我國信訪權(quán)利的法律溯源

黃丹

［摘要］任何一項權(quán)利都不可能憑空產(chǎn)生，總是與一定的社會背景相聯(lián)系，與政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等諸多因素密不可分。信訪權(quán)利作為現(xiàn)實存在的一項權(quán)利，自然有著內(nèi)在的演進(jìn)路徑。追溯信訪權(quán)利的歷史起源，比較分析其在不同歷史階段的特征內(nèi)容，對于充分發(fā)掘信訪權(quán)利蘊含的法律價值，促進(jìn)我國信訪制度的完善與發(fā)展，有著重要意義。

［關(guān)鍵詞］信訪權(quán)利；歷史淵源；現(xiàn)實基礎(chǔ)

［中圖分類號］Ｄ６３２；Ｄ９２０．４ ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］Ａ［文章編號］１６７２－２４２６（２０１４）０６－００２２－０４一、中華法系的古老傳統(tǒng)提供了歷史淵源

中華文明源遠(yuǎn)流長。作為這一古老文明的重要分支，中國古代法制長期獨立發(fā)展，自成一統(tǒng)，總稱中華法系。清末以后，盡管中華法系作為一個實體已經(jīng)不復(fù)存在，但由于歷史文化的不可割裂性，其影響卻持久而深遠(yuǎn)，潛移默化地發(fā)揮著作用，為我們理解現(xiàn)實生活中的種種信訪現(xiàn)象提供了歷史注解。綜合來看，中華法系對信訪權(quán)利的影響主要來源于三個方面：

１．德治與人治相結(jié)合的法律文化。中國法律起源于禮，“德禮為政教之本，刑罰為政教之用”的思想長期占據(jù)主導(dǎo)地位，道德教化的作用優(yōu)于法律，人們普遍相信政治清明、法律公平依賴于所謂“清官”、“青天老爺”的存在，為官者道德水準(zhǔn)的高下對社會和個人的影響往往是決定性的。由于民眾的個人權(quán)利系于官員的道德品格之上，因此民眾個人權(quán)利的實現(xiàn)，不是通過法律手段獲得救濟(jì)，而是主要依賴于某個官員的清正廉潔和明察秋毫。官員成為了正義的代言人，甚至就是正義本身，司法被邊緣化了。這種法律文化傳統(tǒng)經(jīng)過長期積淀，形成了隱蔽而強大的社會心理，對民眾行為起著暗示和引導(dǎo)作用，并作為一種文化基因傳承了下來，為我們理解現(xiàn)實生活中流行的“信法不如信訪”、“不找法院找領(lǐng)導(dǎo)”等現(xiàn)象提供了歷史參照。

２．官本位與權(quán)力本位共存的政治文化。在家國一體的政治體制下，國家存在的唯一目的就是維護(hù)“萬世一系”的神圣皇權(quán)，所謂“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”，廣大民眾在身份上是臣民而非公民，被排斥在國家的政治生活之外。公共權(quán)力運行的立足點在于治民而非治官，各級官員“牧民”、“御民”、“使民”具有天然的、法定的合理性。在這樣的政治格局之下，民眾無法形成獨立健全的人格，其作為社會主體的價值主要是向國家盡義務(wù)而非主張權(quán)利，即使主張權(quán)利也要求官員“為民做主”，而不是“我要做主”和“由我做主”。在這樣的政治文化傳統(tǒng)的浸潤之下，即使是現(xiàn)代社會里的公民，也會對信訪權(quán)利的認(rèn)知出現(xiàn)這樣一個誤區(qū)：公民個人的權(quán)利在公權(quán)力面前是這樣的卑微和渺小，只有借助權(quán)利或者更高層的權(quán)力才能實現(xiàn)自己的利益訴求。可以說，近年來進(jìn)京上訪人員的數(shù)量居高不下，很大程度上就是受到這種官本位與權(quán)力本位思想的影響。

