美國(guó)匯率爭(zhēng)端立法的模糊性

余維彬

近些年來(lái)，中美兩國(guó)關(guān)于人民幣匯率政策爭(zhēng)論不斷。在這場(chǎng)紛爭(zhēng)中，中方需要了解并熟悉美國(guó)匯率爭(zhēng)端相關(guān)立法，這樣才能做到知己知彼、百戰(zhàn)不殆?；谶@一目的，本文介紹了美國(guó)處理匯率爭(zhēng)端的法律基礎(chǔ)，識(shí)別美國(guó)匯率爭(zhēng)端相關(guān)立法的模糊性，并分析美國(guó)采用模糊性匯率爭(zhēng)端立法的戰(zhàn)略意圖。

美國(guó)處理匯率爭(zhēng)端具有法律基礎(chǔ)

20世紀(jì)80年代早期，美國(guó)采用了寬松財(cái)政政策和從緊貨幣政策。這一政策組合導(dǎo)致美元升值，并使貿(mào)易品的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)廠商面臨前所未有的壓力。這些集團(tuán)開(kāi)始向國(guó)會(huì)施加壓力，并最終通過(guò)了《1988年匯率和國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)法》。自通過(guò)以來(lái)，該法案就成為美國(guó)處理匯率爭(zhēng)端的法律基礎(chǔ)。其內(nèi)容涵蓋以下部分：

3002條款：調(diào)查結(jié)果。國(guó)會(huì)發(fā)現(xiàn)：（1）工業(yè)化國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策包括匯率政策，與其長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和金融穩(wěn)定不一致，因而工業(yè)化國(guó)家需要加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)；（2）各國(guó)貨幣價(jià)值在決定世界經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)方式和貿(mào)易方式方面具有主導(dǎo)作用；（3）20世紀(jì)80年代早期的美元升值對(duì)美國(guó)經(jīng)常項(xiàng)目逆差產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性影響；（4）主要貿(mào)易國(guó)家之間的匯率波動(dòng)性一直在上升，匯率形態(tài)有時(shí)導(dǎo)致商品和服務(wù)貿(mào)易發(fā)生持續(xù)和實(shí)質(zhì)性的不平衡，這嚴(yán)重傷害了世界貿(mào)易體系并干擾了各類商業(yè)和政府計(jì)劃；（5）相對(duì)于國(guó)際貿(mào)易規(guī)模而言，國(guó)際資本流動(dòng)規(guī)模已經(jīng)相當(dāng)大，并且國(guó)際資本流動(dòng)會(huì)隨經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)政策的變化而做出快速和劇烈的反應(yīng)，這給金融市場(chǎng)帶來(lái)顯著的不確定性，顯著不確定性決定的匯率形態(tài)會(huì)導(dǎo)致商品貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易的不平衡；（6）一些主要貿(mào)易國(guó)家操縱其美元匯率以謀求競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的做法對(duì)美國(guó)工業(yè)構(gòu)成了嚴(yán)重的競(jìng)爭(zhēng)威脅；（7）與合適和可持續(xù)經(jīng)常項(xiàng)目平衡相適應(yīng)的更為穩(wěn)定的美元匯率水平應(yīng)當(dāng)成為美國(guó)經(jīng)濟(jì)政策關(guān)注的重點(diǎn)；（8）宏觀經(jīng)濟(jì)政策合作的程序應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)改進(jìn)；（9）在合適環(huán)境下，作為國(guó)際合作干預(yù)的一部分，美國(guó)對(duì)外匯市場(chǎng)有序調(diào)整，再配合以必要的宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整，有助于美國(guó)經(jīng)常項(xiàng)目更為合適和可持續(xù)。

3003條款：政策說(shuō)明。美國(guó)的政策是：（1）美國(guó)和其他主要工業(yè)化國(guó)家應(yīng)當(dāng)采取步驟以繼續(xù)1985年9月廣場(chǎng)協(xié)議所倡導(dǎo)的貨幣政策、財(cái)政政策和結(jié)構(gòu)性政策的協(xié)作；（2）美國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)協(xié)商的目的是獲得與合適且可持續(xù)的貿(mào)易平衡和資本流動(dòng)相對(duì)應(yīng)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策和匯率水平，并以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和價(jià)格穩(wěn)定；（3）通過(guò)和其他主要工業(yè)化國(guó)家的緊密合作，美國(guó)應(yīng)當(dāng)參與國(guó)際外匯市場(chǎng)的干預(yù)，其目的是使外匯市場(chǎng)更為有序地調(diào)整，在和其他必要的宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整配合的情況下，促進(jìn)經(jīng)常項(xiàng)目向合適且可持續(xù)的方向調(diào)整；（4）總統(tǒng)應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注經(jīng)濟(jì)政策和匯率政策對(duì)貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)的影響。

