化解新型城鎮(zhèn)化中的土地難題

華興順HUA Xing-shun

（安徽省委黨校，合肥 230022）

（Anhui Provincial Party School，Hefei 230022，China）

改革開放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化一直處于高速發(fā)展階段，僅2001年到2013年的13年間城鎮(zhèn)化率就由37.7%增加到的53.7%。但這種大規(guī)模的城鎮(zhèn)化是一種虛假的城鎮(zhèn)化，過(guò)度依賴于土地規(guī)模的擴(kuò)張，存在著重大的缺陷和弊端。地方政府一味熱衷于建新城“、攤大餅”，城市規(guī)模越來(lái)越大，環(huán)境卻越來(lái)越糟糕；道路越來(lái)越寬，交通卻越來(lái)越擁堵；各種各樣的開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)層出不窮，容積率卻很低，土地資源被嚴(yán)重浪費(fèi)。

國(guó)土部發(fā)布的數(shù)據(jù)，2013年全國(guó)土地出讓收入總金額達(dá)4.1萬(wàn)億元，而2013年全國(guó)公共財(cái)政收入12萬(wàn)億，土地收入就占了全國(guó)財(cái)政收入的33%左右。地方患上土地依賴癥，沒土地資源感到無(wú)法發(fā)展。土地依賴型的快速城鎮(zhèn)化，帶來(lái)了城鎮(zhèn)建設(shè)、房地產(chǎn)、交通、工業(yè)、商業(yè)等繁榮景象和GDP的快速增長(zhǎng)，但農(nóng)業(yè)戶籍人口沒有相應(yīng)的減少，大量的農(nóng)民工一直游走于城與鄉(xiāng)之間難以融入城市，城鎮(zhèn)對(duì)土地的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于人口市民化的速度。這種過(guò)度依賴于土地的城鎮(zhèn)化盡管拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，但不僅帶來(lái)嚴(yán)重的資源環(huán)境問題，還滋生著腐敗，產(chǎn)生拆遷糾紛、一夜暴富等一系列社會(huì)矛盾。

我國(guó)是一個(gè)土地資源十分短缺的國(guó)家，人均耕地面積約0.1公頃，要保障13億多人的糧食安全必須要保證一定數(shù)量和較高質(zhì)量的農(nóng)業(yè)用地。為此，我國(guó)政府對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地進(jìn)行了嚴(yán)格的指標(biāo)控制和土地審批制度，這就形成了各地政府感覺到建設(shè)用地指標(biāo)嚴(yán)重不足、城鎮(zhèn)建設(shè)資金缺口巨大的局面。我國(guó)正在進(jìn)行的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化必然需要大量的土地，比如2012年國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)總量就達(dá)69萬(wàn)公頃，比上年增長(zhǎng)17.5%。由此可知，相對(duì)于資金、就業(yè)等問題，我國(guó)城鎮(zhèn)化中的土地問題更加凸出。如何破解城鎮(zhèn)化中土地短缺這一難題呢？

3月16日，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》發(fā)布。新型城鎮(zhèn)化即走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路。土地是城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)生活的承載物，它在中國(guó)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中仍將扮演一個(gè)極為重要的角色。新型城鎮(zhèn)化首先是針對(duì)過(guò)去傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式，即“城市病”和“土地城鎮(zhèn)化”而提出來(lái)的。從這一角度來(lái)說(shuō)，節(jié)約土地資源、提高土地利用效率是新型城鎮(zhèn)化應(yīng)有之意。因此，破解城鎮(zhèn)化中土地“瓶頸”的關(guān)鍵是提高土地的利用效率和減少土地的浪費(fèi)。筆者認(rèn)為，破解土地難題有以下四種主要途徑：

一是注重老城區(qū)的規(guī)劃與改造，挖掘存量土地潛力。由于我國(guó)城鎮(zhèn)化一直落后于工業(yè)化，工業(yè)化過(guò)程中城鎮(zhèn)建設(shè)未能同步進(jìn)行。老城區(qū)有的在工業(yè)化以前就存在，有的是工業(yè)化開始后建設(shè)的工業(yè)企業(yè)、居住區(qū)、商業(yè)區(qū)。時(shí)過(guò)境遷，現(xiàn)在大多數(shù)老城區(qū)已顯得十分破舊不堪，最主要的是基礎(chǔ)設(shè)施不配套，建筑物和水、電、氣線路年久失修，街道狹窄，人口擁擠，居民小區(qū)分散而凌亂，廢棄的土地多。城市建設(shè)資金不足、拆遷難度大是政府不愿意在老城區(qū)上花功夫而熱衷于造新城的重要原因之一。今后一段時(shí)期，老城區(qū)包括城中村、棚戶區(qū)、工礦區(qū)等的改造應(yīng)該是新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。厲以寧認(rèn)為，符合中國(guó)國(guó)情的城鎮(zhèn)化分三部分：

