第三方評價(jià)組織參與政府績效評估芻議

摘要：第三方評價(jià)組織作為政府績效的評估主體之一，在績效評估中發(fā)揮著重要作用。本文在分析第三方評價(jià)組織參與政府績效評估的獨(dú)立性、專業(yè)性、權(quán)威性的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國第三方評價(jià)組織的實(shí)際，總結(jié)了影響第三方評價(jià)組織發(fā)揮作用的因素，提出了健全相關(guān)法律法規(guī)、加強(qiáng)行政信息公開，實(shí)現(xiàn)資源共享、強(qiáng)化第三方評價(jià)組織行業(yè)自律、提高第三方評價(jià)組織評估結(jié)果運(yùn)用的實(shí)效性等建議。

關(guān)鍵詞：第三方評價(jià)組織；政府績效評估；評估主體

中圖分類號(hào)：D630.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1007-8207（2014）06-0012-04

收稿日期：2014-04-20

作者簡介：徐文濤（1989—），男，天津人，天津商業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)楣步M織與人力資源管理。

近年來，在推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的過程中，政府績效評估已成為轉(zhuǎn)變政府職能、衡量和評價(jià)政府績效的有效工具。第三方評價(jià)組織作為不隸屬于任何政府部門的獨(dú)立評估主體，在政府績效評估中承擔(dān)著越來越多的評價(jià)工作。因此，應(yīng)充分發(fā)揮其在專業(yè)人才、評估理論和技術(shù)方面的優(yōu)勢，確保評估過程的獨(dú)立性、評估結(jié)果的權(quán)威性，使政府績效評估朝著健康、合理、透明的方向發(fā)展，更好地實(shí)現(xiàn)評估的價(jià)值和目標(biāo)。

一、第三方評價(jià)組織參與政府績效評估的特點(diǎn)及必要性

所謂第三方評價(jià)組織是指在政府實(shí)行績效管理過程中受政府委托或以其他形式并以相對獨(dú)立的身份參與政府績效評估的社會(huì)組織。第三方評價(jià)組織在參與政府績效評估過程中不僅體現(xiàn)出了自身獨(dú)有的特點(diǎn)，而且凸顯了其必要性。

（一）第三方評價(jià)組織參與政府績效評估的特點(diǎn)

⒈獨(dú)立性。第三方評價(jià)組織以其獨(dú)立的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員構(gòu)成、經(jīng)費(fèi)來源和評估程序獨(dú)立于其評估對象——政府部門，在開展工作過程中雖受政府部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，但政府部門在具體評估工作中不得對其進(jìn)行強(qiáng)制安排，因此，第三方評價(jià)組織參與政府績效評估能夠保證評估工作的客觀性、評估過程的公正性和評估結(jié)果的有效性。

⒉專業(yè)性。第三方評價(jià)組織一般是由高校專家組成或是依法成立的專業(yè)組織，其組成人員具有較高的專業(yè)評估水平，能夠根據(jù)評估對象的特點(diǎn)及職能范圍設(shè)置科學(xué)有效的評估體系，充分利用組織的各種資源，從不同的維度運(yùn)用專業(yè)知識(shí)開展評估活動(dòng)，使評估的專業(yè)水平得到了較大的提高，彌補(bǔ)了內(nèi)部評估專業(yè)性不足的缺陷，有效地提升了評估結(jié)果的權(quán)威性和可信度。

⒊非營利性。第三方評價(jià)組織的工作具有明顯的公益性，以提供公共服務(wù)為主。當(dāng)然，第三方組織的非營利性并不意味著它們不能盈利，而是強(qiáng)調(diào)它們不以盈利為目的。由這些不以盈利為目的的社會(huì)組織來評估政府績效，可以更好地排除經(jīng)濟(jì)利益的誘惑，將公共利益放在評估的首要位置，使政府的績效評估始終堅(jiān)持公眾導(dǎo)向，將公眾滿意度作為評估的一個(gè)重要指標(biāo)。［1］

（二）第三方評價(jià)組織參與政府績效評估的必要性

⒈有利于塑造良好的政府形象，提升政府公信力。由于受傳統(tǒng)觀念、體制、技術(shù)等因素的影響，我國政府部門績效評估往往以自上而下的“同體評估”為主，導(dǎo)致評估過程缺乏透明度，評估結(jié)果的可信度并不高。第三方評價(jià)組織相對獨(dú)立于政府部門，在參與政府部門績效評估過程中，外部壓力相對較小，有利于保證評估結(jié)果的真實(shí)性、有效性、權(quán)威性，提升評估結(jié)果的可信度。同時(shí)，第三方評價(jià)組織的介入能夠促使政府在行使權(quán)力的過程中更加注重深入基層，關(guān)注公共利益，解決公眾最關(guān)心的現(xiàn)實(shí)問題，為政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，提高辦事效率，塑造良好的政府形象奠定基礎(chǔ)。