3004條款：關(guān)于匯率和經(jīng)濟(jì)政策的國(guó)際談判?？偨y(tǒng)應(yīng)當(dāng)被授權(quán)和其他國(guó)家協(xié)商：（1）更好地與主要工業(yè)化國(guó)家進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)，使美元和其他主要貨幣的匯率水平能促進(jìn)貿(mào)易和經(jīng)常項(xiàng)目向合適和可持續(xù)的方向調(diào)整；（2）發(fā)展能改進(jìn)現(xiàn)有合作機(jī)制的程序，改進(jìn)匯率體系的功能以提供與可持續(xù)經(jīng)常項(xiàng)目平衡相一致的適合的匯率水平。財(cái)政部應(yīng)當(dāng)每年分析外國(guó)的匯率政策，在咨詢國(guó)際貨幣基金組織的基礎(chǔ)上，判斷分析一國(guó)是否操作本幣兌美元的匯率以阻止國(guó)際收支的有效調(diào)整并在國(guó)際貿(mào)易中獲取不公正的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。如果財(cái)政部認(rèn)為這種操縱真實(shí)發(fā)生了，往往伴隨著實(shí)質(zhì)性的全球貿(mào)易盈余和對(duì)美貿(mào)易盈余。財(cái)政部應(yīng)當(dāng)盡快啟動(dòng)談判程序，以確保被指認(rèn)國(guó)家定期和快速地調(diào)整匯率已消除不公正的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)并允許國(guó)際收支有序調(diào)整。這些談判只有在取得外國(guó)同意的情況下才能產(chǎn)生效果。立法僅僅要求財(cái)政部展開(kāi)與外國(guó)的談判，如果談判收獲甚微，則財(cái)政部需要予以解釋。

3005條款：報(bào)告要求。財(cái)政部應(yīng)當(dāng)每年向兩院的銀行委員會(huì)提交報(bào)告，其中，每年的10月15日前提交年度報(bào)告，每年4月15日前提交半年更新報(bào)告，財(cái)政部在準(zhǔn)備報(bào)告時(shí)應(yīng)向美聯(lián)儲(chǔ)咨詢，在銀行委員會(huì)提出要求時(shí)應(yīng)當(dāng)給出證詞。報(bào)告必須包含以下部分：（1）分析外匯市場(chǎng)發(fā)展以及美元與主要貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手國(guó)貨幣之間的匯率；（2）評(píng)估美國(guó)及其他經(jīng)濟(jì)體影響外匯市場(chǎng)的主要因素，這包括雙邊貿(mào)易和雙邊資本流動(dòng)；（3）描述匯率操縱或其他實(shí)際調(diào)整美元匯率的舉措；（4）評(píng)估美元匯率對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響，這包括對(duì)維持合適且可持續(xù)的經(jīng)常項(xiàng)目平衡的影響，對(duì)生產(chǎn)、就業(yè)和實(shí)際增長(zhǎng)的影響，對(duì)工業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和外部債務(wù)的影響；（5）提出為獲得合適且可持續(xù)經(jīng)常項(xiàng)目所必要的經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整建議；（6）依照3004條款進(jìn)行談判的結(jié)果；（7）國(guó)際貨幣基金組織提出的重要政策事項(xiàng)；（8）國(guó)際資本流動(dòng)的規(guī)模、構(gòu)成和決定因素，并評(píng)估國(guó)際資本流動(dòng)對(duì)匯率和貿(mào)易的影響。

美國(guó)匯率爭(zhēng)端立法具有模糊性

美國(guó)匯率爭(zhēng)端立法的關(guān)鍵是：反對(duì)實(shí)施匯率操縱來(lái)阻止國(guó)際收支正常調(diào)節(jié)并獲得不公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。在這一點(diǎn)上，美國(guó)政府的態(tài)度是鮮明的，但其具體操作卻存在較大的模糊性。長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)匯率爭(zhēng)端立法并無(wú)清晰的匯率操縱概念，只是概括地提到匯率操縱往往伴隨著實(shí)質(zhì)性的全球貿(mào)易盈余和對(duì)美貿(mào)易盈余。直到2005年11月，為應(yīng)對(duì)社會(huì)輿論壓力，美國(guó)財(cái)政部在向國(guó)會(huì)提交的匯率報(bào)告中才詳細(xì)解釋了其具體思考。美國(guó)財(cái)政部提出，其在判別匯率操縱過(guò)程中，主要參考6個(gè)指標(biāo)：

