我國民辦幼兒園治理：現(xiàn)狀、問題與對策研究

鄭玉蓮　李建年

【摘要】基本普及學(xué)前教育，體現(xiàn)學(xué)前教育的普惠性與公益性是新時期我國學(xué)前教育的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)。但在我國現(xiàn)有學(xué)前教育資源中民辦幼兒園占較大比重，因此，僅依賴公辦幼兒園是無法實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的。因此，通過對民辦幼兒園的治理來實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育的普惠性與公益性是我國學(xué)前教育發(fā)展的理性選擇。本文從民辦幼兒園治理的角度出發(fā)，對我國民辦幼兒園治理的現(xiàn)狀及問題進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上提出政策改進(jìn)建議。

【關(guān)鍵詞】民辦幼兒園；治理；資助；管制

【中圖分類號】G617 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1004-4604（2014）03-0034-04

學(xué)前教育的作用日益受到重視，學(xué)前教育逐漸由“家庭私人責(zé)任”轉(zhuǎn)為“國家公共責(zé)任”，〔1〕被視為一種公共物品〔2〕，普及學(xué)前教育是近年來世界上許多國家發(fā)展教育的重要趨勢?！?〕2010年底，國務(wù)院《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（國發(fā)〔2010〕41號）出臺，明確了學(xué)前教育普惠性與公益性的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，開啟了我國學(xué)前教育發(fā)展的新局面。但在我國現(xiàn)有學(xué)前教育資源中，民辦幼兒園占較大比重，因此，僅依賴公辦幼兒園是無法實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的。

教育部網(wǎng)站上公布的2012年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，我國共有幼兒園181251所，其中注冊的民辦幼兒園124638所（占68.8%）。事實(shí)上，我國還存在著數(shù)量可觀的未注冊的民辦幼兒園?！?〕因此，通過對民辦幼兒園的治理來實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育的普惠性與公益性是我國學(xué)前教育發(fā)展的理性選擇。

一、民辦幼兒園的治理：理論視角與分析維度

根據(jù)戴爾（Dale）〔5〕 及紐曼（Neuman）〔6〕有關(guān)教育治理的理論，我們嘗試從兩個角度分析民辦幼兒園的治理：一是資助（funding），即什么人、以什么方式對民辦幼兒園進(jìn)行資助；二是管制（regulation），即什么人通過制訂什么樣的政策或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對民辦幼兒園的哪些方面進(jìn)行管理和規(guī)范。

資助可分為對服務(wù)提供方的資助（supply-side funding）和對消費(fèi)者的補(bǔ)貼資助（consumer subsidy funding）兩類。對服務(wù)提供方的資助可采用以下幾種形式：提供運(yùn)作經(jīng)費(fèi)，提供人員工資（或?qū)ｍ?xiàng)的工資提升資金），提供設(shè)備，提供針對有特殊需要兒童服務(wù)的專項(xiàng)資金，提供質(zhì)量提升專項(xiàng)資金，等等。對消費(fèi)者的補(bǔ)貼資助可通過為家長提供學(xué)券來實(shí)現(xiàn)。

管制涉及管理主體及管理范疇。管理主體有單一主體和多主體之分，如果是多主體，需分析多主體之間的權(quán)力關(guān)系。管理范疇涉及學(xué)前教育準(zhǔn)入、學(xué)前教育政策定位、學(xué)前教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、兒童發(fā)展指南及其實(shí)施等。

二、我國民辦幼兒園治理：現(xiàn)狀及問題

本研究在對現(xiàn)有文獻(xiàn)進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，從資助和管制兩個角度分析我國民辦幼兒園治理的現(xiàn)狀及問題。