“老城區(qū)+新城區(qū)+農(nóng)村新社區(qū)”。[1]對(duì)老城區(qū)的改造我們的政府不應(yīng)僅僅認(rèn)為是一種社會(huì)壓力，是一種無(wú)奈之舉，更應(yīng)該看作是一種動(dòng)力。通過(guò)改造老城區(qū)，優(yōu)化空間布局，提高城市人口密集度，可以為城市發(fā)展騰出更多的空間。

二是最大限度利用自然環(huán)境，力求城鎮(zhèn)建設(shè)與自然環(huán)境相和諧。多年來(lái)，我們一直在爭(zhēng)論城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是發(fā)展大城市、還是中小城市、還是小城鎮(zhèn)。我國(guó)城鎮(zhèn)體系的等級(jí)制形成了一種等級(jí)越高的城市支配資源的權(quán)力就越大、提供給市民的公共服務(wù)就越好的狀況，由此而造成了城市越大越好的假象。事實(shí)上，城市規(guī)模大小是由自然條件和環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平來(lái)決定的，超出自然條件追求大城市極大地浪費(fèi)資源。平原、丘陵、山區(qū)、水域等地理地形各有優(yōu)劣，對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)的影響非常重要。根據(jù)城鎮(zhèn)的自然條件，充分利用區(qū)域地形地貌進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)，不僅能夠提高土地資源的利用效率，更能夠體現(xiàn)城鎮(zhèn)化本意和實(shí)現(xiàn)人與自然環(huán)境的和諧。因此，要合理優(yōu)化城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)，要實(shí)現(xiàn)大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，要發(fā)揮小城鎮(zhèn)在吸納農(nóng)村人口、農(nóng)民就地就近就業(yè)和改善生活條件的作用。新型城鎮(zhèn)化必須要依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨(dú)特風(fēng)光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁。[2]

三是合理增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地，提升土地使用價(jià)值。城鎮(zhèn)化在我國(guó)大部分地區(qū)尤其是在一些城鎮(zhèn)化水平較低的地區(qū)將會(huì)有一個(gè)較快的發(fā)展過(guò)程。有相當(dāng)多的農(nóng)民工要進(jìn)城居住、就業(yè)，一些引進(jìn)的企業(yè)要落地，老城區(qū)的企業(yè)要搬遷，肯定要有一些城郊和村鎮(zhèn)逐步市區(qū)化，因此必須合理增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地。城鎮(zhèn)建設(shè)用地主要來(lái)源是征用農(nóng)村土地，只有通過(guò)政府的征用，集體所有的農(nóng)村土地才能進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場(chǎng)。征地、賣地的過(guò)程不僅產(chǎn)生了大量的“尋租”現(xiàn)象，而從中賺取巨大的差價(jià)也是地方政府獲得財(cái)力的重要手段。由此可知，地方政府為什么為了圈地而甘冒風(fēng)險(xiǎn)，為了爭(zhēng)取用地指標(biāo)而樂此不疲？這樣獲得的城鎮(zhèn)建設(shè)用地其使用效率必然大打折扣。為了提高土地利用效率，提升土地使用價(jià)值，必須要改革征地制度，提高土地使用成本，改變目前這種“土地財(cái)政”的狀況。所有的征地要公開、透明、規(guī)范，要避免提前征用、未批先征，懲罰征后閑置不用。

四是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地，搞好新農(nóng)村建設(shè)。從經(jīng)濟(jì)的角度，城鎮(zhèn)化是人口集中的過(guò)程，有利于土地集約使用，是節(jié)約土地資源的。合理而有序的城鎮(zhèn)化不僅不會(huì)浪費(fèi)農(nóng)業(yè)用地，反而會(huì)有利于保護(hù)農(nóng)業(yè)用地。就我國(guó)來(lái)說(shuō)，農(nóng)村居民數(shù)量多，農(nóng)村非農(nóng)業(yè)用地規(guī)模很大，農(nóng)地荒蕪、民房空巢等土地浪費(fèi)現(xiàn)象十分嚴(yán)重。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地，推動(dòng)集體土地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，能夠讓土地發(fā)揮更大的效益。建立承包地、宅基地有償退出機(jī)制，能夠充分利用農(nóng)村閑置的土地，不僅能夠增加城鎮(zhèn)土地供給，而且能夠提高農(nóng)村居民進(jìn)城的能力。有專家測(cè)算，農(nóng)村土地整理和復(fù)墾，可以增加耕地約1億畝，僅用6千萬(wàn)畝就完全能夠滿足城鎮(zhèn)化中城鎮(zhèn)居民的居住需求。[3]宅基地的退出和承包地的流轉(zhuǎn)，不但能夠在充分保障農(nóng)業(yè)用地前提下更多地供給城鎮(zhèn)建設(shè)用地，還能夠加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。新農(nóng)村建設(shè)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要舉措，也是新型城鎮(zhèn)化的重要組成部分。一些地區(qū)通過(guò)新村建設(shè)節(jié)約了土地，通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，得到了可以使用的土地指標(biāo)，而可利用的農(nóng)業(yè)用地并沒有減少。新農(nóng)村建設(shè)如果能夠結(jié)合城鎮(zhèn)發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，通過(guò)開發(fā)農(nóng)村集體土地，滿足農(nóng)民城鎮(zhèn)或鄰近城鎮(zhèn)居住的需要，滿足城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，這將是新型城鎮(zhèn)化一種重要的補(bǔ)充形式。