貿(mào)易和經(jīng)常項(xiàng)目平衡。經(jīng)常項(xiàng)目平衡反映了一個(gè)經(jīng)濟(jì)體其儲(chǔ)蓄超過(guò)投資的狀況。國(guó)際貿(mào)易受一系列因素影響，例如匯率波動(dòng)、生產(chǎn)率變化、相對(duì)通貨膨脹率、相對(duì)貨幣條件、相對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這些因素影響著一個(gè)經(jīng)濟(jì)體相對(duì)于貿(mào)易伙伴的成本和價(jià)格。一個(gè)經(jīng)濟(jì)體僅僅存在大額全球貿(mào)易盈余并不意味著該經(jīng)濟(jì)體符合操縱匯率的條件。雙邊貿(mào)易平衡反映了國(guó)與國(guó)之間在需求和比較優(yōu)勢(shì)方面的獨(dú)特性，這限制了其解釋匯率變動(dòng)的能力。

長(zhǎng)時(shí)期大規(guī)模的外匯市場(chǎng)單向干預(yù)。長(zhǎng)時(shí)期大規(guī)模的外匯市場(chǎng)單向干預(yù)反映了一個(gè)經(jīng)濟(jì)體的貨幣當(dāng)局在面臨市場(chǎng)壓力時(shí)維持某個(gè)給定匯率水平的努力，其目的在于阻止有效的國(guó)際收支調(diào)整或是在國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域獲得不公平的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。但需要注意的是，干預(yù)可以出于多種目的而實(shí)施。IMF就提出，成員國(guó)應(yīng)當(dāng)在必要時(shí)為了恢復(fù)市場(chǎng)秩序而干預(yù)外匯市場(chǎng)。此外，一國(guó)還應(yīng)當(dāng)積累外匯儲(chǔ)備以應(yīng)對(duì)外債支付并利用沖擊緩沖措施來(lái)干預(yù)外匯市場(chǎng)。

快速的外匯儲(chǔ)備積累。當(dāng)一國(guó)貨幣當(dāng)局購(gòu)買(mǎi)外匯時(shí)，該國(guó)外匯儲(chǔ)備會(huì)上升。貨幣當(dāng)局干預(yù)外匯市場(chǎng)可能是為了維持固定匯率。需要注意的是，小型開(kāi)放經(jīng)濟(jì)體采用固定匯率是合適的，其國(guó)內(nèi)價(jià)格很大程度取決于國(guó)際價(jià)格水平，因而匯率變動(dòng)會(huì)直接導(dǎo)致國(guó)內(nèi)價(jià)格水平變動(dòng)。當(dāng)這些經(jīng)濟(jì)體要避免通貨緊縮時(shí)，避免本幣升值特別重要。在這種情況下，外匯儲(chǔ)備累積既能防止本幣貶值加劇價(jià)格下行壓力，也能增加貨幣供應(yīng)。在匯率政策是國(guó)內(nèi)反通貨緊縮政策一部份的情況下，很難將外匯儲(chǔ)備累積視為該經(jīng)濟(jì)體操縱匯率以謀求國(guó)際貿(mào)易的不公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

資本項(xiàng)目管制和支付限制。資本項(xiàng)目管制在匯率操控評(píng)估中也獲得了相應(yīng)的關(guān)注。資本項(xiàng)目管制可以用于資本內(nèi)流（限制本幣升值）或資本外流（限制本幣貶值）。源于主要金融中心的大規(guī)模短期證券投資容易突然反轉(zhuǎn)，這會(huì)擾亂較小的國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)。鑒于此，一些國(guó)家已經(jīng)使用資本項(xiàng)目管制來(lái)限制此類資本流動(dòng)。資本項(xiàng)目管制會(huì)妨礙資本流向高生產(chǎn)率的部門(mén)，并嚴(yán)重導(dǎo)致無(wú)效經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生。支付限制是指限制外幣在商品服務(wù)買(mǎi)賣(mài)中的使用，這一措施非常具有扭曲性，IMF強(qiáng)烈反對(duì)在經(jīng)常項(xiàng)目交易中實(shí)施支付限制。

匯率被低估的測(cè)度。相對(duì)于中期或長(zhǎng)期的“均衡匯率”，市場(chǎng)匯率可能存在較大幅度的低估。典型的“均衡匯率”是根據(jù)特定模型的中期或長(zhǎng)期均衡條件測(cè)算出來(lái)的有效匯率。這些模型能提供有價(jià)值的觀察，但是，鑒于這些計(jì)算是基于一系列高度抽象且技術(shù)化的假定基礎(chǔ)之上，其結(jié)論需要謹(jǐn)慎地被理解和詮釋；并且，不同模型側(cè)重關(guān)注的經(jīng)濟(jì)特征是不同的，這會(huì)產(chǎn)生非常不同的結(jié)論。IMF的成員國(guó)研究表明，均衡匯率計(jì)算在數(shù)據(jù)方面也存在問(wèn)題。為了獲得可信的關(guān)聯(lián)，一些基礎(chǔ)性關(guān)系需要在一定時(shí)期內(nèi)充分穩(wěn)定，這對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)獲得提出了較高要求。

