新型城鎮(zhèn)化的道路選擇

魏亞男

［摘要］我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展方向由單純速度趨向向速度與質(zhì)量并重轉(zhuǎn)變，在這一過(guò)程中，也就是新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展中要以推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化為中心任務(wù)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。本文認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化道路的方向就是包容性城鎮(zhèn)化，建設(shè)包容性城鎮(zhèn)和包容性制度應(yīng)該是當(dāng)前和今后一段時(shí)期我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展重點(diǎn)。

［關(guān)鍵詞］新型城鎮(zhèn)化；包容性城鎮(zhèn)；包容性制度

［中圖分類(lèi)號(hào)］Ｆ２９９．２［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］Ａ［文章編號(hào)］１６７２－２４２６（２０１４）０６－００５５－０４新中國(guó)成立以來(lái)，工業(yè)化是推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)的第一大動(dòng)力，城鎮(zhèn)化是在工業(yè)化的帶動(dòng)下發(fā)展起來(lái)的，但是未來(lái)的一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一大動(dòng)力將轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)化，也就是說(shuō)城鎮(zhèn)化將成為擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)力量，并成為帶動(dòng)工業(yè)化發(fā)展的主要?jiǎng)恿?。?dāng)前的城鎮(zhèn)化應(yīng)該走新型城鎮(zhèn)化道路，即包容性城鎮(zhèn)化?！鞍菪栽鲩L(zhǎng)”是指，“在可持續(xù)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展”，并強(qiáng)調(diào)，“應(yīng)該堅(jiān)持社會(huì)公平正義，著力促進(jìn)人人平等獲得發(fā)展機(jī)會(huì)，逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平、分配公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系，不斷消除人民參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果方面的障礙”。［１］在這一思想的指導(dǎo)下，發(fā)展將更加科學(xué)、全面和可持續(xù)性。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展也應(yīng)借用包容性增長(zhǎng)這一理念，實(shí)現(xiàn)包容性城鎮(zhèn)化。

一、我國(guó)城鎮(zhèn)化存在的問(wèn)題

城鎮(zhèn)化是指農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地向城鎮(zhèn)集聚，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變并不斷向城鎮(zhèn)聚集，從而使城鎮(zhèn)數(shù)量增加、規(guī)模擴(kuò)大的一種歷史過(guò)程。它主要表現(xiàn)為隨著一個(gè)國(guó)家或地區(qū)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展、科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，其農(nóng)村人口居住地點(diǎn)向城鎮(zhèn)的遷移和農(nóng)村勞動(dòng)力從事職業(yè)向城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。城鎮(zhèn)化的過(guò)程也是各個(gè)國(guó)家在實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化過(guò)程中所經(jīng)歷社會(huì)變遷的一種反映。［２］從這個(gè)定義中我們可以看出，城鎮(zhèn)化的過(guò)程離不開(kāi)農(nóng)村的發(fā)展，農(nóng)村在整個(gè)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中扮演著重要的角色。所以在今后的城鎮(zhèn)化道路中必須將農(nóng)村納入到城鎮(zhèn)化政策統(tǒng)籌的范圍內(nèi)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

我國(guó)城鎮(zhèn)化所需要的土地和資金多是來(lái)自于對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的剝奪。很多國(guó)家在城鎮(zhèn)化過(guò)程中都經(jīng)歷過(guò)這一時(shí)期。也就是說(shuō)在城鎮(zhèn)化的初期或者說(shuō)起步階段，農(nóng)民將自己擁有的土地或者土地使用權(quán)與政府或企業(yè)進(jìn)行交換，交換的規(guī)則或者補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由政府制定。雖然在各個(gè)國(guó)家、各個(gè)時(shí)期的標(biāo)準(zhǔn)都不盡相同，但是總體上看，這些交易規(guī)則或補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都是有利于政府和企業(yè)而不利于農(nóng)民。所以，農(nóng)民成為城鎮(zhèn)化起步階段的被剝奪者。失地農(nóng)民進(jìn)城之后如何實(shí)現(xiàn)就業(yè)這又是一個(gè)問(wèn)題，如果政府對(duì)這一群體的培訓(xùn)和就業(yè)方面不提供有效的幫助，或幫助不到位，就會(huì)使這群人淪落到社會(huì)的最底層，并通過(guò)無(wú)奈的聚集形成大量的貧民窟。根據(jù)亞行等國(guó)際組織的資料，２０１０年，全球大約８．３億人居住在城鎮(zhèn)的貧民窟，約占城鎮(zhèn)人口的２３％，其中５．１億人在亞太地區(qū)。［３］

