公共政策語境下縣級領導者對群眾觀的恪守

陳麗華

［摘要］公共政策經由合法化程序采納之后，其預期目標能否達成關鍵在執(zhí)行。在我國現行的公共管理體系中，縣級政府所處的承上啟下的特殊位置決定了其在公共政策執(zhí)行過程中的特殊意義。公共政策所追尋的終極價值在于謀求公共利益的最大化，在公共政策執(zhí)行過程中，縣級領導必須恪守群眾觀，始終踐行一切為了人民、一切依靠人民、一切服務人民的群眾路線。

［關鍵詞］公共政策；縣級領導；群眾觀

［中圖分類號］Ｄ６３［文獻標識碼］Ａ［文章編號］１６７２－２４２６（２０１４）０６－００６７－０４當今中國，整個社會都處在從傳統(tǒng)社會向現代社會轉型的歷史時期，各級政府從發(fā)展型政府向公共服務型政府轉變業(yè)已形成，公共服務的職能定位愈加清晰，治理方式愈加科學，“公共政策日益成為政府經常使用的治理工具”。［１］

一、馬克思主義群眾觀是我國公共政策制定與執(zhí)行的根本出發(fā)點

群眾觀是馬克思主義唯物史觀的核心與靈魂。所謂“群眾觀”，主要包括群眾觀點、群眾意識等內涵，是指有關對人民群眾歷史地位、歷史作用的總看法總觀點。

蒼茫大地誰主沉?。繗v史發(fā)展中的決定力量究竟是人民群眾還是英雄人物？對于這一問題的回答是辨別歷史唯物主義和歷史唯心主義的基本標準。馬克思主義產生以前，唯心史觀夸大社會意識在社會發(fā)展中的能動作用，否認社會存在和發(fā)展的物質基礎，否定社會發(fā)展的客觀規(guī)律，無視或抹煞廣大的勞動人民群眾在歷史發(fā)展的決定性作用，宣揚英雄創(chuàng)造歷史的觀點，從而歪曲了社會及其發(fā)展的本來面目。１９世紀４０年代馬克思主義哲學創(chuàng)立伊始，便在人類歷史上第一次闡明了人民群眾和個別英雄人物的關系，科學論證和闡釋了人民群眾是實踐和認識的主體，是社會歷史發(fā)展的動力和創(chuàng)造者，也是社會發(fā)展和社會進步的決定性力量。馬克思、恩格斯深刻指出，“歷史活動是群眾的活動，隨著歷史活動的深入，必將是群眾隊伍的擴大?！保郏玻輳亩诟旧辖鉀Q了為什么要重視人民群眾的作用問題。

中國共產黨從成立之日起，就對群眾工作有了高度的自覺，追尋黨成長壯大的歷史軌跡，我們看到在長期領導中國革命、建設和改革開放的歷程中，黨始終堅持人民群眾是歷史的創(chuàng)造者的馬克思主義的群眾觀，并以馬克思主義群眾觀為理論基礎和思想基礎，從中國社會歷史發(fā)展的現實出發(fā)，對馬克思主義關于人民群眾歷史作用的理論進行了創(chuàng)造性的運用和發(fā)展，不斷拓展了馬克思主義群眾觀的理論空間和實踐領域。正是基于“人民，只有人民，才是創(chuàng)造世界歷史的動力”［３］的認識，群眾路線成為黨的生命線和根本工作路線。黨自覺地認定自身是人民群眾在特定歷史時期為完成特定的歷史任務的一種工具，明確提出領導干部的權力是人民賦予，要全心全意為人民服務，要虛心向人民群眾學習，要為最廣大人民群眾謀利益。在世情國情黨情發(fā)生深刻變化的今天，群眾路線仍然是我們的精神支柱和政治靈魂，馬克思主義群眾觀是一切領導活動的出發(fā)點和歸宿。

作為公共權力機關為解決公共問題、實現公共利益、達成公共目標，并經過政治過程所選擇和制定的公共政策，所追尋的目的就是公民福祉的提升，其終極價值在于謀求公共利益的最大化。因此，在我國，堅持一切依靠群眾、一切相信群眾、一切為了群眾、一切服務群眾，從群眾中來、到群眾中去、密切聯(lián)系群眾的馬克思主義群眾觀，是各級政府、各級領導干部制定和執(zhí)行公共政策的根本出發(fā)點。群眾路線原則是公共政策的最高原則。

