基礎(chǔ)和前提。

其次，《立法法》已經(jīng)明確列明了重要的法律事項(xiàng)，中央具有立法權(quán)，對(duì)于那些需要結(jié)合具體的地方特色的事項(xiàng)由地方來(lái)立法，但是前提是不能夠違反憲法和法律?？墒菍?duì)于一些剩余權(quán)力，我國(guó)憲法沒(méi)有做出明確的規(guī)定。在中央和地方都可以立法的區(qū)域內(nèi)，兩者之間誰(shuí)先行使，誰(shuí)就有立法權(quán)，也就是說(shuō)，如果在這個(gè)范圍內(nèi)，中央還沒(méi)有制定法律的話，地方是可以在中央之前制定的。但是當(dāng)中央已經(jīng)制定的情況下，如果地方制定的規(guī)章與中央的有所沖突的話，那就完全不具有效力。

最后，應(yīng)分別制定地方各級(jí)人大的組織法、地方各級(jí)政府的組織法。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人大、政府之間管理職能的范圍和內(nèi)容都已經(jīng)存在一定的差異，只有這樣才能為兩者之間出現(xiàn)矛盾的時(shí)候提供法律依據(jù)。

2、規(guī)范中央對(duì)地方的行政監(jiān)督

首先，建立中央對(duì)于地方的監(jiān)督制度，這樣可以更好的規(guī)范中央和地方的行為。中央在對(duì)地方進(jìn)行監(jiān)督的時(shí)候應(yīng)該限定在一定的范圍內(nèi)，要尊重地方的自主權(quán)，對(duì)地方性事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，而不是隨意的干涉地方事務(wù)。而且，對(duì)地方進(jìn)行監(jiān)督的方式可以多樣化，這樣可以根據(jù)不同的情況采取不同的監(jiān)督方式，更有靈活性，效果會(huì)更好。中央可以通過(guò)立法控制地方自治機(jī)關(guān)。

其次，應(yīng)改變傳統(tǒng)的強(qiáng)制的任免官員的制度，應(yīng)該賦予地方相應(yīng)的人事任免權(quán)。因?yàn)榈胤焦賳T在地方工作，只有地方上的人員才能對(duì)此官員有很好的了解，把任免權(quán)在一定程度上下放可能會(huì)使一些官員注意自己的舉止，更加注重對(duì)于地方官員的行為的管理。

最后，應(yīng)健全中央與地方的糾紛解決機(jī)制。一種情況是，有些時(shí)候，地方為了追求自身的利益，在制定具體的政策的時(shí)候可能在無(wú)意間侵害到了中央的權(quán)力，如果在中央已經(jīng)撤銷的情況下，地方政府仍然堅(jiān)持，中央在這個(gè)時(shí)候就可以向最高人民法院提起越權(quán)訴訟，用法律的手段來(lái)撤銷地方政府的行為。另外一種情況是，中央在行使權(quán)力的時(shí)候侵犯到地方的權(quán)力，由于地方政府的地位問(wèn)題，只能同樣向最高人民法院提起訴訟，要求中央政府停止這樣的行為。

3、加強(qiáng)地方自治的民主化建設(shè)

現(xiàn)有的民主制度有人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議、政府舉行的決策聽(tīng)證會(huì)、征求意見(jiàn)會(huì)等。雖然我國(guó)關(guān)于加強(qiáng)地方自治的民主制度已經(jīng)很健全了，為了充分發(fā)揮這些制度的功能，適當(dāng)提高公眾民主參與的熱情，這既需要政府的努力，同時(shí)也需要公眾的配合。首先，政府在做公共決策的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)吸收多元主體來(lái)參與決策，這樣既可以從中選擇一個(gè)最佳的解決問(wèn)題的方式，也保障多元參與者的權(quán)利。其次，應(yīng)該促使決策機(jī)制民主化，對(duì)于那些與人民群眾的切身利益息息相關(guān)的問(wèn)題，切實(shí)的聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)，將人民群眾的意見(jiàn)最終的反映在決策中。對(duì)于那些需要有專業(yè)的技能才能解決的問(wèn)題，應(yīng)該注重對(duì)于那些專業(yè)人才的參與度的調(diào)高，充分發(fā)揮那些高智商分子的才能。不斷地完善公示和聽(tīng)證會(huì)制度，切實(shí)實(shí)行法律上所規(guī)定的民主形式，提高參與度。最后，應(yīng)該建立糾錯(cuò)機(jī)制，就像法律實(shí)務(wù)中的再審制度一樣，減少政府行為錯(cuò)誤的機(jī)會(huì)，真正的實(shí)現(xiàn)地方自治的民主化。

四、結(jié)語(yǔ)

中央與地方關(guān)系從根本上來(lái)說(shuō)就是利益關(guān)系，我們不能離開(kāi)整體談部分，也不能夸大部分而忽視整體。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中央和地方關(guān)系處于不斷地動(dòng)態(tài)調(diào)整之中，使兩者之間的關(guān)系逐漸走向法治化和規(guī)范化。

參考文獻(xiàn)：

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［7］封麗霞.中央與地方立法關(guān)系法治化研究［M］.北京大學(xué)出版社.2008

注解：

①?gòu)埦o跟.淺論中央與地方關(guān)系法治化［J］.江西行政學(xué)院學(xué)報(bào).2002(2)

②葛洪義.地方法制的意義——中央與地方關(guān)系的法律化、制度化問(wèn)題初探［J］.學(xué)習(xí)與探索.2010(1)

③楊海坤.中央與地方關(guān)系法治化之基本問(wèn)題研討［J］.現(xiàn)代法學(xué).2007(6)