公共政策模型的比較與思考

趙俊男

［摘要］公共政策模型的演進和發(fā)展是政策理論與現實共同作用的結果。模型是對現實世界某個方面的抽象概括和簡化表達，公共政策模型有助于我們更全面、更透徹地進行公共政策分析，指導公共政策實踐，改善公共政策系統(tǒng)，端正人類社會的發(fā)展方向。本文通過對公共政策模型的再現與比較，旨在了解公共政策模型的發(fā)展趨勢，探討公共政策模型在社會現實中的價值和應用。

［關鍵詞］公共政策；模型；政策分析

［中圖分類號］Ｄ０３５［文獻標識碼］Ａ［文章編號］１６７２－２４２６（２０１４）０６－００７１－０４公共政策是現代社會政治生活中最為常見的概念之一。從上世紀４０年代末開始，公共政策問題逐漸被西方學者，特別是美國高等院校的研究者所關注，經歷了短短的２０多年時間，這種新的研究方向迅速發(fā)展并體制化，最終誕生了一個相對獨立的新學科——公共政策學。２０世紀７０年代后，這門新學科對現實政策系統(tǒng)和社會發(fā)展所產生的積極影響，已經使得它成為學界和政界共同關注的學科，也成為當代社會治理的重要理論工具。

作為表達階級意志的工具和治理國家的手段，公共政策既要對全社會的價值做權威性的分配，又要調節(jié)各種利益關系。它常以行為準則或行為規(guī)范的方式出現，由一系列的行為構成行動過程，政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評估及終結的每一個環(huán)節(jié)，都會對政策客體產生深刻的影響。

模型是對現實世界某個方面進行簡化的表達形式，政治模型有助于我們更全面、更透徹地進行公共政策分析。一般說來，常用的公共政策模型主要有以下幾種：全面理性模型、有限理性模型、漸進主義模型、混合掃描模型、團體均衡模型、博弈模型、精英模型和公共選擇模型，下面我們進行具體分析和逐一闡述。

一、常用公共政策模型簡介

（一）全面理性模型和有限理性模型

全面理性模型，又常被稱為純粹理性模式，主要指決策者能夠根據完整而綜合的資料作出合理性的決策。公共政策全面理性模型的核心主張是，“政策的決策者必須知道所有的社會價值偏好及其相對權重，必須掌握所有的備選方案和每一個備選方案可能產生的后果；必須能夠估計每一個政策方案可能得到或者失去的社會價值比例，能夠選擇最為經濟有效的政策方案。”

與全面理性模型相對，有限理性模型的理論家認為決策者的行為只能依賴有限理性而非全面理性。有限理性主要指介于理性和非理性之間的狀態(tài)。其代表學者西蒙（Ｈｅｒｂｅｒｔ Ａ．Ｓｉｍｏｎ）和馬奇（Ｊａｍｅｓ Ｇ．Ｍａｒｃｈ）指出，有限理性決策的大致步驟是：①確定需要解決的問題或所要達到的目標；②決定政策目標的最低標準；③選擇一個可行的方案；④評估這一方案是否符合所確定的最低標準；⑤如果此方案無法接受，再檢查其他方案，并要逐一通過評估過程；⑥如果這一方案符合標準并可行，即可開始行動；⑦執(zhí)行之后，評定此方案及其難易程度，并將結果作為提高或降低標準的參考。

（二）漸進主義模型和混合掃描模型

漸進主義模型是由美國著名的政治經濟學家、政策分析學家林德布洛姆（Ｃｈａｒｌｅｓ Ｅ．Ｌｉｎｄｂｌｏｍ）提出的，漸進主義模型的核心觀點簡言之是認為政策是過去政策的補充和修正。這一模型的大意是，政策制定以現行的政策作為基本方案，在與其他新方案相互比較后，制定出對現行政策的修改、增加的新政策。

林德布洛姆認為，人們講求實用，政策決策者也不例外，他們往往不會去探求“政策最好的方式”，而是找到“政策有效的方式”就會結束探尋。政策的探尋工作通常始于過往的、正在發(fā)生的或熟悉的政策，所以政策方案的選擇往往是從與現實政策最為接近的方案開始。只有這樣的方案無法令人滿意或不可行，政策決策者才會去嘗試更為激進的政策變革。