⒉有利于健全政府績效監(jiān)督機(jī)制，節(jié)約行政成本。隨著各級(jí)政府對績效評估重視程度的提高，“評估權(quán)”已成為一種重要的權(quán)力。有權(quán)力就有尋租的可能。如果不加強(qiáng)對“評估權(quán)”的外部制約，很可能產(chǎn)生新的權(quán)力腐化現(xiàn)象，使以節(jié)約行政成本為本意的政府績效評估走向反面， 造成巨大的資源浪費(fèi)。［2］第三方評價(jià)組織作為評估主體之一參與到政府績效評估中，其建立的信息反饋回應(yīng)機(jī)制能夠有效彌補(bǔ)傳統(tǒng)的績效評估中政府既當(dāng)“球員”又當(dāng)“裁判”的不足，從而形成強(qiáng)有力的外部制衡機(jī)制，這樣，既能減少政府在績效評估中粉飾政績，制造虛假數(shù)據(jù)的失范行為，又有利于減少行政資源浪費(fèi)，節(jié)約行政成本。

⒊有利于推進(jìn)現(xiàn)代民主進(jìn)程，加快服務(wù)型政府建設(shè)。第三方評價(jià)組織體現(xiàn)了現(xiàn)代民主導(dǎo)向，其在政府績效評估中的獨(dú)立性、專業(yè)性、權(quán)威性受到了公眾的普遍認(rèn)同和支持，為廣大公眾參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供、參與公共事務(wù)的決策提供了平臺(tái)，提高了公眾在處理社會(huì)事務(wù)中的參與度，增強(qiáng)了公眾的責(zé)任感和主人翁意識(shí)。同時(shí)，對政府工作進(jìn)行外部監(jiān)督，能夠形成“倒逼”效應(yīng)，促使政府轉(zhuǎn)變職能，及時(shí)聽取群眾意見及建議，實(shí)現(xiàn)官民互動(dòng)，推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)。

二、影響第三方評價(jià)組織在政府績效評估中發(fā)揮作用的因素

2004年，甘肅省政府委托蘭州大學(xué)中國地方政府績效評價(jià)中心對省內(nèi)各級(jí)政府在促進(jìn)非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的績效進(jìn)行評價(jià)，開啟了第三方評價(jià)組織參與政府績效評估的先河。2006年4月，武漢市政府邀請管理咨詢機(jī)構(gòu)麥肯錫公司對政府績效進(jìn)行評估；2006年11月，廈門市思明區(qū)政府引入福州博智市場研究有限公司進(jìn)行群眾滿意度評估；上海市閔行區(qū)邀請市質(zhì)量協(xié)會(huì)用戶評估中心對區(qū)政府各部門進(jìn)行評估。［3］雖然各地對第三方評價(jià)組織參與政府績效評估進(jìn)行了實(shí)踐層面的嘗試，但應(yīng)看到，第三方評價(jià)組織參與政府績效評估在我國尚處于探索階段，在實(shí)際操作過程中仍受諸多因素的制約。

（一）相關(guān)的法律法規(guī)

第三方評價(jià)組織在政府績效評估中的地位與資格、參與評估的程序、在評估過程中與其他評估主體的關(guān)系及協(xié)調(diào)方式都需要由相關(guān)的法律法規(guī)作出明確的界定，這樣才能消除第三方評價(jià)組織的后顧之憂，充分調(diào)動(dòng)其參與評估的積極性、主動(dòng)性，確保其在參與評估的過程中依照法律法規(guī)規(guī)定的程序獨(dú)立地行使評估權(quán)力，正確處理好與政府部門的關(guān)系，使第三方評價(jià)組織的評估過程規(guī)范有序，使評估結(jié)果科學(xué)可信。當(dāng)前，我國在第三方評價(jià)組織參與政府績效評估方面缺乏相關(guān)的法律法規(guī)保障，如思明區(qū)政府的《廈門市思明區(qū)2004年度公共部門績效評估實(shí)施方案》與徐匯區(qū)財(cái)政局的《徐匯區(qū)財(cái)政局財(cái)政性資金項(xiàng)目績效評估管理辦法》均屬于指導(dǎo)性文件。［4］雖然在學(xué)界和政府內(nèi)部都意識(shí)到盡快制定相關(guān)的法律法規(guī)的必要性，但目前全國性立法仍然處于空白狀態(tài)。

