縣級(jí)聯(lián)社的法人地位

虎三

自2003年開始的農(nóng)村信用社新一輪改革，提出由省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)農(nóng)村信用社的行業(yè)管理，除幾個(gè)成立省級(jí)農(nóng)村商業(yè)銀行的直轄市外，其余各省均采取了成立省聯(lián)社來承擔(dān)農(nóng)村信用社行業(yè)管理職能的模式。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社的法人地位，成立以縣為單位的統(tǒng)一法人，形成了省聯(lián)社、地市級(jí)辦事處和縣級(jí)聯(lián)社兩級(jí)法人三級(jí)管理的管理體制，農(nóng)村信用社第一次有了真正的屬于自己的行業(yè)管理組織。省聯(lián)社成立以來所取得的成績(jī)是有目共睹的，從維護(hù)行業(yè)利益、提升社會(huì)地位、建立健全規(guī)章制度、科技支撐、人才培養(yǎng)、資產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大、資產(chǎn)質(zhì)量的提高以及經(jīng)營效益的好轉(zhuǎn)等各方面都取得了明顯實(shí)效，歷史包袱也得到有效化解。但隨著改革的逐步深入，由于省聯(lián)社法律地位的缺陷及自身定位的模糊，暴露出一些缺陷和不足，其地位和職能也備受爭(zhēng)議，縣級(jí)聯(lián)社的出路和法人地位問題也成為人們爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。2012年1月第四次全國金融工作會(huì)議提出要加快農(nóng)村信用社體制改革，指出省聯(lián)社要逐步淡化行政管理職能，強(qiáng)化服務(wù)職能，同時(shí)強(qiáng)調(diào)鞏固縣級(jí)聯(lián)社的法人地位不變，這些在之后黨的十八屆三中全會(huì)、2014年中央一號(hào)文件和銀監(jiān)部門的一系列文件中又多次被提及和強(qiáng)調(diào)。

單一強(qiáng)調(diào)縣級(jí)聯(lián)社的法人地位是片面的

筆者認(rèn)為農(nóng)村信用社的管理體制，以及是否需維護(hù)縣級(jí)聯(lián)社的法人地位長期穩(wěn)定是可以有多種考量的?？h級(jí)聯(lián)社的法人地位本身就是一個(gè)偽命題，現(xiàn)行體制體現(xiàn)不出任何法人地位，再單一強(qiáng)調(diào)縣級(jí)聯(lián)社的法人地位更是片面的。因此，可以給縣級(jí)行社一定的自主選擇空間：未完成商業(yè)銀行改制的聯(lián)社統(tǒng)一組建為省級(jí)或市級(jí)銀行機(jī)構(gòu)，甚至可以組建成國家級(jí)銀行機(jī)構(gòu)；已完成商業(yè)銀行改制的縣級(jí)聯(lián)社可以選擇保持現(xiàn)有法人地位，也可在自愿的前提下參與大銀行的組建。原因分析如下：

單個(gè)分散的小法人不利于風(fēng)險(xiǎn)防控和整個(gè)行業(yè)的做大做強(qiáng)。由于多年來管理水平的不同，以及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異，信用社發(fā)展也極不均衡。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)縣級(jí)聯(lián)社經(jīng)營規(guī)模和效益良好，已走在了改革前列，大部分已改制為農(nóng)村商業(yè)銀行或農(nóng)村合作銀行。但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū)，由于縣級(jí)聯(lián)社經(jīng)營規(guī)模小、管理薄弱，信用社經(jīng)營還面臨著諸多困難，自身抵御風(fēng)險(xiǎn)能力非常弱，還存在著大量的高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，短時(shí)間靠自身力量難以消化歷史包袱，局部風(fēng)險(xiǎn)時(shí)有發(fā)生，影響了整體行業(yè)的形象，也嚴(yán)重妨礙了金融穩(wěn)定。

單個(gè)分散的小法人不能滿足日益開放的市場(chǎng)需求。與大銀行相比，縣級(jí)聯(lián)社在經(jīng)營規(guī)模、人才、服務(wù)手段等多方面都存在明顯的不足和劣勢(shì)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，絕大多數(shù)客戶（尤其是高端客戶）不只局限于在當(dāng)?shù)厣a(chǎn)經(jīng)營，對(duì)金融服務(wù)趨向于現(xiàn)代化結(jié)算、理財(cái)、電子銀行等多元化需求，要滿足這些需求須從制度的建設(shè)和執(zhí)行、科技信息建設(shè)、電子銀行研發(fā)、新產(chǎn)品研發(fā)推廣、產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和防范等方面進(jìn)行全方位投入，靠單一縣級(jí)聯(lián)社是無法做到和承擔(dān)的。即使是最簡(jiǎn)單的貸款需求，由于資本比例限制，以及縣域內(nèi)的規(guī)模企業(yè)資金需求單一，聯(lián)社都無法滿足。