３．行政司法合一的司法傳統(tǒng)。中國古代法律的實施，主要通過數(shù)量龐大的職業(yè)官僚機構(gòu)進(jìn)行執(zhí)法和司法，地方各級官府都是行政與司法合一，從事具體執(zhí)法、司法的絕大多數(shù)官員不專業(yè)、不負(fù)責(zé)，整體司法水平不高。司法力量分布不均衡，從中央到地方逐漸衰減，結(jié)果越是基層的民眾越是感受不到司法的神圣，無法建立起對法律的認(rèn)同感。在司法制度上以行政為主導(dǎo)，而且受儒家視民間訴訟為教化不行、民風(fēng)不淳的“無訟”、“息訟”思想影響，訴訟制度不發(fā)達(dá)，重民間調(diào)解輕司法審判，一般規(guī)定只有不接受調(diào)解的案件才可以提起訴訟。在具體的司法裁判上，除依據(jù)法律外，同時要綜合考慮倫常、息訟、恤刑等多方面因素，往往是人情大于法理，導(dǎo)致同一類案件在不同地方出現(xiàn)不同的結(jié)果，大大削弱了法律的社會效果。同時，作為對司法裁判的修正與補救，相應(yīng)地設(shè)立一系列必要的申訴與直訴制度。向皇帝的直訴最早可以追溯到周代設(shè)立肺石，這種制度后被南梁武帝和唐朝沿用。與之類似，漢朝在皇宮外設(shè)鼓，可用于喊冤。至西晉改稱“登聞鼓”，以后為歷代沿用。此外，還可以通過“邀車架”的方式向皇帝直訴。以上制度和規(guī)定，在現(xiàn)行的信訪制度中都能找到某種印記，使人很容易聯(lián)想起諸如攔截領(lǐng)導(dǎo)汽車、下跪請愿、鳴冤叫屈等類似信訪行為。這些行為的相似性和關(guān)聯(lián)性表明，現(xiàn)階段信訪權(quán)利在很大程度上只是弱者維權(quán)抗?fàn)幍囊环N手段，還沒有完全上升到憲法價值的層面。要完全實現(xiàn)其憲法價值，顯然還有一段比較長的路要走。

二、近代西法東漸的融合貫通提供了理論依據(jù)

在晚清，中國遭遇了“三千年未遇之大變局”，由此拉開了變法圖強的歷史大幕，中西法律制度也開始了全面的接觸、碰撞，并最終實現(xiàn)了融合貫通。在這一過程中，最主要的成果是憲政理念的引入，以及隨之開展的憲政實踐。大體分為三個階段：

１．預(yù)備立憲。１９０６年，頒布了《宣示預(yù)備立憲諭》，設(shè)立考察政治館（后改為憲改編查館），作為預(yù)備立憲的辦事機構(gòu)，進(jìn)行了一系列的預(yù)備立憲準(zhǔn)備活動。１９０８年，頒布了《欽定憲法大綱》，這是中國歷史上第一部成文的憲法性文件。《欽定憲法大綱》“只列君上之權(quán)，純?yōu)槿毡緫椃ǖ母北荆瑹o不與之相同”。［１］內(nèi)容主要以維護(hù)皇帝至高無上的尊嚴(yán)和地位為主，帶有濃厚的皇權(quán)色彩，僅賦予了臣民九項權(quán)利、自由和義務(wù)，并且還施加了諸多限制。１９１１年，出臺了《憲法重大信條十九條》。《十九信條》被視為中國歷史上第一部憲法，也是清朝頒布的唯一一部憲法?！妒判艞l》是迫于革命壓力的產(chǎn)物，帶有明顯的妥協(xié)特征，在內(nèi)容上沒有規(guī)定人民的權(quán)利，但對皇權(quán)進(jìn)行了實質(zhì)性的限制。

綜上所述，清末預(yù)備立憲的根本動力，來自于社會各界的壓力。在整個過程中，清政府都是處于被動的狀態(tài)之中，一步一步的妥協(xié)和退讓，立憲的內(nèi)在動力明顯不足。反映在憲法內(nèi)容上，必然是以維護(hù)所謂“大清皇帝統(tǒng)治大清帝國萬世一系”的皇權(quán)為主，對公民權(quán)利和自由的規(guī)定和保障極為有限，因此，沒有也不可能規(guī)定申訴、監(jiān)督、請愿等相關(guān)權(quán)利。

２．民國初年立憲。清朝既亡，共和興起。在民國初年，先后制定了六部主要的憲法性文件，整理有關(guān)對相關(guān)公民權(quán)利的規(guī)定情況如下：

１９１２年《中華民國臨時約法》?！杜R時約法》是中華民國第一部憲法性文件，共７章５６條，主要內(nèi)容分為國家制度和基本權(quán)利兩部分。在基本權(quán)利部分，第２章“人民”共１１條，比較充分的規(guī)定了人民的權(quán)利與義務(wù)，在第７條規(guī)定“人民有請愿于議會之權(quán)”。第１５條規(guī)定“本章所載人民之權(quán)利，有認(rèn)為增進(jìn)公益，維持治安或非常緊急必要時，得依法律限制之”。