我國(guó)的城鎮(zhèn)化過(guò)程中由于強(qiáng)政府的存在，一直在避免出現(xiàn)上述問(wèn)題?？傮w來(lái)說(shuō)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化中大部分失地農(nóng)民進(jìn)城之后的生活就業(yè)等問(wèn)題基本得到了解決，但是情況也不容太樂(lè)觀。這是因?yàn)槲覈?guó)存在一個(gè)特殊的群體，也就是“農(nóng)民工”群體。這一群體的人數(shù)大概在２億左右。他們沒(méi)有失去土地，但是離開(kāi)了土地；他們長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)居住和就業(yè)，但是沒(méi)有城鎮(zhèn)戶口。在統(tǒng)計(jì)城鎮(zhèn)化率的時(shí)候他們被列入城鎮(zhèn)常住人口，但是不屬于戶籍人口，難以享受城鎮(zhèn)的教育醫(yī)療等公共服務(wù)。這種戶籍人口與常住人口之間的矛盾，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化畸形發(fā)展。大量的常住人口創(chuàng)造的財(cái)富往往更多的是由戶籍人口去享受，造成很多問(wèn)題。一是大量的常住人口居住條件較差，往往居住在房租較低的城鄉(xiāng)結(jié)合部或者城中村，社會(huì)貧富差距更加明顯。二是相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民工由于沒(méi)有城鎮(zhèn)戶口，無(wú)法享受城鎮(zhèn)戶籍人口能夠享有的子女教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等權(quán)利，使得他們沒(méi)有歸屬感，造成較大的心理落差。三是城鎮(zhèn)化中大量的人口涌入大中城市，使得大中城市負(fù)擔(dān)沉重，大城市的城市病問(wèn)題日益嚴(yán)重，而小城鎮(zhèn)的發(fā)展相對(duì)落后，由于人口及各種資源的投入不足，使得大中城市與小城鎮(zhèn)之間發(fā)展不平衡，城鎮(zhèn)體系不完善。四是土地的利用效率較差。農(nóng)民工由于在城市中住房沒(méi)有保障，使得他們難以放棄農(nóng)村的土地和住房，這樣他們?cè)诔鞘兄芯幼l件較差，而農(nóng)村的土地和住房又被閑置，造成資源浪費(fèi)，土地和住房利用效率較低。

世界銀行預(yù)測(cè)，到２０２０年，中國(guó)市區(qū)人口超過(guò)１００萬(wàn)的大城市數(shù)量將突破８０個(gè)。而據(jù)中科院的報(bào)告顯示，由于戶籍制度的制約，我國(guó)的城鎮(zhèn)化更多的是表現(xiàn)為一種“偽城鎮(zhèn)化”。也就是說(shuō)雖然大量的農(nóng)業(yè)人口流入城市，在統(tǒng)計(jì)中被計(jì)算為城市人口，但是這些人大多數(shù)沒(méi)有與城鎮(zhèn)戶籍人口享有同等的公共服務(wù)，其收入水平和消費(fèi)水平均較低，與真正的城市戶籍人口不可同日而語(yǔ)。橫亙?cè)凇皞纬擎?zhèn)化”面前的，無(wú)疑是真實(shí)的壁壘——戶籍壁壘，更是依附于此、由此衍生的各種社會(huì)福利、公共服務(wù)的巨大壁壘。比如，教育公共服務(wù)的壁壘——農(nóng)民工子弟在城市入學(xué)往往要交納高額的“借讀費(fèi)”，因被視為“高考移民”而無(wú)法在當(dāng)?shù)貐⒓痈呖?。再如，住房公共服?wù)的壁壘——城市政府提供的各種保障性住房，如經(jīng)適房、廉租房等，非本地戶籍的外來(lái)農(nóng)民工往往無(wú)緣參與分享。最后，還有社保服務(wù)的壁壘——各類(lèi)社會(huì)保險(xiǎn)通過(guò)轉(zhuǎn)續(xù)銜接真正融入城市的不易。遼寧省城鎮(zhèn)化速度很快，至２０１２年底城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到了６５．６５％，比全國(guó)平均水平高出１５個(gè)百分點(diǎn)左右。但是我們應(yīng)該看到，在城鎮(zhèn)化率虛高的背后同樣存在這些真實(shí)的壁壘，因此，我們的城鎮(zhèn)化也存在較大比例的“偽城鎮(zhèn)化”，這是我們?cè)诮ㄔO(shè)新型城鎮(zhèn)化道路上必須要解決的問(wèn)題。