二、縣級政府是我國公共政策貫徹落實的關鍵環(huán)節(jié)

所謂公共政策，我們可以從兩個層面來理解：一是靜態(tài)層面的公共政策，主要指公共政策的文本；二是動態(tài)層面的公共政策，它是一個包含制定、執(zhí)行、評估和終結等若干邏輯階段的行為過程。［４］顯然，通過公共政策的執(zhí)行，才能檢驗公共政策正確與否，才能達成政策預期目標。一個好政策的成敗不僅僅取決于設計，更在于執(zhí)行。沒有執(zhí)行，再好的政策也只是一紙空文；如果執(zhí)行不到位或出現偏差，再好的設計，也是紙上藍圖。唯有執(zhí)行和執(zhí)行有效，才能完美地體現出政策設計的精妙。

而現實中，“我們經常面臨的一個突出問題是：從中央到地方為推進事業(yè)發(fā)展提出的好思路、好政策、好措施不少，但很多事情往往提出來后只是熱鬧了一陣，并沒有真正落實，也沒有達到預期的效果。追根尋源，重要原因還是由于沒有做到求真務實?！保郏担葸@里所提到的問題是非常普遍的，也是切中時弊。為什么好的思路、好的政策、好的措施被束之高閣，變成毫無意義的空談？根本的癥結就在于執(zhí)行。現階段，政策執(zhí)行不到位、執(zhí)行標準不高、執(zhí)行效果不好等問題，已成為社會發(fā)展的“絆腳石”，制約事業(yè)發(fā)展的“短板”和“瓶頸”也是影響黨和政府形象的一個重要因素。這其中固然有體制機制原因，更重要的是組織者和領導者的因素。因此，如何確保公共政策全面貫徹執(zhí)行、確保黨和國家發(fā)展目標順利實現，是非?，F實的課題。

三、縣級領導者在執(zhí)行公共政策過程中需牢固樹立馬克思主義群眾觀

１．要著力強化宗旨意識，牢固樹立馬克思主義的權力觀。從一定意義上講，公共政策是社會利益的調節(jié)器，政府作為公共權力的擁有者，必須始終維護公共利益，維護社會公平公正，實現公共目標。這就要求縣級領導干部必須牢固樹立正確的權力觀。

思想是行動的先導，觀念是行為的源頭。有什么樣的權力觀，就有什么樣的執(zhí)政觀。只有樹立了正確的權力觀，才能從內在理性方面衡量并約束自身的行為，才能保證公共權力在運行過程中的正確價值取向，真正做到執(zhí)政為民。習近平在中央黨校２０１０年春季學期開學典禮上的講話中明確指出：“在我國，中國共產黨是執(zhí)政黨，一切權力屬于人民，一切權力服務于人民。領導干部的權力是人民賦予的，只能用來為人民謀利益，決不能把它變成牟取個人或少數人私利的工具?！薄ｋS著我國行政體制改革的深入，縣級政府擁有了更多的自主發(fā)展權，更加凸顯了縣級領導干部為民用好權、為民謀發(fā)展的緊迫性和重要性。為此，縣級領導干部必須增強宗旨意識，相信群眾，依靠群眾，始終把人民的利益放在首位，從而確保公共政策制定與執(zhí)行的公民本位。