在批判傳統(tǒng)的全面理性模型和林德布洛姆的漸進模型的基礎上，哥倫比亞大學社會學教授埃澤奧尼（Ａｍｉｔａｉ Ｅｔｚｉｏｎｉ）提出了他所謂的第三種模型——混合掃描模型?；旌蠏呙枘Ｐ涂紤]到全面理性模型和漸進模型的合理性因素，也對其不合理性因素做了全面的分析，在這些分析的基礎上，埃澤奧尼允許政策分析同時使用理性模型和漸進主義模型，并認為在一些場合全面理性模型是合適的，而在另外一些場合，漸進模式更為合理。而且，混合掃描理論也考慮到公共決策者能力的差別，根據決策者的不同情況和政策的實際要求，決定掃描的范圍，掃描的范圍越廣，決策相對越合理越有意義。

（三）團體均衡模型和博弈模型

團體均衡模型的主要觀點是認為政策是團體利益的平衡，根據美國政治學家大衛(wèi)·杜魯門（Ｄａｖｉｄ Ｔｒｕｍａｎ）的說法，利益集團就是“社會中具有共同態(tài)度、向其他團體提出特定要求的團體”。政策決策的主要任務就是要協(xié)調團體間的沖突，首先需要確立團體斗爭的規(guī)則，然后根據規(guī)則制定折中政策以平衡各方利益，最后推動妥協(xié)性公共政策的實施。

團體理論認為，任一特定時間的公共政策，都是團體競爭達成平衡的結果，這種平衡主要由利益集團的相對影響力決定。而團體影響力又主要取決于團體成員數量、財力、組織力量、領導、與決策者的關系、內部凝聚力等因素。政治學家厄爾·萊瑟姆（Ｅａｒｌ Ｌａｔｈａｍ）從團體理論視角出發(fā)，對公共政策作了如下描述：“所謂公共政策，實際上就是團體競爭在既定時間達到均衡的結果，它代表的是相互競爭的派別或團體堅持不懈的努力為維護自身利益而達到平衡……立法機關裁決團體之間的斗爭，認可取得勝利的團體，并用法令或條例把放棄、妥協(xié)和征服等記錄在案?！?/p>

博弈模型所關注的是當兩個或兩個以上的理性參與者進行公共政策選擇時，自己選擇的結果不僅表達著自己個人的政策傾向，還取決于其他人所作出的選擇。一言以蔽之，公共政策是競爭狀態(tài)下的理性選擇。博弈理論認為，政策是特定情境的產物，人們不可能在特定情境中作出獨立的“最佳”選擇，這種“最佳”的結果要依賴于其他人所作出的選擇。

（四）精英模型和公共選擇模型

精英理論認為公共政策是統(tǒng)治精英的偏好，民眾對公共政策缺乏了解甚至是麻木的，通常精英集團能夠在政策問題上塑造大眾輿論，而不是大眾輿論塑造了精英對政策的看法和觀點。公共政策是從精英流向大眾的，它們從來不會來源于大眾的需求。雖然大眾的福利也可能成為精英制定政策的一個重要影響因素，但這主要是因為精英集團的價值觀念中會有“公眾取向”的使命感，大眾對精英的決策行為最多只能產生一種間接的影響。

與精英模型相對，公共選擇理論家聲稱政策是自利個人的群體選擇。公共選擇理論學者大多繼承了英國政治哲學家約翰·洛克的思想，認為政府源于個體之間的社會契約，為了彼此的利益，人們遵守法律并支持政府，以換取政府對他們生命、自由和財產的保護。政黨及其候選人為贏得選舉，政策主張會向大眾更為傾向的立場靠攏，以便能夠吸引更多的選民，實現得票數的最大化。從這個意義出發(fā)，公共政策是公民個人在追求自我利益的過程中，經過集體選擇的結果。

二、公共政策模型的分析與評價

（一）不同政策模型的對比

可以說上述的每一種公共政策模型都為我們考察公共政策提供了獨特的視角，我們必須了解的是，盡管不同的模型有著對公共政策不同的理解，其中還有一些相對的觀點，但是這些模型并不是競爭性的，也不是沖突的，都有其各自的適用范圍。它們對公共政策的不同關注焦點，可以為我們從不同方面理解公共政策提供幫助。

全面理性模型是早期的政策分析模型，它為我們展示了如何完善的進行政策制定，雖然在實踐的層面有著過于理性化的成分，但是它畢竟為我們提供了詳細優(yōu)化的政策制定路徑，而且全面理性模型構成了以后幾乎所有政策模型的出發(fā)點和根據，正因為它不是無懈可擊的，所以后續(xù)的政策模型大多在批評全面理性模型的局限性和操作難度中建立，當然在批判的過程中全面理性模型的合理成分也得到充分的吸收。