二、新型城鎮(zhèn)化的道路選擇

今后一段時(shí)期我國(guó)在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化方面要做到“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，合理調(diào)節(jié)各類(lèi)城市人口規(guī)模，提高中小城市對(duì)人口的吸引能力，始終節(jié)約用地，保護(hù)生態(tài)環(huán)境；城鎮(zhèn)化要發(fā)展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)也要發(fā)展，同步發(fā)展才能相得益彰，要推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展?！保郏矗菘梢钥闯?，新型城鎮(zhèn)化的核心不再只著眼于城市規(guī)模的擴(kuò)張，而是著眼于農(nóng)民、農(nóng)村的發(fā)展，不再以犧牲農(nóng)村和農(nóng)業(yè)利益、生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，而是將農(nóng)村發(fā)展納入城鎮(zhèn)化范疇，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化，公共服務(wù)均等化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同富裕。

國(guó)家行政學(xué)院張占斌教授認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化道路的內(nèi)涵和特征包括四個(gè)方面的內(nèi)容：第一是工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”協(xié)調(diào)互動(dòng)；第二是人口、經(jīng)濟(jì)、資源和環(huán)境相協(xié)調(diào)；第三是構(gòu)建與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接的城市格局，以城市群為主體形態(tài)、大、中、小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展；第四是實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。［５］從上面論述，我們可以將新型城鎮(zhèn)化的基本特征概括為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、產(chǎn)城互動(dòng)發(fā)展、集約模式、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展并形成合理的城鎮(zhèn)體系，也就是“包容性”城鎮(zhèn)化?！鞍笔侵阜秶臄U(kuò)大，“容”是指利益的兼顧。包容性發(fā)展就是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展過(guò)程中容納更多的人，讓更多的人參與到發(fā)展的進(jìn)程中，享受到發(fā)展的成果。所謂包容性城鎮(zhèn)化就是要在城鎮(zhèn)化過(guò)程中實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展，促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化，去偽存真，讓更多的人真正享受到城鎮(zhèn)化帶來(lái)的好處與福利。２０１４年３月發(fā)布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（２０１４－２０２０年）》，提出了未來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本原則中重要的一條是“以人為本，公平共享”。這條原則的提出就是包容性城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的重要體現(xiàn)。當(dāng)然，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展速度仍然非常重要。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍然存在較大的差距，雖然２０１１年我國(guó)已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，但是如果從人均水平來(lái)看，我國(guó)還存在巨大差距，這就要求我們必須要保持增長(zhǎng)速度的穩(wěn)定。城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)可以在很大程度上促進(jìn)資本的形成、要素的集聚、知識(shí)技術(shù)的擴(kuò)散和溢出，加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，保持我國(guó)城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展仍然具有重要的意義。同樣，這種增長(zhǎng)應(yīng)該是包容性增長(zhǎng)，與傳統(tǒng)的增長(zhǎng)方式不同之處在于，包容性增長(zhǎng)更加注重其發(fā)展的內(nèi)涵，注重質(zhì)量和效率的提高。這種新型城鎮(zhèn)化的背后不再是大量失地農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障問(wèn)題，不再只是城市面積的擴(kuò)張或者常?。ǚ菓艏┤丝跀?shù)量的增加，而是轉(zhuǎn)變?yōu)橥晟频某鞘谢A(chǔ)設(shè)施、良好的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、健全的公共服務(wù)體系和較高的生活水平。