樹立正確的權力觀，一是要求縣級領導者必須增強法律意識，依法行使權力、依法辦事。所謂依法辦事就是“在制定法律之后，任何人和組織的社會性活動均受既定法律規(guī)范的約束。”［６］為此，“各級領導干部要帶頭依法辦事，帶頭遵守法律，牢固確立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的觀念，不要去行使依法不該由自己行使的權力，更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法。”［７］掌握公共權力的縣級領導干部，一定要在憲法和法律范圍內行使職責，將依法行使權力作為最基本的行為方式，依法行政首先體現為依法制定和執(zhí)行政策上。二是要求縣級領導者自覺樹立正確的政績觀。追求什么樣的政績，是衡量領導干部能否正確對待人民群眾、服務人民群眾一個基本前提。錯誤的政績觀帶來的后果就是想問題、做決策往往是領導意志在前、群眾需求在后；形式主義在前、解決問題實效在后；面子工程在前、長遠發(fā)展在后；個人私利在前、公共利益在后等種種不當作為和腐敗現象，深為群眾所詬病，嚴重背離了黨的宗旨。因此，縣級領導干部必須把人民群眾滿意不滿意作為衡量各項工作的基本標準，切實按照經濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律辦事，求真務實，一切為了人民群眾、努力造福于人民群眾。

２．著力強化學習意識，善于在群眾中汲取智慧。陳云同志曾經指出：“我們常說，政策要根據當地的實際情況具體化，誰來‘化，主要是縣委?！保郏福菘h級政府作為公共政策執(zhí)行主體，履行政府職能的主要方式就是根據縣域經濟社會發(fā)展實際，明確中央政府及上級政府的政策供給意愿并大力推進執(zhí)行。此過程必須通過不斷了解情況，吸納民意、學習知識、拓寬思維，從而制定符合公共利益的政策并有效推動執(zhí)行。

而今不容回避的現實是，領導干部面對的執(zhí)政條件與執(zhí)政環(huán)境發(fā)生了深刻變化，社會問題復雜化、群眾需求多元化的特點日益彰顯。面對此情此景，部分領導干部出現了“不適應癥”，甚至出現了“新辦法不會用，老辦法不管用，硬辦法不敢用，軟辦法不頂用”的“本領恐慌”。如何從根本上化解“本領恐慌”，做到不辱使命、不負重托，習近平總書記強調“增強本領就要加強學習，既把學到的知識運用于實踐，又在實踐中增長解決問題的新本領”。不可回避的是，目前在領導干部群體中“不愿學、不勤學、不真學、不深學、不善學”的大有人在，導致其視野狹窄、眼光短淺、思路固化，結果導致地方發(fā)展無創(chuàng)新之法、群眾工作無有效之道、社會矛盾無破解之策。對此，習近平同志指出：“領導干部應該把學習作為一種追求、一種愛好、一種健康的生活方式”。學習是進步的源泉和動力，領導干部學習的新知識越多，積累的經驗越豐富，眼界才能越開闊，才能做到看問題有高度、分析問題有深度、解決問題有角度。只有加強學習，才能增強工作的科學性、預見性、主動性；才能使公共政策符合人民性、體現時代性、把握規(guī)律性、富于創(chuàng)造性，才能避免陷入少知而迷、不知而盲、無知而亂的困境；才能克服本領不足、本領恐慌、本領落后的問題；才能創(chuàng)新發(fā)展，把群眾工作做好、做實、做細，進而推進政府治理水平和治理能力現代化。

如何學？我們黨歷來就強調：既要向書本學習、又要向實踐學習、向群眾學習。對于縣級領導干部來說，學習應該是全面的、系統(tǒng)的、富有探索精神的，既要抓住學習重點，也要注意拓展學習領域；更要“尊重人民的主體地位，尊重人民的首創(chuàng)精神，拜人民為師，把政治智慧的增長、執(zhí)政本領的增強深深扎根于人民的創(chuàng)造性實踐之中”［９］?？梢哉f，縣級領導者服務群眾的能力和水平會隨著領導者文化底蘊的豐富、認知能力的提高和知識的與時俱進而發(fā)生質的飛躍。

