地方政府融資平臺(tái)如何可持續(xù)？

韓平

近年來(lái)，各界對(duì)政府融資平臺(tái)相關(guān)問(wèn)題的討論甚囂塵上，諸如平臺(tái)債務(wù)規(guī)模究竟有多高？平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)究竟有多大？龐大的平臺(tái)債務(wù)如何償付？平臺(tái)“該存”還是“該廢”？如果該存那么如何通過(guò)重構(gòu)優(yōu)化實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等等。本文以償付能力為切入點(diǎn)，基于對(duì)上饒市案例的分析，嘗試探討地方政府融資平臺(tái)的可持續(xù)發(fā)展路徑。

上饒市政府融資平臺(tái)現(xiàn)狀

平臺(tái)基本融資狀況

截至2013年12月31日，上饒市政府融資平臺(tái)的融資余額為293.55億元。其中：銀行貸款142.64億，占比48.59%；債券、類信貸等表外業(yè)務(wù)融資規(guī)模為150.91億元，占比51.41%。融資平臺(tái)1年以內(nèi)到期的債務(wù)總額為21.37億元，占比7.28%；1～3年內(nèi)到期的債務(wù)總額為106.47億元，占比36.27%；3～5年內(nèi)到期的債務(wù)總額為88.77億元，占比30.24%；5～10年內(nèi)到期的債務(wù)總額為52.46億元，占比17.87%；10～20年內(nèi)到期的債務(wù)總額為24.48億元，占比8.34%。上饒市政府融資平臺(tái)以基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)投資項(xiàng)目為主，其中，市政、交通、土地儲(chǔ)備、水利及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)園區(qū)等項(xiàng)目融資占比為95.62%。2013年上饒市政府融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模及其細(xì)分情況如表1所示。

2013年上饒市GDP為1401.3億元、財(cái)政收入為232.01億元，政府財(cái)政實(shí)際支出為356.41億元。按照通行的一些指標(biāo)（如債務(wù)負(fù)擔(dān)率、債務(wù)依存度、債務(wù)償付率等）進(jìn)行衡量，上饒市政府融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模偏高，償付壓力偏大。2013年上饒市政府融資平臺(tái)債務(wù)評(píng)價(jià)狀況如表2所示。

平臺(tái)債務(wù)償付能力

從償付渠道看，上饒市對(duì)政府融資平臺(tái)債務(wù)的償付渠道有四個(gè)，包括財(cái)政收入、土地出讓收入、投資收益和借新還舊。其中，直接用財(cái)政收入償還平臺(tái)債務(wù)旨在防止出現(xiàn)債務(wù)違約情況，屬于臨時(shí)性、應(yīng)急性和周轉(zhuǎn)性的償還，目前由于相關(guān)償付條件尚未出現(xiàn)，因此，這部分的占比很低。按照規(guī)定，上饒市應(yīng)拿出土地出讓收入的8%用來(lái)償還政府融資平臺(tái)的債務(wù)，但是，這項(xiàng)規(guī)定在實(shí)際執(zhí)行中很難落地。上饒市當(dāng)前土地出讓收入用于償還地方政府債務(wù)的比例非常有限，且受房地產(chǎn)調(diào)控的影響，存在較大的不確定性。上饒市2009～2013年財(cái)政收支、土地出讓收入，以及償債情況統(tǒng)計(jì)如表3所示。

一般而言，地方政府融資平臺(tái)的投資收益應(yīng)該是償付平臺(tái)債務(wù)的主要渠道，但由于融資平臺(tái)多以基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)投資項(xiàng)目為主，這些項(xiàng)目投入大、盈利少，且建設(shè)周期長(zhǎng)，靠投資收益償債的能力十分有限。部分有現(xiàn)金流的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目收益也較少，不能覆蓋項(xiàng)目自身的貸款本息。比如上武高速項(xiàng)目，2013年到期貸款本息為1.48億元，但該年收入僅為0.15億元，扣除各項(xiàng)管理支出基本沒(méi)有結(jié)余。因此，僅靠項(xiàng)目自身收益，無(wú)力償還貸款本息。預(yù)計(jì)3～5年以后，該項(xiàng)目的收益才能實(shí)現(xiàn)對(duì)貸款本息的全覆蓋，其他項(xiàng)目的情況也與此類似。