1.民辦幼兒園的資助

根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（國發(fā)〔2010〕41號），對民辦幼兒園的資助可以通過減免稅費(fèi)、政府購買服務(wù)、減免租金、以獎代補(bǔ)、派駐公辦教師等形式實(shí)現(xiàn)。從實(shí)際情形來看，政府對民辦幼兒園的資助仍是相當(dāng)匱乏的，國內(nèi)僅有少數(shù)幾個省份對民辦幼兒園進(jìn)行了形式多樣的資助（參見下表）。以貴州省的216所民辦園為例，筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)其中的92%未得到政府的資金支持。另有對22個省份學(xué)前教育發(fā)展三年行動計(jì)劃的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，僅有13.6%的省份把普惠性民辦幼兒園的扶持列入學(xué)前教育發(fā)展行動目標(biāo)?！?〕大多數(shù)民辦幼兒園仍然依賴保育費(fèi)維持運(yùn)轉(zhuǎn)。〔8，9〕

從下表可見，現(xiàn)有對民辦幼兒園的資助，主要是政府對學(xué)前教育提供方的資助，資助方式更多的是“減免”。這些資助與民辦幼兒園的教育質(zhì)量、運(yùn)營管理、師資結(jié)構(gòu)等關(guān)聯(lián)度〔11〕不大。

2.民辦幼兒園的管制

從經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）成員國家發(fā)展學(xué)前教育的經(jīng)驗(yàn)來看，由于學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展涉及部門較多，很多國家都曾面臨學(xué)前教育管理上的協(xié)調(diào)問題?！?2〕我國同樣存在部門協(xié)調(diào)問題。一方面存在多部門共管問題，另一方面又存在管理缺失問題。民辦幼兒園管理定位以及各部門責(zé)任界限不清，譬如民辦幼兒園業(yè)務(wù)歸屬教育部門管理，而資助與獎勵又由專管部門實(shí)施，這些問題直接導(dǎo)致了民辦幼兒園的資助和獎勵與其提供的服務(wù)質(zhì)量關(guān)聯(lián)度不大。

目前，我國尚無關(guān)于民辦園準(zhǔn)入方面的專門法律，相關(guān)的規(guī)定散見于《教育法》《民辦教育促進(jìn)法》以及《幼兒園管理?xiàng)l例》《幼兒園工作規(guī)程》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》等法律法規(guī)或政策文件中。這不僅不利于規(guī)范民辦園的辦園行為，同時也導(dǎo)致了執(zhí)法主體開展監(jiān)督與管理時法律適用上的困難?！?3〕

對民辦幼兒園的管制，較少涉及對其辦園質(zhì)量的監(jiān)管。國務(wù)院《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（國發(fā)〔2010〕41號）規(guī)定，民辦幼兒園在審批登記、分類定級、評估指導(dǎo)、教師培訓(xùn)、職稱評定、資格認(rèn)定、表彰獎勵等方面與公辦幼兒園享有同等地位。然而，現(xiàn)實(shí)中尚有很多省份還未制訂出具有可操作性的分類定級標(biāo)準(zhǔn)，也沒有清晰的指南指引民辦幼兒園根據(jù)自身情況申請?jiān)u估定級或升級?？梢哉f，很多地方的民辦幼兒園尚處于一個自生自滅的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。教師是影響幼兒園教育質(zhì)量的關(guān)鍵因素，而目前我國尚缺乏關(guān)于民辦幼兒園教師的監(jiān)管機(jī)制，更談不上對其專業(yè)成長的支持。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，與公辦園教師相比，絕大部分民辦園教師沒有參與教師職稱評定的途徑，參加培訓(xùn)的機(jī)會也少之又少，加上待遇低、工作量大，很多民辦園教師看不到自己的專業(yè)發(fā)展前景，頻繁跳槽的現(xiàn)象非常突出。

三、關(guān)于改進(jìn)民辦幼兒園治理的建議

學(xué)前教育的入口（access）、覆蓋面（coverage）和質(zhì)量（quality）是學(xué)前教育發(fā)展的三大支柱，〔14〕也是實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育普惠性與公益性戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)必須考慮的三大基本要素?；诿褶k園在我國學(xué)前教育總體資源中所占比率較大的基本國情，要實(shí)現(xiàn)我國學(xué)前教育普惠性與公益性的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，必須將民辦園與公辦園統(tǒng)合起來考慮。筆者認(rèn)為，緊扣三大基本要素，通過資助與管制，對民辦園進(jìn)行治理，是實(shí)現(xiàn)我國學(xué)前教育普惠性與公益性戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的關(guān)鍵。