１９１３年“天壇憲草”。這是北洋政府時期的第一部憲法草案，這部草案的第１４條規(guī)定“中華民國國民，依法律有請愿及陳述之權(quán)”。由于袁世凱對這部草案不滿，這部草案規(guī)定的公民權(quán)利沒有得到切實保障，中國公民享有的權(quán)利水平，又回到了清末預(yù)備立憲階段。

１９１４年《中華民國約法》（“袁記約法”）。共１０章６８條，在第６條規(guī)定“人民依法律所定，有請愿于立法院之權(quán)”，但對所有的公民權(quán)利和自由全部做了“于法律范圍內(nèi)”的限制。

１９１９年《中華民國憲草》（“八年草案”）。段祺瑞組織“安福國會”，于１９１９年制定了《中華民國憲法草案》。但由于次年段祺瑞在直皖戰(zhàn)爭中被皖系軍閥打敗，被迫下臺，這部憲法草案未來得及通過就被作廢。

１９２３年《中華民國憲法》（“曹錕憲法”）。這是中華民國歷史上第一步正式憲法。共１３章１４１條。其中，第４章“國民”共１８條，規(guī)定了國籍和公民的基本權(quán)利及義務(wù)，在第１６條規(guī)定“中華民國人民依法律有請愿及陳訴權(quán)”。相比之前的幾部憲法性文件，這部憲法對公民權(quán)利的規(guī)定比較詳盡，但由于受到政治影響，這部憲法也沒有得到很好的實施。

１９２５年《中華民國憲法案》（“段祺瑞草案”）。這部草案共５編１４章１６０條，在內(nèi)容和體例上照搬了１９２３年憲法，其最大的亮點是分設(shè)國事法院和普通法院，提出了中國歷史上最早的憲法訴訟模式。由于這部草案始終未提交立憲機構(gòu)討論，因此對公民權(quán)利沒有產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。

綜上所述，這一時期的立憲活動，深受政權(quán)變動的影響，制定的幾部憲法性文件，更多出于對政治合法性的考量，因此在內(nèi)容上偏重于國家制度設(shè)計和國家權(quán)力的分配，對公民權(quán)利和自由的規(guī)定相對偏弱，而且即使這些有限的規(guī)定，由于政權(quán)的頻繁更替也未能得到很好地施行。這些動態(tài)狀態(tài)中的立憲活動證明：對于公民權(quán)利來說，僅有憲法文本是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。沒有先進(jìn)的憲政理念和憲政文化作基礎(chǔ)，以及穩(wěn)定的憲政體制作保證，包括信訪權(quán)利在內(nèi)的公民權(quán)利難以得到實質(zhì)性的保障。

３．國民政府時期立憲。國民政府時期，立憲活動主要圍繞著孫中山三民主義與無權(quán)分立指導(dǎo)思想下的軍政（“軍法之治”）、訓(xùn)政（“約法之治”）、憲政（“憲法之治”）理論而展開，先后制定了三部主要的憲法性文件：

《中華民國訓(xùn)政時期約法》。１９２８年北伐戰(zhàn)爭勝利完成，中華民國由軍政轉(zhuǎn)入訓(xùn)政，同時國民黨內(nèi)部由于孫中山的去世而發(fā)生分裂。１９３０年，汪精衛(wèi)等在北京城里召開中央黨部擴(kuò)大會議，與南京國民黨中央及國民政府對立，南北兩方分別制定了兩個憲法性文件。在北方，汪精衛(wèi)等７人組成起草委員會，于１９３０年底在太原完成了《中華民國約法草案》（“太原約法草案”）?！恫莅浮饭玻刚拢玻保皸l，最突出的特點是仿照法蘭西第三共和國憲法，把“人權(quán)宣言”放在了憲法的首位。在第２章規(guī)定了人民的權(quán)利與義務(wù)，采用“直接保障主義”，第４０條還規(guī)定在憲法規(guī)定范圍內(nèi)的權(quán)利不受法律限制。但最終由于政治原因，太原草案并未被正式采納而成為法律。［２］在南方，蔣介石政府于１９３１年６月，頒布了《訓(xùn)政時期約法》。約法共８章８９條，在第２章規(guī)定了“人民之權(quán)利與義務(wù)”。在權(quán)利保障方面，與“太原草案”相對，采取了“法律保障主義”，規(guī)定除宗教信仰外如果沒有具體法律的保障，約法關(guān)于權(quán)利的條文便沒有效力，且政府可以通過法律加以限制。在第２０條規(guī)定了“人民有請愿之權(quán)”。