三、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的對(duì)策建議

顯然，“偽城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)狀并不符合“包容性增長(zhǎng)”的發(fā)展理念。所謂“新型城鎮(zhèn)化”最主要的方面就是去除“偽城鎮(zhèn)化”，走向真正的城市化。必須真正賦予農(nóng)民工市民待遇，以保證“城鎮(zhèn)化”進(jìn)程的“去偽存真”，進(jìn)而最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展、增長(zhǎng)過(guò)程的充分兼容均衡，成果的廣泛共享。因此，遼寧乃至我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路應(yīng)該是包容性城鎮(zhèn)化。筆者認(rèn)為，推進(jìn)包容性城鎮(zhèn)化應(yīng)該包括建設(shè)包容性城鎮(zhèn)和建設(shè)包容性制度兩個(gè)方面。

（一）建設(shè)包容性城鎮(zhèn)

所謂包容性城鎮(zhèn)是區(qū)別于之前的那種社會(huì)利益、公共服務(wù)割裂，社會(huì)呈現(xiàn)“碎片化”的城鎮(zhèn)，而應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、服務(wù)等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)統(tǒng)一和均衡的城鎮(zhèn)，也就是說(shuō)要強(qiáng)調(diào)在城鎮(zhèn)當(dāng)中的不同主體具有同等的發(fā)展權(quán)利。［６］遼寧省正處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，農(nóng)民工不能正常市民化是當(dāng)中的一個(gè)特殊時(shí)期，所以對(duì)于快速發(fā)展的城鎮(zhèn)，尤其是沈陽(yáng)、大連這樣的大都市，建設(shè)包容性城鎮(zhèn)非常重要。

１．轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展模式。建設(shè)包容性城鎮(zhèn)，要轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。城鎮(zhèn)發(fā)展模式即城鎮(zhèn)結(jié)合自身特點(diǎn)，發(fā)掘自身優(yōu)勢(shì)資源，以發(fā)展自身實(shí)力為目的的某種特定的方式。第一，要改變過(guò)去就城鎮(zhèn)而論的單一城鎮(zhèn)發(fā)展理念，要堅(jiān)持城鎮(zhèn)與農(nóng)村統(tǒng)籌發(fā)展的方式。美國(guó)城市發(fā)展經(jīng)歷了以單核城市集中發(fā)展為特征的傳統(tǒng)城市化和以中心城市與外圍地區(qū)互動(dòng)發(fā)展為特征的大都市區(qū)化兩個(gè)互相銜接又各具特色的階段。因此，就當(dāng)前遼寧的大城市而言，應(yīng)加快與周邊地區(qū)的互動(dòng)，加快大都市區(qū)的建設(shè)。第二，要加強(qiáng)用地節(jié)約，強(qiáng)化空間管理，推進(jìn)低碳生態(tài)城市建設(shè)，促進(jìn)城鎮(zhèn)集約緊湊發(fā)展。黨的十八大報(bào)告闡述，生態(tài)文明建設(shè)包括四項(xiàng)主要工作，即優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局、全面促進(jìn)資源節(jié)約、加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度和加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)。而這些工作都與城市建設(shè)密切相關(guān)。新型城鎮(zhèn)化就要在這些原則的指引下進(jìn)行。與此同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)于城鎮(zhèn)的綜合管理，建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、高效、合理的城鎮(zhèn)管理體制，提高管理水平。