1.完善民辦幼兒園資助政策體系

政府應(yīng)加大對民辦園的資助，通過資助鼓勵優(yōu)質(zhì)民辦園提供普惠性和公益性的學(xué)前教育服務(wù)。同時，強(qiáng)調(diào)獲得資助的競爭性。一方面，可探索資助“消費(fèi)者”的方式，賦予“消費(fèi)者”選擇權(quán)，以建立優(yōu)勝劣汰的民辦園發(fā)展機(jī)制，提升民辦園服務(wù)質(zhì)量。另一方面，在對民辦園的資助中，要引入有管制的市場機(jī)制，以提升資助的有效性。要完善民辦園資助政策體系，在經(jīng)費(fèi)資助與普惠性和公益性學(xué)前教育的入口、覆蓋面和質(zhì)量上建立一致性?？梢皂?xiàng)目的方式調(diào)動民辦園參與競爭的積極性，通過引導(dǎo)性競爭來推動民辦園服務(wù)質(zhì)量的提升。

政府除提供競爭性資助外，還可提供專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)資助，以確保特殊需要兒童、貧困地區(qū)兒童等弱勢群體兒童獲得有質(zhì)量的學(xué)前教育服務(wù)。這也是西方發(fā)達(dá)國家如美國、英國等為確保學(xué)前教育公益性通常采用的重要舉措。

2.改進(jìn)民辦幼兒園管制策略

首先，我們可以借鑒OECD成員國家的經(jīng)驗(yàn)，注重制度的頂層設(shè)計(jì)，即在中央層面建立由教育部門牽頭、各部門協(xié)同工作的機(jī)制，同時，中央與地方要相互協(xié)調(diào)，以共同推動學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展?！?5〕例如，地方政府應(yīng)設(shè)立對應(yīng)的責(zé)任機(jī)構(gòu)，要明確民辦園的歸口管理問題以及具體監(jiān)管職責(zé)等。

其次，應(yīng)通過立法和制訂一系列政策來確保民辦園在實(shí)現(xiàn)我國學(xué)前教育普惠性和公益性戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)過程中的地位。地方政府應(yīng)深刻領(lǐng)會國務(wù)院《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（國發(fā)〔2010〕41號）的精神，制訂相關(guān)政策，將對民辦園的治理納入學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的行動目標(biāo)。

最后，政府可根據(jù)民辦園的不同定位〔16〕，建立結(jié)構(gòu)性質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與過程性質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以規(guī)范和促進(jìn)民辦園的可持續(xù)發(fā)展。結(jié)構(gòu)性質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，指支持教職員工推動兒童學(xué)習(xí)的各種條件，具體包括師生比、班額、員工的培訓(xùn)與教育、員工工資及工作條件、員工的穩(wěn)定性及學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的基本辦學(xué)條件等?！?7〕過程性質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，指在學(xué)前教育環(huán)境中支持兒童獲得有益經(jīng)歷的環(huán)境創(chuàng)設(shè)、人際互動及關(guān)系，其中包括園所文化環(huán)境創(chuàng)設(shè)及其對兒童經(jīng)歷的影響、成人與兒童的互動、兒童之間的互動等?！?8〕并根據(jù)結(jié)構(gòu)性質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和過程性質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，制訂民辦園辦園指南，開展辦園質(zhì)量評估，指導(dǎo)不同類別的民辦園升級，并將評估、升級與民辦園的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及國家資助或獎勵聯(lián)系起來。

總之，民辦園的治理是一個系統(tǒng)工程，需要將民辦園的資助、管制與學(xué)前教育的入口、覆蓋面和質(zhì)量密切地結(jié)合起來，建立標(biāo)準(zhǔn)并提供專業(yè)支持。只有這樣，我們才能真正實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育普惠性與公益性的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)。

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