農(nóng)村改革問題研究

房玉霞

摘 要 農(nóng)村改革中存在著如下問題：農(nóng)民土地收益權(quán)得不到保障，農(nóng)民沒有享受到公民應(yīng)該擁有的平等的公共服務(wù)的權(quán)利，農(nóng)民沒有自由的遷徙權(quán)。針對存在問題在農(nóng)村改革中要堅持以農(nóng)民利益為導(dǎo)向，尊重農(nóng)民的實踐與選擇權(quán)利，公平公正的對待城鄉(xiāng)居民的三原則，保障農(nóng)民的村民自治權(quán)，擴大農(nóng)民地權(quán)，確保城鄉(xiāng)平等的享受公共服務(wù)權(quán)和修改不合時宜的戶籍制度。

關(guān)鍵詞 三農(nóng) 農(nóng)民地權(quán)

中圖分類號：C912.82 文獻標(biāo)識碼：A

我國三十多年的農(nóng)村改革對于國家做出了巨大貢獻：解決了農(nóng)村的溫飽問題，產(chǎn)生了巨大的人口紅利、土地紅利。農(nóng)村對于國家的發(fā)展貢獻可謂之大，同時農(nóng)民在農(nóng)村改革中享有的改革紅利卻很少。2003年起黨和國家發(fā)布了一些惠農(nóng)政策，農(nóng)民也獲取了不少好處，但是由于歷史上國家對農(nóng)村欠債太多，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險”的三農(nóng)問題依然沒有得到解決。

1農(nóng)村改革過程中存在的問題

計劃經(jīng)濟思維指導(dǎo)下的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在當(dāng)前依然存在，并且嚴(yán)重制約了農(nóng)村改革的進程， 2007年的GDP中，一產(chǎn)業(yè)占11.3%，二產(chǎn)業(yè)占48.6%，三產(chǎn)業(yè)占32.4%。而在2007年的就業(yè)結(jié)構(gòu)中，一產(chǎn)業(yè)占40.8%，二產(chǎn)業(yè)占26.8%，三產(chǎn)業(yè)占32.4%。2007年的城市化率為44.9%，農(nóng)村人口占55.1%。占總就業(yè)勞力的40.8%的農(nóng)業(yè)勞動力，只創(chuàng)造11.3%的增加值，這說明，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率太低了，這主要不是農(nóng)民自身的原因，而是因為他們的生產(chǎn)資料太少，另外，占總?cè)丝?5.1%去分11.3%的增加值，農(nóng)村怎么會不窮。在城鄉(xiāng)二元的結(jié)構(gòu)下，國家采取城鄉(xiāng)不同的土地制度、不同的公共服務(wù)政策、嚴(yán)格的城鄉(xiāng)戶籍分離制度，這些都大大阻礙了農(nóng)村的健康發(fā)展。對于一個農(nóng)民人口占大多數(shù)的國家來說，三農(nóng)問題得不到解決，經(jīng)濟方式的轉(zhuǎn)變，消費拉動內(nèi)需的需求，全面建設(shè)小康社會就不可能會實現(xiàn)。

1.1農(nóng)民的土地收益權(quán)得不到保障

十一屆三中全會以來農(nóng)村改革經(jīng)歷了三個階段。1978年底到1988年是農(nóng)民和農(nóng)村發(fā)展的黃金十年，是農(nóng)民得到實惠最多的十年。在這十年里，農(nóng)民享受了土地收益的大部分。第二個階段80年代末到十六大，在確立建立社會主義市場經(jīng)濟體制以后，地方政府受土地財政與地方GDP增長速度追求個人政績的利益驅(qū)動下，大量征用農(nóng)民土地獲取高額利益，而對于失地農(nóng)民的補償金卻很少。農(nóng)轉(zhuǎn)非土地收益被政府獨占。同時這個階段農(nóng)民的各種稅費負(fù)擔(dān)逐漸加重，這就造成了90年來以來農(nóng)村落后農(nóng)民困苦的主要原因。第三個階段是十六大至今，2002年以來國家加大了對于農(nóng)村的財政投入，逐步免除了農(nóng)民的各種稅賦，實行了很多惠農(nóng)支農(nóng)的政策，這在一定程度了減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，提高了農(nóng)民的土地收益，但是土地是三農(nóng)問題的根本，如果土地制度不改革，不擴大農(nóng)民的地權(quán)，三農(nóng)問題就得不到根本的解決。

1.2農(nóng)民沒有享受到公民應(yīng)該擁有的平等的公共服務(wù)的權(quán)利

中央財政“三農(nóng)”投入從2003年的1754.5億元增加到2011年的12286.6億元，8年間增長了6倍，年均增長25.4%，遠超出中央財政本級支出年均增長11.04%，也超過全國財政支出年均增長19.23%的水平。“十一五”期間，中央財政累計安排“三農(nóng)”支出29623.8億元，年均增長23.6%，投入總量是“十五”時期的2.6倍；2011年一年中央財政用于“三農(nóng)”的支出規(guī)模達到12286.6億元，超過“十五”時期五年的總和（9580億元）。