（二）行政信息的公開程度

客觀、真實(shí)、有效的行政信息是第三方評價(jià)組織參與政府績效評估的前提。目前，雖然在行政信息公開方面有《中華人民共和國政府信息公開條例》等法律做保障，但一些政府部門仍以種種理由拒絕公開行政依據(jù)及相關(guān)數(shù)據(jù)資料，不僅造成了第三方評價(jià)主體與政府部門之間信息不對稱，而且增加了評估的難度。此外，一些地方政府因缺乏民主理念、善治理念，為了政績而提供虛假數(shù)據(jù)，影響了第三方評價(jià)組織評估工作的順利開展。政府信息公開程度決定了第三方評價(jià)組織是否能夠獨(dú)立獲取政府完成績效的相關(guān)資料以及獲取資料的真實(shí)性，也決定了第三方評價(jià)組織獨(dú)立評估政府績效的科學(xué)性及權(quán)威性，進(jìn)而影響其生命力。［5］

（三）第三方評價(jià)組織的獨(dú)立性及其人才隊(duì)伍

政府績效評估是一項(xiàng)復(fù)雜的、系統(tǒng)的工程，它要求第三方評價(jià)組織必須具有獨(dú)立性和專業(yè)的人才隊(duì)伍。第三方評估組織只有在擁有資金的獨(dú)立性、合法的評估地位、較高素養(yǎng)的專業(yè)人才隊(duì)伍的前提下，才能夠在政府績效評估中發(fā)揮其獨(dú)特的外部評價(jià)作用。無論是高校專家評估還是專業(yè)公司評估，如果在資金來源方面過分依賴政府部門，那么在評估中就會(huì)受到政府部門的限制，不能充分發(fā)揮其在評估中的獨(dú)立性，最終影響評估結(jié)果的客觀真實(shí)性。目前，我國許多第三方評價(jià)組織人員的專業(yè)素養(yǎng)和資金狀況還不足以支撐其獨(dú)立完成政府績效評估，以開創(chuàng)我國第三方評估模式先河的蘭州大學(xué)中國地方政府績效評價(jià)中心為例，其活動(dòng)資金及活動(dòng)的開展仍不同程度地受到當(dāng)?shù)卣挠绊?，與西方完全獨(dú)立的第三方相比還有很大差距。

（四）評估結(jié)果的運(yùn)用程度

第三方評價(jià)組織參與政府績效評估使得原來處于壟斷地位的政府公共服務(wù)部門“受制于人”，通過評估結(jié)果反饋——評估結(jié)果回應(yīng)——政府行為改善——政府績效提高這一良性循環(huán)過程達(dá)到規(guī)范政府行為、提高公眾滿意度的目的。但如果第三方評估組織的評估結(jié)果只是一份被公布的數(shù)據(jù)，不與政府相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施及以后的改進(jìn)措施掛鉤，對政府部門沒有任何約束力，就失去了第三方評價(jià)組織參與政府績效評估的意義和價(jià)值，甚至還會(huì)助長一些地方政府為了“嘩眾取寵”而盲目引入第三方評價(jià)組織，使第三方評價(jià)組織參與政府績效評估流于形式，造成績效評估中人力、物力、財(cái)力等資源的極大浪費(fèi)。

三、發(fā)揮第三方評價(jià)組織參與政府績效評估作用的建議

要充分發(fā)揮第三方評價(jià)組織在政府績效評估中的獨(dú)特作用，實(shí)現(xiàn)政府績效評估的價(jià)值和目標(biāo)，就必須盡可能地確保第三方評價(jià)組織的專業(yè)性、獨(dú)立性、權(quán)威性。按照建設(shè)服務(wù)、民主、透明、法治政府的要求，結(jié)合我國實(shí)際，筆者提出以下幾個(gè)方面的建議：

（一）健全相關(guān)的法律法規(guī)，確保第三方評價(jià)組織有法可依

目前，我國第三方評價(jià)組織參與政府部門績效評估面臨的最大障礙是缺乏相關(guān)的法律法規(guī)。西方發(fā)達(dá)國家已將第三方評價(jià)組織參與政府績效評價(jià)納入制度化、法制化軌道，如美國1993年制定的《政府績效與結(jié)果法》及《以績效為基礎(chǔ)的典范法》中即對第三方評價(jià)組織的主體地位予以明確。因此，我國也應(yīng)加強(qiáng)專項(xiàng)立法，用法律明確第三方評價(jià)組織的地位與權(quán)利義務(wù)，確保其有權(quán)對評估對象進(jìn)行相關(guān)調(diào)查，獲取評估所需信息，有權(quán)參與政府管理，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切；明確第三方評價(jià)組織與其他評估主體之間的關(guān)系及協(xié)調(diào)方式，減少評估中存在的漏洞，完善評估體系，保證評估內(nèi)容的全面性；明確第三方評價(jià)組織參與評估的資金來源及評估程序，確保其獨(dú)立性，使評估工作的開展有法可依，提高評估結(jié)果的權(quán)威性。