２．解決“城市病”問(wèn)題。建設(shè)包容性城鎮(zhèn)，滿足農(nóng)民工市民化的基本要求，要堅(jiān)持以人為本，解決“城市病”。當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)尤其是大城市當(dāng)中存在很多硬件和基本公共服務(wù)缺失，也就是說(shuō)當(dāng)前城市發(fā)展中提供的就業(yè)崗位、住房資源、教育資源、醫(yī)療資源和交通基礎(chǔ)設(shè)施等壓力較大，難以適應(yīng)快速城鎮(zhèn)化的需要，大量的農(nóng)民工即使真正市民化之后，這些資源難以承載，會(huì)造成基本公共資源劇烈競(jìng)爭(zhēng)的情況，難以實(shí)現(xiàn)均等化、普惠化?，F(xiàn)如今大城市中擁堵的公共交通，已經(jīng)成為普遍存在的最典型的問(wèn)題。因此，建設(shè)包容性城鎮(zhèn)的關(guān)鍵在于建設(shè)高水平的公共服務(wù)體系，改善當(dāng)前的交通等基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)狀，提高居民生活質(zhì)量。對(duì)于特大城市來(lái)說(shuō)，一般都存在城市病的問(wèn)題，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中不能再簡(jiǎn)單地一味用自由流動(dòng)的口號(hào)鼓勵(lì)人口向城市集中，人口的快速集中將導(dǎo)致更加嚴(yán)重的環(huán)境災(zāi)害和更多的社會(huì)問(wèn)題。解決城市病的一個(gè)重要方向就是發(fā)展城市群。從空間的角度進(jìn)行規(guī)劃，通過(guò)城市群的發(fā)展來(lái)解決人口過(guò)度集聚過(guò)度膨脹的問(wèn)題。將大城市的一部分職能相應(yīng)分解到城市群區(qū)域中的中小城市，讓人們可以就近城市化。就近城市化是城市化成本最低的一種選擇。這樣，在大城市發(fā)展的同時(shí)，能夠帶動(dòng)城市群中的中小城市加速發(fā)展，進(jìn)而帶動(dòng)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，逐步形成大、中、小協(xié)調(diào)發(fā)展的科學(xué)的城鎮(zhèn)體系。

３．加快建立城鎮(zhèn)發(fā)展評(píng)價(jià)體系。要建設(shè)新型城鎮(zhèn)化就要擺脫路徑依賴，確保在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中不會(huì)走到之前只重規(guī)模不重質(zhì)量的老路上去，因此要建立監(jiān)督評(píng)價(jià)體系。這需要政府從規(guī)劃和制度方面加以監(jiān)督。所以我們要加快制定體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃及其細(xì)則，與此同時(shí)，要建立科學(xué)的評(píng)價(jià)新型城鎮(zhèn)化綜合質(zhì)量的指標(biāo)體系。將新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展納入政府的政績(jī)考核體系中，納入重大事項(xiàng)督察范圍。［７］由此，在主觀和客觀兩個(gè)方面加快新型城鎮(zhèn)的建設(shè)。

（二）建設(shè)包容性制度

新型城鎮(zhèn)化中建設(shè)包容性制度包括以下幾個(gè)方面：市鎮(zhèn)體制改革與創(chuàng)新、戶籍制度改革、統(tǒng)一的基本公共服務(wù)均等化制度、土地制度的對(duì)接與統(tǒng)一。

１．加快市鎮(zhèn)體制改革與創(chuàng)新。建設(shè)包容性城鎮(zhèn)必須把深化體制改革放在首位，而在城鎮(zhèn)化這一主題中最重要的就是市鎮(zhèn)體制改革與創(chuàng)新。當(dāng)前遼寧省乃至全國(guó)的城市群發(fā)展都具有明顯的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”特征。這種由于行政管理體制造成的板塊經(jīng)濟(jì)模式使得城市群發(fā)展備受束縛。群內(nèi)部行政區(qū)劃層次較多、分割很細(xì)，沒(méi)有整體定位，缺乏整體協(xié)調(diào)和規(guī)劃，造成城市群內(nèi)部出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、項(xiàng)目雷同，爭(zhēng)資源、爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)中心等問(wèn)題。在這種情況下，市鎮(zhèn)體制不能長(zhǎng)期不動(dòng)，要通過(guò)改革與創(chuàng)新，逐步縮減層級(jí)，加強(qiáng)管理的扁平化。如在加快省域內(nèi)的區(qū)域中心城市的形成與發(fā)展的同時(shí)，要逐步擴(kuò)大省直管縣的范圍，重點(diǎn)發(fā)展縣級(jí)市等中小城鎮(zhèn)。但是發(fā)展過(guò)程中要注意避免將城鎮(zhèn)化等同于小城鎮(zhèn)化。