破解城鎮(zhèn)化中的土地難題，必須進(jìn)行體制機(jī)制的改革創(chuàng)新，改革工農(nóng)業(yè)分離、城鄉(xiāng)分治的體制，走新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的道路。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要障礙，城鄉(xiāng)分治形成了城鄉(xiāng)不平等的社會(huì)矛盾。新型城鎮(zhèn)化促進(jìn)并依賴于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，只有提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)力才能保證城鎮(zhèn)化順利進(jìn)行。必須建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，逐步形成土地配置市場(chǎng)化、農(nóng)村土地資本化的機(jī)制。只要政府在土地資源配置中起決定性作用就難以遏制土地交易中“尋租”現(xiàn)象。因此，要利用市場(chǎng)機(jī)制讓城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)定價(jià)，賦予農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)收益權(quán)，增強(qiáng)農(nóng)民的維權(quán)能力。建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相掛鉤的機(jī)制，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，控制大城市的邊界，引導(dǎo)農(nóng)村人口向中小城市和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，讓農(nóng)民理性選擇城鎮(zhèn)居住地。建立透明規(guī)范的城鎮(zhèn)建設(shè)投融資體制，解決城鎮(zhèn)建設(shè)資金依賴“土地出讓金”的問題，讓地方政府有能力可持續(xù)地進(jìn)行老城區(qū)的改造和建設(shè)。

為化解城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的用地矛盾，一些地方政府進(jìn)行了各種試點(diǎn)并積累了一些經(jīng)驗(yàn)，如城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”、“宅基地?fù)Q住房，承包地?fù)Q社保”、買賣“地票”、建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)等等。2013年10月28日，安徽省政府下發(fā)了《關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》的文件，決定在全省20個(gè)縣（區(qū)）開展農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作，其中“探索建立符合農(nóng)民合理需求的宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制，建立農(nóng)民通過(guò)流轉(zhuǎn)方式使用其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地的制度”最引人關(guān)注，被外界和媒體解讀為農(nóng)民宅基地可以買賣。其實(shí)“退出補(bǔ)償”并非可以自由買賣。到目前為止，各試點(diǎn)縣（區(qū)）的改革方案中也沒有“買賣”仍使用“流轉(zhuǎn)”一詞，宅基地的流轉(zhuǎn)也被限定在一定的范圍內(nèi)。安徽省新一輪的改革已經(jīng)啟動(dòng)，2015年前完成農(nóng)村土地確權(quán)、頒證工作，在20個(gè)試點(diǎn)縣（區(qū)）建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所。

筆者認(rèn)為，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易應(yīng)該在更大的范圍內(nèi)進(jìn)行，交易更加合法、有效，通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)督與指導(dǎo)使農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易更加公開、公正、規(guī)范。十八屆三中全會(huì)提出完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，確立了新型城鎮(zhèn)化的思路。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確了城鎮(zhèn)化的目標(biāo)和任務(wù)，其中一項(xiàng)重要任務(wù)就是提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率，要按照嚴(yán)守底線、調(diào)整結(jié)構(gòu)、深化改革的思路，嚴(yán)控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率，切實(shí)提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度。通過(guò)深化改革和進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，城鎮(zhèn)化不但不會(huì)因?yàn)橥恋貑栴}而停滯，裹足不前，而且還會(huì)朝著更加有利于人口城鎮(zhèn)化、更加有利于城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升、更加有利于城鄉(xiāng)居民生活環(huán)境改善的方向加速發(fā)展，成為拉動(dòng)內(nèi)需實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的突破口，成為我國(guó)未來(lái)二十年或更長(zhǎng)時(shí)間經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的支撐點(diǎn)。

[1]厲以寧主編.中國(guó)道路與城鎮(zhèn)化[M].北京∶商務(wù)印書館，2012.

[2]新華網(wǎng).習(xí)近平在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上發(fā)表重要講話.2013年12月14日.

[3]中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院主編.人的城鎮(zhèn)化[M].北京∶中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2013.