（二）加大行政信息公開力度，實(shí)現(xiàn)資源共享

目前，我國第三方評價(jià)組織尚未參與到政府部門工作的實(shí)際運(yùn)行過程中，但政府部門公開的行政信息已成為第三方評價(jià)組織評估政府績效的依據(jù)，政府部門公開行政信息的真實(shí)性、時(shí)效性直接影響到評估結(jié)果的真實(shí)性、權(quán)威性。因此，政府部門應(yīng)樹立善治理念，倡導(dǎo)公共精神，依據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》等法律規(guī)定，以信息公開為原則，通過政府網(wǎng)站、官方微博、新聞媒體、書面材料等途徑及時(shí)、客觀地向第三方評價(jià)組織公開行政信息，實(shí)現(xiàn)資源共享，使第三方評價(jià)組織能夠全面了解政府的行政過程，在節(jié)約評估成本的基礎(chǔ)上對政府績效作出權(quán)威性評價(jià)。

（三）強(qiáng)化第三方評價(jià)組織的行業(yè)自律意識(shí)，提高其評估能力

第三方評價(jià)組織作為溝通政府與公眾之間的橋梁，一方面，應(yīng)對政府部門的績效進(jìn)行客觀公正的評價(jià)，將結(jié)果進(jìn)行及時(shí)反饋和公布；另一方面，應(yīng)將公眾對政府的意見和建議進(jìn)行收集、整理，向政府部門進(jìn)行反饋。因此，第三方評價(jià)組織的自律機(jī)制建設(shè)及人員隊(duì)伍素質(zhì)直接影響評估能否順利進(jìn)行。第三方評價(jià)組織應(yīng)以保證客觀性、公正性為出發(fā)點(diǎn)，建立高效運(yùn)轉(zhuǎn)的自我管理體系，通過建立內(nèi)部人事制度、財(cái)務(wù)制度、保密制度、績效評價(jià)流程等行為規(guī)范，增強(qiáng)其成員的使命感，提高隊(duì)伍的專業(yè)性；規(guī)范經(jīng)費(fèi)來源，保障第三方評價(jià)組織的獨(dú)立性，為防止由于經(jīng)濟(jì)上的依賴性所導(dǎo)致的組織獨(dú)立性的降低，第三方評價(jià)組織的經(jīng)費(fèi)應(yīng)該主要來源于或者生成于組織內(nèi)部，即收取的會(huì)費(fèi)或者開展政府績效評價(jià)工作的收入。［6］

（四）提高第三方評價(jià)組織評估結(jié)果運(yùn)用的實(shí)效性

評估結(jié)果的運(yùn)用是第三方評價(jià)組織參與政府績效評估的重要組成部分，也是第三方評價(jià)組織參與政府績效評估的目的所在。因此，應(yīng)加強(qiáng)對第三方評價(jià)組織評估結(jié)果的利用，由第三方評價(jià)組織將評估結(jié)果及時(shí)公開并反饋到相關(guān)部門，使政府了解自身目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度和工作效能等方面的實(shí)際情況，通過對評估結(jié)果的公開，確保公民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，為政府改進(jìn)自身工作、推動(dòng)管理創(chuàng)新提供參考，將政府部門整改情況作為下一輪績效評估的重要環(huán)節(jié)；應(yīng)將評估結(jié)果與獎(jiǎng)懲、晉升及財(cái)政預(yù)算撥款等適當(dāng)掛鉤，重視評估結(jié)果的“負(fù)激勵(lì)”作用，避免為了評估而評估，以增強(qiáng)第三方評估結(jié)果運(yùn)用的實(shí)效性。

目前，第三方評價(jià)組織參與政府績效評估已在全國范圍內(nèi)推廣并朝著制度化方向發(fā)展，在轉(zhuǎn)變政風(fēng)、提高政府工作效率和公眾滿意度等方面收到了顯著的成效。但當(dāng)，前第三方評價(jià)組織參與政府績效評估在理論和實(shí)踐方面仍有諸多亟待完善的地方，我們必須以建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo)，運(yùn)用日趨成熟的政府績效管理理論，不斷完善相關(guān)的法律法規(guī)，健全配套制度，在績效評估中積極引入第三方評價(jià)組織，充分發(fā)揮其參與政府績效評估的獨(dú)立性、專業(yè)性、權(quán)威性，通過績效評估這一現(xiàn)代治理工具促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，使各項(xiàng)工作制度化、程序化、透明化，不斷提高政府績效水平。

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（責(zé)任編輯：劉亞峰）