２．加快戶籍制度改革。戶籍制度改革是一個(gè)老生常談的問(wèn)題，同時(shí)也是我們發(fā)展包容性城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)內(nèi)容之一。這里需要的不是一般的改革，而是要明確提出取消戶籍制度的目標(biāo)。我國(guó)城鄉(xiāng)之間的發(fā)展不平等、居民權(quán)利不平等、享有的公共資源和社會(huì)福利不平等，這些問(wèn)題很大程度上都是由于戶籍制度的存在造成的。未來(lái)幾年的發(fā)展方向?yàn)榻⒁陨矸葑C為主要識(shí)別標(biāo)志的制度，戶口只應(yīng)該承擔(dān)人口統(tǒng)計(jì)和登記的功能，在其背后不再有任何的附加功能，這將是一種包容性的制度創(chuàng)新。

３．出臺(tái)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)均等化政策。遼寧省要著眼于中央提出的２０２０年實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，盡快出臺(tái)一些統(tǒng)一的基本公共服務(wù)均等化政策。讓農(nóng)民工的養(yǎng)老與醫(yī)療保險(xiǎn)問(wèn)題、子女教育問(wèn)題、住房保障問(wèn)題等能夠得到基本的解決。在出臺(tái)這一政策的時(shí)候要注意推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的對(duì)接，當(dāng)前這一制度的城鄉(xiāng)分離是阻礙農(nóng)民工真正市民化的主要障礙。因此要加快基本公共服務(wù)制度的城鄉(xiāng)對(duì)接與融合，以人為本，讓公共服務(wù)跟著人走?？梢圆捎枚喾N方式解決均等化問(wèn)題。如住房保障問(wèn)題，我們可以采取政府主導(dǎo)，將符合條件的農(nóng)民工納入公租房保障范圍；也可以制定政策，鼓勵(lì)雇傭農(nóng)民工較多的企業(yè)建設(shè)宿舍樓等。

４．推進(jìn)城鄉(xiāng)土地制度的對(duì)接與統(tǒng)一。當(dāng)前阻礙城鄉(xiāng)土地制度對(duì)接的主要障礙是法律尚未賦予農(nóng)村土地使用權(quán)以完整的物權(quán)性質(zhì)。也就是說(shuō)，我國(guó)的農(nóng)地和宅基地物權(quán)性質(zhì)不完整。農(nóng)民難以通過(guò)耕地和宅基地的流轉(zhuǎn)而獲得資本收益，這是人口城鎮(zhèn)化滯后的主要原因。當(dāng)前的制度中，城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)權(quán)利不公，如市民最大的財(cái)產(chǎn)是房產(chǎn)，而在農(nóng)村，房產(chǎn)卻稱不上農(nóng)民最大的財(cái)產(chǎn)。因此，農(nóng)村的土地所有權(quán)虛置，農(nóng)地看上去是財(cái)產(chǎn)，卻又不具有財(cái)產(chǎn)的完全屬性。因此，要盡快修改相關(guān)的法律法規(guī)，賦予農(nóng)民土地使用權(quán)以物權(quán)性質(zhì)。要將農(nóng)民的宅基地看成是農(nóng)民的住房保障，與城市的住房保障體系對(duì)接。當(dāng)前我們將城市土地看作可變現(xiàn)的資產(chǎn)，而將農(nóng)村土地看作是要保護(hù)的資源，這種差異需要從制度安排上進(jìn)行調(diào)整，在保證耕地紅線不變的前提下，改變這一格局，一視同仁。此外，為防范城鎮(zhèn)化過(guò)程中耕地被占用，農(nóng)民利益受損，必須要積極開(kāi)展土地綜合整治，加強(qiáng)土地集約利用。在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，要制定科學(xué)的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃，注重城鎮(zhèn)的內(nèi)涵式發(fā)展。中小城鎮(zhèn)中的企業(yè)應(yīng)適當(dāng)集中，建立土地集約利用的政策。同時(shí)，要重視環(huán)境保護(hù)，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。

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責(zé)任編輯宮秀芬