有限理性模型和漸進模型就是隨之發(fā)展的代表。有限理性模型在深刻闡釋全面理性模型的先決條件的基礎上，指出這種“完善理性”的實現困境：即決策者知識的不完備性、對結果預測的困難性和決策者行為的范圍限制。有限理性模型強調了非理性因素在決策中的重要性，對后續(xù)的理論產生了廣泛的影響。

相對于有限理性模型，漸進主義模型更易于被政策制定者接受。政策決策者之所以愿意采用漸進的做法，有如下幾個方面的原因：第一，決策者通常沒有足夠的人力、物力、財力和時間來調查能夠替代現行政策的方案；第二，決策者往往愿意承認以往政策的合法合理性，并且全新的或完全不同的政策存在著不確定性和風險；第三，徹底的變革意味著可能有巨大的投入，這也阻礙著現行政策的改變；第四，漸進主義也是政治上的權宜之計。雖然漸進模型有著更廣泛的適用，但是它顯而易見的保守也為它帶來了諸多的批評。批評者認為，漸進主義模型安于現狀忽視社會變革尤其是革命，而且它注重短期目標而忽視長遠目標，不適應于重大的、帶有根本性的戰(zhàn)略性決策。

混合掃描模型是全面理性模型和漸進主義模型相結合的產物。它的重要意義在于首次考慮到了決策模型的疊加使用。雖然它主要建立在理論推導的基礎上，也就是說這一模型如何運用于實際尚未明確，但它畢竟提醒我們要注意這樣一些事實，即就公共政策決策的性質、重要性及范圍的不同應使用不同的決策模型。

團體均衡模型把政策視為團體利益的平衡結果，其實在政策活動中團體之間的互動確實是政治生活的基本事實。在很多政策變遷的過程中，公共政策會朝著影響力增強的團體所希望的方向運動發(fā)展，而影響力減弱的團體的愿望會遭遇政策的背離。

博弈模型將理性決策者置于相互依賴的選擇之中。“博弈者”既可以是個人，也可以是利益團體，還可以是國家政府或者國際聯(lián)盟。博弈模型非常注重量化研究，數學的演繹方式被大量采用，模型精準化程度顯著提升。并且威懾策略在博弈模型中得到廣泛采用，博弈模型與心理學、邏輯學等學科也產生了交叉影響。

精英模型和公共選擇模型主要是從決策主體的角度探討公共決策方式。精英模型告訴我們公共政策是反映社會精英的利益、偏好和價值，而不是反映公眾的需求。競選或普選等看似民主的制度，只是一種讓決策精英得到大眾認同的方式，大眾的政治情感更多的受到社會精英的操縱，精英對大眾的影響遠遠大于大眾對精英的影響。

與此相對的公共選擇理論卻認為政策源于人們的需求自下而上形成，決策者是公眾的代言人，如果政黨及其候選人要贏得大選，必須放棄自己的政治理念，更多的考慮公眾的價值訴求?！翱障肜碚摷摇辈艜鲆暷軌蜈A得最高得票數的中間派策略。雖然民主是人類社會發(fā)展公認的成果，但是社會精英強大的操控力量仍然是我們不能忽視的事實。到底是用精英高尚的使命感實現大眾的福利責任，還是讓公共政策成為每一個“政治人”群體選擇的結果，這是兩種模型帶給我們的從未停止的思考。

（二）政策模型的發(fā)展趨勢

政策模型經歷了大半個世紀的發(fā)展，在理論衍化和實踐發(fā)展的交融促進下，政策模型的發(fā)展也呈現出新的特點和趨勢。

１．從全面理性向有限理性的發(fā)展

在理性模式中，決策者能夠完全客觀并合乎邏輯的界定問題，他心中目標明確，決策過程中的所有行為，都會指向有效達成目標的備選方案。而且，理性模式不考慮時間和決策成本的限制，只考慮政策結果的價值。這種忽視成本及決策者實際能力的理想化模型之所以被詬病，是因為這顯然是在實際政策過程中難以達成的。決策模型的理論建立者注意到了人類能力的限制、環(huán)境的不確定影響及時間成本的約束，轉而考慮更貼近實際，更符合實踐需要的政策模型，為改善公共決策系統(tǒng)，提高公共政策質量提供了更有意義的參考。

２．從單一目標向多元目標的發(fā)展

早期公共政策模型設立的政策目標基本都是單一的，有明確具體的指向，一項政策就是為了解決一個固定的社會問題而存在。但是，在政策實踐中，我們越來越注意到，作為公共政策的客體之一的社會問題往往是復雜社會關系、社會利益的綜合反映，是社會多個方面共同作用的結果。而公共政策另外一個客體——政策目標群體同樣是互動頻繁、關系錯綜。社會的線性發(fā)展只存在于理性的狀態(tài)下，社會網絡化的發(fā)展趨勢，使得政策模型必須從簡單的單一目標向多層次廣角度的多元目標發(fā)展。