３．著力提升服務群眾的本領，創(chuàng)造出讓人民滿意的績效。符合人民意愿的公共政策的貫徹落實并卓有成效，是體現全心全意為人民服務宗旨的一個重要載體?？h級領導必須提升公共政策制定能力和執(zhí)行能力，把群眾觀點、群眾路線蘊含于領導干部常態(tài)化的工作當中，必須堅持以人為本的理念，并把為人民服務作為一切領導活動的基本準則，不斷提升服務社會、服務基層、服務群眾的本領。為此，一要提高思考力。思考是行為的前提，思考力是領導者綜合能力之源。縣級領導干部只有勤于思考、善于思考、精于思考，才能站得更高、看得更遠、想得更深。才能在領導縣域發(fā)展過程中，思路更加清晰、視野更開闊、胸襟更博大，才能更好地把握科學的發(fā)展方向、推動科學發(fā)展、加快服務型政府建設的步伐。由于歷史與現實等諸多因素的交互作用，縣域工作更加紛繁復雜，棘手難纏問題諸多，牽一發(fā)而動全身。因此，縣級領導干部要樹立正確的思想方法，善于進行理論思維和戰(zhàn)略思維，善于把創(chuàng)造性思維和創(chuàng)造性決策結合起來，從戰(zhàn)略的高度、系統(tǒng)地研究地區(qū)發(fā)展問題，研究深層次的社會矛盾、研究涉及群眾切身利益的熱點、難點和重點問題。二要提高落實力?！霸谪瀼芈鋵嵣?，要防止徒陳空文、等待觀望、急功近利，必須有時不我待的緊迫意識和夙夜在公的責任意識抓實、再抓實?！保郏保埃輰Υ霞壵吆途瘛耙⒁獗苊夂弦鈩t取、不合意則舍的傾向，破除妨礙改革發(fā)展的那些思維定勢”［１１］；三要提高解決實際問題的能力。順民意、解民憂、惠民生，要著力解決事關全局的重點、群眾關注的熱點、制約區(qū)域發(fā)展的難點等問題。用切實可行的舉措著力解決群眾所思、所盼、所憂、所急的問題，把群眾工作做實、做深、做細、做透?？傊芯亢桶盐杖罕姽ぷ鞯奶攸c和規(guī)律，自覺運用正確的世界觀、方法論回答和解決群眾關心的問題，要能夠創(chuàng)造出讓人民滿意的、實實在在的績效。

４．著力強化“下沉”意識，實現與民眾之間的良性溝通與互動。黨的路線方針政策的有效落實需要領導干部和人民群眾的共同努力。因此，縣級領導干部需要及時準確地向人民群眾宣傳解讀黨的路線方針政策，釋疑解惑；需要認真傾聽群眾的意見和利益訴求，并全力做好群眾工作，贏得人民群眾的理解、支持與合作；化解各種矛盾與沖突，密切黨群關系、干群關系；需要把本地區(qū)政策目標與廣大民眾的愿望實現“無縫”對接。這就需要領導干部主動走到群眾身邊，經常與人民群眾實現有效的溝通交流。有的領導干部不懂、不會、甚至不想與群眾平等的交流溝通，或居高臨下，頤指氣使；或官腔十足，空話套話；或夸夸其談，避實就虛等，干群之間的關系好像霧里看花，存在著一種無形的隔閡。其中原因固然很多，但領導干部高高在上，與群眾之間缺少真心真意的溝通是重要因素之一，因此也使得黨群關系、干群關系彼此之間少了一份理解，多了一份誤解；少了一份支持，多了一份障礙；少了一份和諧，多了一份沖突。領導干部須知“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，“人民群眾是歷史的創(chuàng)造者”這一為政之理應該是執(zhí)政者的第一信條。為此，縣級領導干部必須放下身段，前移“關口”、“下沉”自己，吸納民意，傾聽訴求，并“多到群眾最需要的地方去解決問題，多到發(fā)展最困難的地方去打開局面”，公共政策的制定與執(zhí)行全過程都要站在群眾的位置上，從了解群眾根本需求入手、從思考滿足需求對策入手、從化解棘手難題入手，以實際行動取信于民。

５．要著力強化廉政意識，進一步增強社會的認同度和公信力。在社會生活中，公共政策包含著對社會資源進行權威分配的功能。這一功能事實上對公共政策制定和執(zhí)行主體之一的領導干部是一個極大的挑戰(zhàn)和考驗。腐敗現象嚴重侵蝕了黨的肌體，損害了黨和政府的形象，破壞了黨群干群關系，動搖了黨的執(zhí)政根基。無數事實證明，一個國家和地區(qū)在經濟加速發(fā)展過程中，如果不能有效的遏制腐敗現象的蔓延，那么，快速發(fā)展所帶來的經濟繁榮常常是短暫的。由此可能造成的政治混亂甚至有可能中斷這個國家或地區(qū)的現代化進程。清除腐敗現象，是任何社會政治生活健康有序、穩(wěn)定發(fā)展的重要保證?！拔覀凕h把黨風廉政建設和反腐敗斗爭提到了關系黨和國家生死存亡的高度來認識，是深刻總結了古今中外的歷史教訓的。［１２］