《中華民國憲法草案》（“五五憲草”）。１９３１年“九一八”事變后，民族危機空前加重，人民要求立憲的呼聲高漲。在這一壓力下，國民黨決定于１９３５年召開議會，還政于民。此后，經(jīng)過多年的討論、修改，１９３６年５月５日，《中華民國憲法草案》獲得正式公布，被稱為《五五憲草》。憲草共８章１４８條。第２章規(guī)定了公民的權(quán)利和義務(wù)，共１９條。對公民的權(quán)利仍然采用“間接保障”，政府對其可以通過法律加以限制。在第１８條規(guī)定了“人民有依法律請愿、訴愿及訴訟之權(quán)”。

《中華民國憲法》。共１４章１７５條，在第２章規(guī)定了人民的權(quán)利與義務(wù)。這部憲法對權(quán)利和自由仍采取間接保障，法律可以加以必要限制，但是又在第２３條規(guī)定，“除為防止妨礙他人自由，避免緊急違憲，維護(hù)社會秩序，或增進(jìn)公共利益所必要者外，不得以法律限制之”，表明其基本精神是保障而非限制，相比《訓(xùn)政時期約法》和《中華民國憲法草案》明顯進(jìn)了一步。在第１６條規(guī)定了“人民有請愿、訴愿及訴訟之權(quán)”。

綜上所述，這一時期的立憲活動，仍然是在外部的壓力下進(jìn)行的。其總體框架圍繞著孫中山三民主義與五權(quán)分立的憲政思想設(shè)計，實現(xiàn)途徑按照孫中山軍政、訓(xùn)政、憲政“三序”進(jìn)行。但在具體實踐中，又根據(jù)情勢發(fā)展而賦予了新的內(nèi)涵，即“在早期是訓(xùn)政和以黨治國，在后期則是通過改良，對五權(quán)憲法進(jìn)行再加工，以期讓賦權(quán)式的憲法變成常規(guī)意義上的限權(quán)憲法與民權(quán)憲法”。［３］在對公民權(quán)利的保障上，訓(xùn)政時期的“太原約法草案”規(guī)定的人權(quán)入憲和“直接保障主義”是相當(dāng)進(jìn)步的，但可惜未能付諸實踐。與之相比，其余幾部憲法性文件則完全采用“間接保障主義”，使公民權(quán)利受到了保留和限制。

三、新中國成立后的發(fā)展路徑提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)

１９４９年，中華人民共和國成立，國家性質(zhì)發(fā)生了根本改變，國民黨時期的法律體系被徹底摧毀，由此開始了新的法律體系的建構(gòu)過程。從新中國成立到目前為止，共制定了四部憲法以及一部帶有臨時憲法性質(zhì)的《共同綱領(lǐng)》。通過這些憲法文本我們可以看到，“請愿權(quán)”這一名稱已經(jīng)消失，其實質(zhì)性的內(nèi)容存在于被憲法學(xué)者所歸納的“監(jiān)督權(quán)”之中。

１．《共同綱領(lǐng)》。共７章６０條，其中第５條規(guī)定：“人民有思想、言論、出版、集會、結(jié)社、通訊、人身、居住、遷徙、宗教信仰及示威游行的自由權(quán)”。１９５１年６月，國家政務(wù)院頒布了《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，正式建立了信訪制度。這一時期的信訪制度，主要功能是傾聽人民呼聲和處理人民意見、建議及申訴，政治屬性大于法律屬性。如１９５１年５月１６日，毛澤東在《必須重視人民的通信》的批示中指出：“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當(dāng)?shù)奶幚?，滿足群眾的正當(dāng)要求，要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強和人民聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義態(tài)度．．．．．．”這一價值定位，對其后信訪權(quán)利的發(fā)展產(chǎn)生了很大的影響。

２．１９５４年憲法。共４章１０６條，其中有１５條是對公民權(quán)利的保障，在第９７條規(guī)定：“公民對于任何違法失職的國家機關(guān)工作人員，有向各級國家機關(guān)提出書面控告或者口頭控告的權(quán)利。由于國家機關(guān)工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有取得賠償?shù)臋?quán)利”。這部憲法對公民監(jiān)督權(quán)作出了規(guī)定，從而為信訪權(quán)利提供了憲法依據(jù)。但在１９５７以后，由于受“左”的思潮影響，階級斗爭出現(xiàn)擴(kuò)大化以致１９６６年開始了長達(dá)１０年的“文化大革命”，對民主與法治造成了極大地破壞，公民基本權(quán)利難以得到切實保障。

３．１９７５年憲法。共４章３０條，其中第２７條規(guī)定：“公民對于任何違法失職的國家機關(guān)工作人員，有向各級國家機關(guān)提出書面控告或者口頭控告的權(quán)利，任何人不得刁難、阻礙和打擊報復(fù)”。這部憲法帶有明顯的“文革”印記，政治宣示的意義大于法律實質(zhì)，內(nèi)容和結(jié)構(gòu)都十分簡單籠統(tǒng)，公民權(quán)利與自由被明顯削減，僅有３條規(guī)定了對公民權(quán)利的保障。