從現(xiàn)實(shí)情況看，上饒市政府融資平臺(tái)主要依靠借新還舊來(lái)平衡自身的財(cái)務(wù)。如，2013年該市政府融資平臺(tái)的新增融資規(guī)模為149.6億元，而當(dāng)年到期債務(wù)僅為17.09億元，僅占平臺(tái)新增融資額的11.4%。為了維護(hù)政府信用和當(dāng)?shù)亓己玫慕鹑谏鷳B(tài)環(huán)境，地方政府自然會(huì)用新借來(lái)的資金償還到期債務(wù)。

平臺(tái)可持續(xù)發(fā)展路徑選擇

基于以上分析，目前上饒市政府融資平臺(tái)的債務(wù)償付能力主要依靠“借新還舊”來(lái)維持，其可持續(xù)性是存疑的。但是，如果能夠優(yōu)化平臺(tái)投資端，進(jìn)而提高平臺(tái)的盈利能力，那么地方政府融資平臺(tái)就可以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。由此，出路在于深化平臺(tái)改革。

上饒市政府融資平臺(tái)改革的主要思路是，通過(guò)資源整合、合并重組、增資擴(kuò)股等，進(jìn)一步壯大資本實(shí)力；通過(guò)涉足本地優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)資本運(yùn)作，構(gòu)建較好的現(xiàn)金流，從而向?qū)嶓w轉(zhuǎn)型，提高投資收益水平；通過(guò)培育平臺(tái)公司發(fā)行企業(yè)債、上市并設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，逐步引導(dǎo)國(guó)有資本和民間資本共同參與多元化的融資體系，分散金融財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。上饒市政府融資平臺(tái)改革的主要架構(gòu)是：通過(guò)合并重組、增資擴(kuò)股，使現(xiàn)有平臺(tái)成為一家旗下?lián)碛小俺峭都瘓F(tuán)”、“國(guó)資集團(tuán)”、“水業(yè)集團(tuán)”和“旅游集團(tuán)”等4家子公司的投融資控股集團(tuán)，總資產(chǎn)超過(guò)500億元，注冊(cè)資本達(dá)到30億元，從而實(shí)現(xiàn)平臺(tái)融資結(jié)構(gòu)的優(yōu)化重構(gòu)。

壯大平臺(tái)資本實(shí)力

根據(jù)上饒市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，可以通過(guò)資源整合以及合并重組，壯大地方政府融資平臺(tái)的資本實(shí)力。上饒市政府融資平臺(tái)整合的資產(chǎn)主要有，8000畝左右土地；政府持有上饒銀行以及其他企業(yè)的股權(quán)；位于公園、廣場(chǎng)、體育中心、藝術(shù)中心內(nèi)的可經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)；市政府駐外機(jī)構(gòu)資產(chǎn)和市直各單位搬遷后騰出的舊辦公樓及土地，并將其中部分非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)；部分旅游公交線路特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，城市廣告收費(fèi)權(quán)，停車收費(fèi)權(quán)；根據(jù)上饒市政府的財(cái)力，以現(xiàn)金注資的形式，新注入平臺(tái)了部分注冊(cè)資本金；在現(xiàn)有的三清山旅游發(fā)展集團(tuán)有限公司基礎(chǔ)上，有關(guān)縣（市、區(qū)）以旅游資源和土地等有效資產(chǎn)參股重組為市旅游集團(tuán)；在合并現(xiàn)有的上饒市自來(lái)水公司、上饒市污水處理廠的基礎(chǔ)上，重組為市水業(yè)集團(tuán)等等。

通過(guò)以上措施，并對(duì)現(xiàn)有資產(chǎn)重新評(píng)估計(jì)價(jià)，改革后的平臺(tái)總資產(chǎn)較組建以前增加了約200億元，注冊(cè)資本金增加了約8億元，有效降低了平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債率，為平臺(tái)的可持續(xù)發(fā)展打下了較好的基礎(chǔ)。

提高投資收益水平

地方政府融資平臺(tái)可以涉足本地優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)資本運(yùn)作，提高投資收益水平。以上饒市為例，對(duì)自來(lái)水和污水處理這樣的壟斷性行業(yè)，有計(jì)劃、分步驟將部分股權(quán)溢價(jià)轉(zhuǎn)讓給民間投資者，獲取較好的股權(quán)投資收益。對(duì)旅游業(yè)這樣盈利性較好的競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，在做好旅游道路、景區(qū)停車場(chǎng)、游客服務(wù)中心，以及環(huán)境保護(hù)等基礎(chǔ)設(shè)施后，根據(jù)平臺(tái)的還款節(jié)奏，有計(jì)劃、分步驟地將部分股權(quán)溢價(jià)轉(zhuǎn)讓給民間投資者，以獲取較好的股權(quán)投資收益。