單個(gè)分散的小法人極大地增加了單位的運(yùn)行成本，降低了辦事效率。由于縣級(jí)聯(lián)社名義上是法人單位，在議事程序、業(yè)務(wù)流程和監(jiān)管政策上增加了諸多環(huán)節(jié)：一是在內(nèi)部管理制度上，省聯(lián)社出臺(tái)的規(guī)章制度大部分以指導(dǎo)意見和辦法的形式出現(xiàn)，同時(shí)省聯(lián)社出于自身法律地位考慮，要求各縣級(jí)聯(lián)社在指導(dǎo)意見或辦法的基礎(chǔ)上，配套出臺(tái)自己的實(shí)施細(xì)則或方案，縣級(jí)聯(lián)社既不能照抄照搬省聯(lián)社文件，又不能違背省聯(lián)社意圖，還要在通過一系列會(huì)議決策和授權(quán)的前提下才能付諸實(shí)施?？h級(jí)聯(lián)社作為一個(gè)小小的縣級(jí)金融機(jī)構(gòu)，受自身的水平和能力限制，每個(gè)聯(lián)社都需投入巨大的人力、物力和財(cái)力，制定與省聯(lián)社要求相符的制度、辦法、規(guī)定和細(xì)則，重復(fù)勞動(dòng)現(xiàn)象嚴(yán)重。二是在業(yè)務(wù)流程上增加很多環(huán)節(jié)，同一個(gè)內(nèi)部決策和事項(xiàng)，在大銀行一次會(huì)議或上級(jí)一紙授權(quán)書即可解決，而小法人機(jī)構(gòu)卻要開若干個(gè)會(huì)議才能形成決議或得到授權(quán)，如社員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)、信貸審批委員會(huì)、主任辦公會(huì)等等，落實(shí)起來需要的程序就更復(fù)雜。三是由于國家監(jiān)管政策是以管法人為主線，縣級(jí)聯(lián)社規(guī)模雖不大，但內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)卻五臟俱全，人民銀行和銀監(jiān)會(huì)對(duì)機(jī)構(gòu)、高管和業(yè)務(wù)準(zhǔn)入完全按法人機(jī)構(gòu)對(duì)待，在大機(jī)構(gòu)經(jīng)簡(jiǎn)單授即可解決的事項(xiàng)，在縣級(jí)法人單位卻要經(jīng)過復(fù)雜的議事和審批程序，這些在增加了成本的同時(shí)降低了效率。四是由于縣級(jí)聯(lián)社和省聯(lián)社為不同的法人單位，省聯(lián)社的員工待遇和提拔任用與基層聯(lián)社經(jīng)營成果無必然聯(lián)系，且省聯(lián)社對(duì)其內(nèi)設(shè)部門及其辦事處的考核，與縣級(jí)聯(lián)社相關(guān)業(yè)務(wù)及其他事項(xiàng)的辦理時(shí)效缺乏關(guān)聯(lián)性，致使省聯(lián)社各部門及其辦事處均存在官本位思想，不能按自營業(yè)務(wù)和分內(nèi)事的要求及時(shí)處理基層各項(xiàng)業(yè)務(wù)和其他事務(wù)性工作需求，從而嚴(yán)重影響了農(nóng)村信用社的辦事效率。

現(xiàn)行體制下縣級(jí)聯(lián)社的法人并不是真正意義上的法人

省聯(lián)社雖然名義上是由市縣級(jí)聯(lián)社入股組成的企業(yè)法人，但省聯(lián)社實(shí)際上代替省政府行使對(duì)農(nóng)村信用社的行政管理權(quán)，縣級(jí)聯(lián)社名義上是股東，實(shí)際上卻是省聯(lián)社的下級(jí)。不管是各市縣聯(lián)社對(duì)省聯(lián)社，還是縣級(jí)聯(lián)社的社員（股東）對(duì)縣級(jí)聯(lián)社，都沒有體現(xiàn)出資本的真正話語權(quán)，資本的約束激勵(lì)機(jī)制也沒有體現(xiàn)。具體表現(xiàn)在，業(yè)務(wù)經(jīng)營上必須完全遵從省聯(lián)社及辦事處的管理，沒有靈活的自主權(quán)；人事任用上是上級(jí)任命，而不是真正意義上的選舉和聘任；在勞動(dòng)用工上也沒有靈活的任用和退出機(jī)制等，不能發(fā)揮出法人機(jī)構(gòu)應(yīng)有的靈活性和資本的管理屬性。