從這些數(shù)據(jù)我們可以看出，十六大以來國家對于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)的投入力度和規(guī)模前所未有。但受制于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的阻礙，國家對于城鄉(xiāng)實行不同的公共服務(wù)機制，公共財政資源投入明顯偏向城市建設(shè)。因而導(dǎo)致城市居民與農(nóng)村村民雖然都是中國公民，享受的文化、衛(wèi)生、教育、社會保障等等具有很大差異。沒有得到充分的尊重農(nóng)民的公民權(quán)利。

1.3計劃經(jīng)濟模式下的戶籍制度影響了農(nóng)民的自由遷徙權(quán)

隨著我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)民工的大量涌現(xiàn)成為中國特有的一道風(fēng)景線。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，大概到今年三月末，離開土地從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動力總數(shù)字大概在兩億六千萬，如此大規(guī)模的農(nóng)民工一方面為國家的工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化提供了巨大的人口紅利。大量廉價勞動力的存在和資源的優(yōu)勢，吸引了大量外資的投入，這進一步加快了中國工業(yè)化的進程，中國迅速成為世界工廠。據(jù)專家估算，30年來廉價的農(nóng)民工，大約生產(chǎn)了60萬億美元的商品，積累了大量的外匯儲備，成為世界上最大的債權(quán)國。由于國家實行城鄉(xiāng)分隔的戶籍制度，農(nóng)民工只是在城市工作居住，不能享受城市居民所享有的城市醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、住房、公積金、社會保障等等公共服務(wù)的權(quán)利。農(nóng)民工只是城市的過客，只有在城市勞動的權(quán)利，沒有享有城市公共服務(wù)的權(quán)利。農(nóng)民工在城市的工作條件，居住條件還很惡劣。大部分的農(nóng)民工都是居住在工地安排的集體居住的工棚里，這樣不具備整個家庭來居住的條件。農(nóng)村大量留守兒童和城市大量農(nóng)民工子女上學(xué)難的問題也是農(nóng)民工不能享受到城市居民平等公共服務(wù)問題的必然產(chǎn)物。市場經(jīng)濟要求平等的市場主體自由參與經(jīng)濟過程，不論城市居民、農(nóng)村村民都是平等的市場主體。區(qū)隔城鄉(xiāng)的戶籍制度是計劃經(jīng)濟思維下的產(chǎn)物，它已經(jīng)嚴(yán)重不適應(yīng)當(dāng)前深入發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的需要，戶籍制度亟需改革。

2 農(nóng)村改革的原則與對策

2.1農(nóng)村改革的原則

2.1.1任何涉農(nóng)政策的出臺、行使都要以農(nóng)民的利益為導(dǎo)向

我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民占據(jù)全國人口的大部分比例，如果要實現(xiàn)國家的現(xiàn)代化、工業(yè)化、城市化，就要減少農(nóng)民的數(shù)量。誠然，為了城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化，需要劃征農(nóng)民的土地，但是不能只要農(nóng)民土地而不要失地農(nóng)民。在國家即將開始的城鎮(zhèn)化進程中，我們特別需要注意的是不能以犧牲農(nóng)民利益來搞國家的城鎮(zhèn)化。今年兩會結(jié)束后，國家總理李克強在回答記者關(guān)于城鎮(zhèn)化有關(guān)問題的提問時回答，“我們強調(diào)的新型城鎮(zhèn)化，是以人為核心的城鎮(zhèn)化?，F(xiàn)在大約有2.6億農(nóng)民工，使他們中有愿望的人逐步融入城市，是一個長期復(fù)雜的過程，要有就業(yè)支撐，有服務(wù)保障。而且城鎮(zhèn)化也不能靠攤大餅，還是要大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，東、中、西部地區(qū)因地制宜地推進。還要注意防止城市病，不能一邊是高樓林立，一邊是棚戶連片。本屆政府下決心要再改造一千萬戶以上各類棚戶區(qū)，這既是解決城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)，也是降低城鎮(zhèn)化的門檻。尤為重要的是，新型城鎮(zhèn)化必須和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成，要保住耕地紅線，保障糧食安全，保護農(nóng)民利益?！眻猿洲r(nóng)民利益為導(dǎo)向特別要堅決反對打著為農(nóng)民服務(wù)的旗號，行侵犯農(nóng)民的權(quán)益。endprint

2.1.2尊重農(nóng)民的實踐與選擇權(quán)利

對于農(nóng)村改革政策的制定，政策的方向，國內(nèi)左右兩派給予了不同的答案。比如在擴大農(nóng)民地權(quán)問題上，左右之爭無非就是農(nóng)村集體所有還是私有化的爭論，而對于農(nóng)村地權(quán)問題農(nóng)民最有發(fā)言權(quán)，因為農(nóng)民是農(nóng)村改革進程中最主要的利益相關(guān)者和參與實踐者。黨和國家政府應(yīng)該尊重和鼓勵農(nóng)民及農(nóng)村集體經(jīng)濟主體在改革中的主體地位，鼓勵他們的一些創(chuàng)新方式。有些地方進行的擴大農(nóng)民地權(quán)的創(chuàng)新就深受當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的歡迎，比如銅陵就把土地財政變?yōu)橥恋孛裆?，破解“棚戶區(qū)”改造難題。