改革后的平臺(tái)，涉足了旅游、房地產(chǎn)、金融等具有本地比較優(yōu)勢(shì)，且盈利性較好的領(lǐng)域。通過(guò)投資旅游基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)，參股村鎮(zhèn)銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行，做大擔(dān)保業(yè)務(wù)等方式，增強(qiáng)了平臺(tái)的盈利能力，有助于構(gòu)建良好的現(xiàn)金流并能在短期內(nèi)獲得利潤(rùn)。因此，以上措施，將明顯增強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)的“造血”功能，改革后的平臺(tái)，可以預(yù)期，其項(xiàng)目收益能實(shí)現(xiàn)對(duì)債務(wù)利息的覆蓋，并且隨著平臺(tái)可持續(xù)發(fā)展能力的增強(qiáng)，其投資收益也將逐步承擔(dān)起償還債務(wù)本金的職責(zé)。

分散金融財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

地方政府融資平臺(tái)可以通過(guò)構(gòu)建多元化的融資體系，分散金融財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。以上饒市為例，改革后的融資平臺(tái)，由于盈利性增強(qiáng)，并且具有較好的現(xiàn)金流，將能更好的對(duì)接各類金融機(jī)構(gòu)和資本市場(chǎng)。根據(jù)子公司的不同特點(diǎn)，可選擇發(fā)行債券、票據(jù)以及上市等融資方式。如城投集團(tuán)投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長(zhǎng)，資金回收慢，就可以選擇發(fā)行期限長(zhǎng)的企業(yè)債券或者中期票據(jù)；旅游集團(tuán)投資項(xiàng)目建設(shè)周期短、現(xiàn)金回收較快，就可以選擇發(fā)行短期融資券，包裝上市。水業(yè)集團(tuán)現(xiàn)金流較好，可以直接打包上市。改革后的平臺(tái)還可以通過(guò)信托計(jì)劃、引入保險(xiǎn)基金等融資方式，進(jìn)一步拓寬融資渠道；此外，以財(cái)政生產(chǎn)發(fā)展資金為基礎(chǔ)，還可吸引民間資本和社會(huì)力量，建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金。

通過(guò)以上措施，改革后的地方政府融資平臺(tái)，可以逐步構(gòu)建起國(guó)有資本和民間資本有機(jī)結(jié)合的融資體系，實(shí)現(xiàn)融資方式的多元化，這將有助于降低政府性債務(wù)的規(guī)模和融資成本，并實(shí)現(xiàn)債務(wù)期限的合理搭配，分散金融財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

平臺(tái)可持續(xù)發(fā)展展望

改革后的地方政府融資平臺(tái)，將進(jìn)一步提高投資效率。加之，改革后融資平臺(tái)將更加注重資本運(yùn)作，可以預(yù)期，平臺(tái)的投資收益將不斷增加，從而投資收益將逐步成為政府融資平臺(tái)的主要還款來(lái)源。未來(lái)上饒市交通條件將要發(fā)生重大變化，主要是京福、滬昆兩條高鐵在上饒完成“十字交叉”，三清山機(jī)場(chǎng)、上饒無(wú)水港碼頭即將建成，人流、物流將大量增加。同時(shí)，上饒市的旅游資源十分豐富，有世界自然遺產(chǎn)、世界地質(zhì)公園、國(guó)家5A級(jí)景區(qū)三清山，世界自然遺產(chǎn)、世界地質(zhì)公園龜峰，中國(guó)最美鄉(xiāng)村婺源，以及中國(guó)最大的淡水湖鄱陽(yáng)湖等頂級(jí)旅游資源。加之當(dāng)前上饒市的產(chǎn)業(yè)布局逐步趨于合理，并引進(jìn)了眾泰汽車等工業(yè)項(xiàng)目，以及以晶科能源為代表的大型企業(yè)，發(fā)展前景都十分樂(lè)觀。因此，有理由相信未來(lái)上饒市經(jīng)濟(jì)仍將保持平穩(wěn)較快增長(zhǎng)，財(cái)政收入也將保持年均15%左右的增長(zhǎng)幅度。這樣，預(yù)計(jì)在2016年以后，其財(cái)政收入也將可以承擔(dān)起部分還債責(zé)任。此外，旅游業(yè)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，政府土地出讓收入也會(huì)平穩(wěn)增長(zhǎng)，用于償還債務(wù)的規(guī)模也會(huì)相應(yīng)有所增加。

（作者單位：江西省上饒市人民政府）