腐敗是公共權力的私有化，要從根本上遏制腐敗必須健全制度、規(guī)范用權行為，這是踐行群眾路線、建設服務型政府的必然要求。此外，領導干部必須做到：一是自覺接受來自群眾、輿論和社會等各方面監(jiān)督，為政清廉，真正讓權力在陽光下運行。唯有如此，權力才不會“發(fā)霉變質”。英國歷史學家莫克頓的“絕對的權力傾向于絕對的腐敗”的論斷，一語道破腐敗的滋生根由，權力不受監(jiān)督約束，必然導致腐敗。所以我們要“加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。”［１３］通過建立健全依法行使權力的制約和監(jiān)督機制，通過體制創(chuàng)新堅決鏟除腐敗滋生的土壤。二是領導干部必須始終加強自我約束與修養(yǎng)，自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高，將他律內化為一種自律和自覺?！拔锉刈愿?、而后蟲生”！任何的腐敗，都來自于自身意志“堡壘”初始的淪陷。近些年來，一些地方干群關系緊張，矛盾突出，領導干部的作風問題是重要的影響因素。宗旨意識淡漠，不關心群眾疾苦，對群眾的合理要求漠不關心，不及時解決群眾迫切需要解決的問題，嚴重傷害了群眾感情，使干群之間形成一條難以逾越的“鴻溝”；干部作風漂浮，不調查研究，決策脫離實際，形式主義甚囂塵上，使干群之間難以架起連心的“橋”；官僚主義嚴重，高高在上，不接觸、不了解群眾，同群眾的感情疏遠，回避矛盾，推諉責任，甚至損害群眾的根本利益，使干群之間形成一道隔心的“墻”；尤其是享樂主義、奢靡之風的滋生和蔓延，嚴重侵蝕了黨的肌體，損害了黨和政府的形象，破壞了黨群干群關系。因此，領導干部必須時時刻刻、持之以恒地做到“慎獨”，常修為政之德，常思貪欲之害，常懷律己之心，全面提高自身修養(yǎng)，提升品位追求，筑牢思想防線、信念防線、道德防線、法紀防線，做到清正廉明、兩袖清風，始終保持共產黨人的清廉本色，如此方能自覺抵制各種不良社會風氣的侵蝕和“糖衣炮彈”的誘惑與襲擊！

參考文獻：

［１］嚴強．公共政策分析的實質、特點和內容［Ｊ］．南京社會科學，２０１０，（１）．

［２］神圣家族（節(jié)選）（１８４４年９－１１月）［Ｍ］．馬克思恩格斯文集（１）．北京：人民出版社，２００９：２８７．

［３］論聯(lián)合政府（１９４５年４月２４日）［Ｍ］．毛澤東選集（３），北京：人民出版社．

［４］謝煒．中國公共政策執(zhí)行中的利益關系研究［Ｍ］．學林出版社，２００９：１．

［５］胡錦濤．大力弘揚求真務實精神大興求真務實之風（２００４年）．

［６］張方顯．法理學［Ｍ］．北京?押法律出版社，１９９７：２３６．

［７］習近平在中央政法工作會議上的講話（２０１４年１月７日）．

［８］陳云文選（１９５６－１９８５）［Ｍ］．北京：人民出版社，１９８６：３４．

［９］胡錦濤．慶祝中國共產黨成立九十周年大會上的講話（２０１１年７月１日）．

［１０］習近平在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班式上的講話（２０１４年２月１７日）．

［１１］習近平在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班式上的講話（２０１４年２月１７日）．

［１２］習近平在中共中央政治局第五次集體學習時地講話（２０１３年４月２２日）．

［１３］習近平在十八屆中央紀委二次全會上的講話（２０１３年１月２２日）．

責任編輯 張小莉