2.1.3公平公正的對待城鄉(xiāng)居民

城市居民和農(nóng)村村民在法律地位上都是平等的，國家在進行公共資源分配、公共財政的支出、公共服務(wù)的提供上就應(yīng)該一視同仁而不應(yīng)該，輕視農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民而厚待城市。不應(yīng)該以犧牲農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村的利益來發(fā)展城市、發(fā)展工業(yè)，實踐證明這種不公平的公共政策傾向?qū)τ趪业拈L遠健康發(fā)展是不利的。1984年，鄧小平就指出：“中國有80%的人口在農(nóng)村，沒有農(nóng)村這一穩(wěn)定的基礎(chǔ)，城市搞得再漂亮也不行”。

2.2處理農(nóng)村改革問題的對策

2.2.1發(fā)展基層民主政治視野下的村民自治

有人認(rèn)為農(nóng)民問題是解決農(nóng)村收入低的問題，和發(fā)展基層民主政治視野下的村民自治沒有關(guān)系，村民自治解決的是農(nóng)民的政治平等權(quán)利問題。誠然增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民的消費水平是必要的，但是這樣不能解決所有的農(nóng)民問題。印度諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎金獲得者阿馬蒂亞·森就指出“把基本目標(biāo)定為僅僅是收入或財富最大化顯然不恰當(dāng)……發(fā)展必須更加關(guān)注使我們生活得更充實和擁有更多的自由?！卑l(fā)展村民自治需要政府主導(dǎo)以維護農(nóng)民的政治權(quán)利為導(dǎo)向采取政策支持。這些年來村民自治的發(fā)展取得了一些成績，促進了基層民主政治的發(fā)展，提高了農(nóng)民政治參與的積極性。但是村民自治在實踐中也存在一些問題，比如把村民自治等同于村民的直接選舉這種形式，不注重農(nóng)民的實際民主權(quán)利。在農(nóng)村直接選舉中，一些宗族勢力村里惡霸賄選，打擊報復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)，插手村民選舉，支持聽話符合自己利益要求的村官上任等等。這些都讓村民自治在實現(xiàn)村民利益的結(jié)果和影響上大大折扣。另外要積極發(fā)揮基層黨組織的先進帶頭作用?；鶎用裰髡?quán)和村民自治如果搞的不好，國家的惠農(nóng)支農(nóng)政策的效力就不能發(fā)揮原有的作用，農(nóng)民的政治權(quán)利無法保障，農(nóng)民的增收就不會實現(xiàn)，國家全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)也不能如期完成。

2.2.2積極保護農(nóng)民的土地增收權(quán)

在過去城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化的進程中出現(xiàn)了很多侵占農(nóng)民土地不予補償或者給予很少的補償?shù)默F(xiàn)象，而地方政府為了提高地方財政收入也大肆推行土地財政，完全不顧土地的收益權(quán)是屬于農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的這一法律事實，土地財政可以說是農(nóng)村長期貧窮的主要原因之一。解決農(nóng)村問題的關(guān)鍵是保護和提高農(nóng)民的土地收益權(quán)。那么目前抓緊做好農(nóng)村土地制度改革，擴大農(nóng)民地權(quán)成為農(nóng)村改革中的一個迫切要解決的問題。首先要在全國開展農(nóng)村的土地權(quán)登記，在此基礎(chǔ)上為農(nóng)民頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書和宅基地使用權(quán)證書。其次根據(jù)形勢的需要盡快落實十七屆三中全會關(guān)于“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”、“完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能”等各項政策。就如李克強總理所說“喊破嗓子，不如甩開膀子”。很多好的惠農(nóng)支農(nóng)政策如果只是在紙面上不能落實在實處，那么只會讓農(nóng)民更傷心。第三，加快征地制度改革。國家和政府要對農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地征收進行改革把關(guān)，必須讓農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為談判代表，積極聽取他們的意見。實行對于失地農(nóng)民的土地財權(quán)的公平補償，提高對其財產(chǎn)補償份額，絕對制止那種只要農(nóng)民土地不要失地農(nóng)村的嚴(yán)重侵害農(nóng)民利益的行為。

2.2.3提供平等的公共服務(wù)和戶籍制度

黨和國家要以公平公正的原則向農(nóng)村提供相同的公共服務(wù)和沒有城鄉(xiāng)差別的戶籍制度。十八大就提出“加快改革戶籍制度，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。”“加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進一體化，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系?！本唧w來說要做到均衡城鄉(xiāng)義務(wù)教育；完善和提高最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，探索城鄉(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保險制度，提高扶貧的力度；鞏固為何完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，提供最基本的農(nóng)村醫(yī)療保障，爭取實現(xiàn)異地醫(yī)保漫游的手續(xù)簡單化；加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的財政支持力度；修改城鄉(xiāng)二元化的戶籍制度，爭取實現(xiàn)農(nóng)民的自由遷徙權(quán)。

參考文獻

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