４．１９７８年憲法。共４章６０條，其中有１３條是對公民權(quán)利的保障，在第５５條規(guī)定：“公民對于任何違法失職的國家機關(guān)和企業(yè)、事業(yè)單位的工作人員，有權(quán)向各級國家機關(guān)提出控告。公民在權(quán)利受到侵害的時候，有權(quán)向各級國家機關(guān)提出申訴。對這種控告和申訴，任何人不得壓制和打擊報復(fù)”。這部憲法對公民權(quán)利保障的條款數(shù)量有所增加，但由于仍然受到極“左”思潮的影響，公民權(quán)利保障的層次和實際水平還比較低。

５．１９８２年憲法。共４章１３８條，其中有２４條是對公民權(quán)利的保障，在第４１條通過列舉的方式規(guī)定了公民的監(jiān)督權(quán)。此后，隨著改革開放的不斷深化，這部憲法經(jīng)過了四次修正，絕大多數(shù)情況下是基于經(jīng)濟(jì)制度的發(fā)展變化，對序言和總綱部分所作的修正，但在２００４年的修正中，在第３３條增加了“國家尊重和保障人權(quán)”的基本原則，為信訪權(quán)利的保障提供了更高層面的憲法依據(jù)。

與公民基本權(quán)利保障得到加強的事實相對應(yīng)，作為信訪權(quán)利存在載體的信訪制度，也在這一時期發(fā)生了重大變化。１９９５年，國務(wù)院頒布《信訪條例》，公民信訪權(quán)利的實體保障開始由國務(wù)院的《決定》上升到行政法規(guī)的法律層面。但這一時期信訪機構(gòu)的職責(zé)仍然是“轉(zhuǎn)達(dá)和轉(zhuǎn)辦”，公民信訪權(quán)利難以得到有效的實體保障。２００５年，國務(wù)院出臺了新的《信訪條例》，與１９９５年的舊《信訪條例》相比，新增加和修改的條文達(dá)到４６條，占到９０％，內(nèi)容有了很大的突破，突出了對信訪人合法權(quán)益的保護(hù)，將“任何組織和個人不得打擊報復(fù)信訪人”從原信訪條例中的普通條款提升至總則位置。

縱觀以上公民基本權(quán)利和信訪制度的發(fā)展演進(jìn)，我們可以得出這樣一個結(jié)論：公民的基本權(quán)利和信訪權(quán)利之間存在著邏輯上的包容和實質(zhì)上的關(guān)聯(lián)，呈現(xiàn)出一種正向比例關(guān)系，即信訪權(quán)利隨著公民權(quán)利的增減而同步變化。突出的例證有兩個：一是“文化大革命”期間，公民的基本權(quán)利保障程度最低，信訪權(quán)利的保障也同樣處在最低程度；二是２００３年收容遣送制度消亡，公民基本權(quán)利保障的狀況明顯改善，隨即就出現(xiàn)了新中國歷史上的首個信訪洪峰。但這樣的總體趨勢并不表明，公民基本權(quán)利規(guī)定的增加必然會促進(jìn)信訪權(quán)利的保障，在某些階段，公民基本權(quán)利規(guī)定的增加與信訪權(quán)利保障的實際情況之間還會出現(xiàn)偏離，信訪權(quán)利反而受到諸多限制，特別是來自行政力量的限制。這一背反現(xiàn)象表明：當(dāng)前，在公民信訪權(quán)利的保障上，存在著某種制度黑洞，吞噬了本應(yīng)與公民基本權(quán)利規(guī)定同步增加的信訪權(quán)利。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理分析，相比于司法救濟(jì)、行政救濟(jì)的“成本昂貴”，信訪這種公共產(chǎn)品由于“價格低廉”，被一些公民尤其是處于社會底層的弱勢群體所采用，甚至形成了某種路徑依賴，在相當(dāng)大的社會層面上產(chǎn)生了替代效應(yīng)，信訪作為一種補充救濟(jì)制度本身反而成為了社會問題，導(dǎo)致出現(xiàn)了疏與堵之間的悖論。而要打破這種悖論，技術(shù)上的修補如行政命令、政績壓力、聯(lián)席會議、社會動員、突擊維穩(wěn)等，在某個特定時期可能是有效的也是必要的，但要根本解決這一社會問題，則必須以憲政的思維理念，從國家制度化的層面重新作出安排。

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯宋桂祝