３．從封閉系統(tǒng)向開放系統(tǒng)的發(fā)展

前期的政策模型建立于封閉的系統(tǒng)之中，模型理論者一般只關注政策主體和政策客體的行為和影響。即使考慮環(huán)境因素，也僅僅作為固定前提條件，將環(huán)境當作靜止的客觀現實。但是隨著社會的發(fā)展，環(huán)境因素對政策過程的影響越來越顯著，無論是公共政策的制定還是公共政策的執(zhí)行，亦或是政策的評估和終結，都受到社會政治環(huán)境、經濟環(huán)境、文化環(huán)境、科技環(huán)境甚至是地理環(huán)境的影響。而政策理論者正是洞察到了這樣的現實，才會在政策的模型的考量中越來越注意政策和環(huán)境的互動，建立起開放性的政策系統(tǒng)。

三、公共政策模型的價值和應用

（一）排序并簡化現實

公共政策模型的實用性首先在于它對政策生活進行簡化與排序的能力。它可以使我們更清楚的思考政治生活，更全面的理解現實社會中的各種關系。如漸進主義模型會告訴我們社會變革的難度和政治家們?yōu)榱司S持社會穩(wěn)定、保持社會秩序的折中政策選擇，而博弈模型則會提醒人們政策的出臺不僅要考慮決策單方的政治傾向，還必須了解和依賴于博弈對方的立場?？傊吣Ｐ蜁φ吣繕巳后w產生政治社會化的影響，使他們更易于辨析和接受政策，如果這一過程較為成功的話，目標群體就會逐漸樹立起支持現行社會制度的觀念，能夠體諒公共政策中的一些無奈之舉。

（二）確認公共政策的重要內容

通常狀況下，政策模型應該明確公共政策的重要方面。每一個模型都有自變量和因變量，政策模型會明確指出什么是“根本的”、“真正的”、“重要的”，什么是“相關的”、“暫時的”、“次要的”。當然這個問題在某種程度上還要取決于個人的價值判斷。雖然每個模型關注焦點有一定差異，但政策模型在建立過程中，就會努力避開不相關的現象，而注重政策的真正原因和重要結果。如精英模型認為政策的重要內容是它從精英流向大眾，而公共選擇認為是從大眾流向精英，這種相斥的觀點引發(fā)我們對民主現實的思考，也引發(fā)了我們對政策效率的思考。

（三）能夠與現實相符合

公共政策模型的建立是為實際的政策分析服務，它應該與現實相符合。如果某一模型所描述的過程從未真正發(fā)生過，或者在現實世界中并不存在，我們理解這樣的模型就會有很大困難。比如博弈模型經常應用于外交政策分析中，事實證明，在關于和平與戰(zhàn)爭、核武器的使用、打擊恐怖主義等方面，博弈模型有著杰出的表現，古巴導彈危機的化解就是最好的佐證。而團體均衡模型在稅收政策的調整或者經濟政策的改革當中有著較為契合的應用，團體的力量在經濟利益一致時顯然有著更為顯性的體現。當然，我們必須澄清的是，如果一個模型能夠引導我們關注不切實際的具體原因，我們就不應該輕易的舍棄對它的研究和使用。最典型的就是全面理性模型的建立，雖然我們了解決策者的決定并不一定是為了社會利益的最大化，完全理性的概念是不現實的，然而，正是這種不現實引發(fā)我們對非理性決策的探討，并促使我們尋找非理性決策的原因，這也說明全面理性模型的價值和應用。

（四）指導調查研究

政策模型最初建立的重要目的之一就是為了能夠對現實公共政策的調查和研究提供指導。模型應該是可操作的，并且可以揭示政策系統(tǒng)因素之間的本質聯(lián)系和規(guī)律。如混合掃描模型就是發(fā)現了全面理性模型和漸進模型在政策指導方面的合理之處和缺陷，在政策分類的基礎上指出不同的政策應使用不同的模型。如果是重大的、策略性的具有變革意義的政策，就要盡可能的接近全面理性模型，而事務性的、短期的、影響范圍較小的政策則可以使用漸進主義模型實現。這為后來的政策理論者也提供了非常有益的參考，政策模型的建立和選擇更加貼近現實世界中能夠觀察、測量與證實的現象。

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責任編輯張小莉