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)出口部門(mén)非同尋常的依賴。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)出口部門(mén)非同尋常的依賴可能阻止對(duì)經(jīng)常項(xiàng)目調(diào)整的激勵(lì)，例如這種狀況可能被視為對(duì)國(guó)內(nèi)虛弱投資的抵消。需要注意的是，有很多條件會(huì)自然導(dǎo)致出口部門(mén)相對(duì)于其他部門(mén)的快速增長(zhǎng)，例如出口部門(mén)集中提高了生產(chǎn)率，獲得了新的資源沉淀。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，美國(guó)財(cái)政部關(guān)于匯率操縱的補(bǔ)充解釋并沒(méi)有從根本上消除美國(guó)匯率爭(zhēng)端立法的模糊性。首先，美國(guó)財(cái)政部提出的匯率操縱關(guān)聯(lián)指標(biāo)大多存在例外解釋，這增加了判斷方面的變數(shù)。例如，提到貿(mào)易和經(jīng)常項(xiàng)目平衡指標(biāo)時(shí)，又強(qiáng)調(diào)了儲(chǔ)蓄投資、比較優(yōu)勢(shì)等一系列其他因素的影響；提到外匯市場(chǎng)干預(yù)指標(biāo)時(shí)，又強(qiáng)調(diào)維持外匯市場(chǎng)秩序、建立緩沖儲(chǔ)備等其他目的；提到外匯儲(chǔ)備增加指標(biāo)時(shí)，又強(qiáng)調(diào)開(kāi)放小國(guó)貨幣政策的特殊性；在提到匯率低估測(cè)度時(shí)，又強(qiáng)調(diào)模型的局限性，等等。其次，美國(guó)財(cái)政部提出的匯率操縱關(guān)聯(lián)指標(biāo)并沒(méi)有形成一個(gè)權(quán)重明確、形式清晰的合成判斷指數(shù)。事實(shí)上，如果對(duì)匯率操縱關(guān)聯(lián)指標(biāo)的權(quán)重采用不同取法，則同樣一組被判別國(guó)家會(huì)得到不同次序的合成判斷指數(shù)。

美國(guó)匯率政策立法的戰(zhàn)略意圖

筆者認(rèn)為美國(guó)匯率爭(zhēng)端立法的模糊性是美國(guó)政府的有意識(shí)行為，它是匯率政策政治化的具體表現(xiàn)。

模糊化的匯率爭(zhēng)端立法能避免不必要的政治爭(zhēng)端。布雷頓森林體系崩潰后，美元擔(dān)任國(guó)際貨幣體系中的“關(guān)鍵貨幣”。在這樣的國(guó)際貨幣格局下，其他國(guó)家特別是難于融入國(guó)際資本市場(chǎng)的廣大發(fā)展中國(guó)家與美國(guó)在貨幣方面是一種“拍賣(mài)”關(guān)系：美國(guó)作為國(guó)際主導(dǎo)貨幣發(fā)行國(guó)，通過(guò)貿(mào)易逆差向發(fā)展中國(guó)家“拍賣(mài)”美元；發(fā)展中國(guó)家通過(guò)對(duì)美貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)獲得美元，匯率是競(jìng)爭(zhēng)手段之一。由于廣大發(fā)展中國(guó)家往往采用本幣低估戰(zhàn)略獲得美元這種國(guó)際硬通貨，美國(guó)如果采用明確化的匯率操縱標(biāo)準(zhǔn)，則容易樹(shù)敵過(guò)多。

模糊化的匯率爭(zhēng)端立法有利于精確打擊政治對(duì)手。模糊化的匯率爭(zhēng)端立法具有一種機(jī)動(dòng)性：在國(guó)際政治斗爭(zhēng)形勢(shì)趨緊時(shí)，用匯率問(wèn)題向?qū)κ质?；在?guó)際政治斗爭(zhēng)形式趨緩時(shí)，在匯率問(wèn)題上向?qū)κ志W(wǎng)開(kāi)一面。典型的例子是，在國(guó)際金融危機(jī)前，美國(guó)利用匯率問(wèn)題不斷向中國(guó)施壓；而在國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，美國(guó)因需要中國(guó)在資金層面的支持，而對(duì)匯率問(wèn)題視而不見(jiàn)。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所）