省聯(lián)社偏重于對(duì)縣級(jí)聯(lián)社人事權(quán)、貸款權(quán)和財(cái)務(wù)權(quán)的集權(quán)式管理，但在責(zé)任認(rèn)定和追究上又存在缺失。以貸款為例，因省聯(lián)社與縣級(jí)聯(lián)社為不同的法人單位，省聯(lián)社對(duì)縣聯(lián)社的信貸業(yè)務(wù)無審批權(quán)。省聯(lián)社及辦事處對(duì)縣聯(lián)社的信貸審批采取咨詢形式，在貸款發(fā)放時(shí)，縣級(jí)聯(lián)社必須嚴(yán)格按省聯(lián)社和辦事處核定的權(quán)限及信貸品種來經(jīng)辦信貸業(yè)務(wù)，超過上級(jí)核定權(quán)限的必須上報(bào)咨詢（給予縣級(jí)聯(lián)社信貸權(quán)限過小，根本與現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和客戶需求不匹配），不經(jīng)過省聯(lián)社咨詢及不屬于省聯(lián)社信貸產(chǎn)品名錄的信貸業(yè)務(wù)，縣級(jí)聯(lián)社不能發(fā)放。通過咨詢的信貸業(yè)務(wù)，省聯(lián)社或辦事處的咨詢意見為“省聯(lián)社（或辦事處）咨詢通過，貸款發(fā)放與否由你聯(lián)社決定，風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任由你單位自行承擔(dān)”，但省聯(lián)社的不良貸款責(zé)任追究規(guī)定，貸款第一責(zé)任人原則上為最終審批人，省聯(lián)社和辦事處不是審批只是咨詢，因此不在責(zé)任追究范圍內(nèi)，無需承擔(dān)審批責(zé)任。如此一來，控制了貸款發(fā)放又不會(huì)受到責(zé)任追究，明顯形成了權(quán)責(zé)不對(duì)等的局面。

由于地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異和縣級(jí)聯(lián)社管理水平的不同，農(nóng)村信用社兩極分化嚴(yán)重，現(xiàn)在還存在大量的高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。這些高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)自身生存都難以為繼，又何談為縣域提供優(yōu)質(zhì)的金融服務(wù)？只有信用社自身做大做強(qiáng)，才能為當(dāng)?shù)靥峁└觾?yōu)質(zhì)高效的金融服務(wù)。農(nóng)村信用社的主要業(yè)務(wù)在農(nóng)村，也就是根在農(nóng)村，離開農(nóng)村市場(chǎng)，信用社就成了無本之木、無源之水，任何機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)都不會(huì)放棄這一市場(chǎng)，所以信用社不會(huì)因?yàn)榉ㄈ说匚坏淖兓撾x三農(nóng)、脫離縣域，地方政府和監(jiān)管部門也不用擔(dān)心取消縣級(jí)聯(lián)社法人地位后，金融服務(wù)會(huì)出現(xiàn)缺失。

綜上所述，筆者認(rèn)為國家從制度設(shè)計(jì)上，不應(yīng)該死抱著“保持縣級(jí)法人地位不變”這一偽命題不放，而應(yīng)從農(nóng)村信用社是中國最老牌的金融機(jī)構(gòu)和中國第三大金融體系的實(shí)際來統(tǒng)籌考慮，改變省聯(lián)社現(xiàn)有模式和體制。將未完成商業(yè)銀行改制的縣級(jí)聯(lián)社統(tǒng)一組建成省級(jí)或市級(jí)的銀行機(jī)構(gòu)，甚至組建成國家級(jí)銀行機(jī)構(gòu)；已經(jīng)改制為農(nóng)村商業(yè)銀行的縣級(jí)機(jī)構(gòu)，則可以自主選擇是否參與。不參與省級(jí)或市級(jí)銀行的機(jī)構(gòu)，保持縣域法人地位不變，省聯(lián)社充分放權(quán)，不再承擔(dān)行政管理職能，但要做好指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)和監(jiān)督工作。縣級(jí)法人機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮主體作用，使所有者不再缺位，真正做到“自主經(jīng)營、自我約束、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”。通過不同的法人體制的組合，推動(dòng)農(nóng)村信用社整個(gè)行業(yè)的健康快速發(fā)展，真正發(fā)揮農(nóng)村金融主力軍的作用。

（作者單位：河北省農(nóng)信社）endprint