自主辦學(xué)形式下大學(xué)與政府關(guān)系研究

季林楓

【摘 要】高校自主辦學(xué)，在西方稱作大學(xué)自主權(quán)或者大學(xué)自治。西方的大學(xué)自治始于中世紀(jì)，雖然中世紀(jì)的大學(xué)為原型的大學(xué)，并且這種自治僅限于宗教范圍內(nèi)的自由，但它為大學(xué)的發(fā)展確立了一種理念，即學(xué)術(shù)的自由、大學(xué)的自治。作為一種理念的大學(xué)自治，強(qiáng)調(diào)高等教育機(jī)構(gòu)辦學(xué)的獨(dú)立性，其辦學(xué)不受國(guó)家、教會(huì)及其它官方的或非官方的團(tuán)體或任何個(gè)人的干涉。隨著大學(xué)的發(fā)展，大學(xué)自治這一理念逐漸深入人心，成為一種制度、一種權(quán)利。作為一種制度的大學(xué)自治，強(qiáng)調(diào)的是工具性、制度性的價(jià)值，目的是通過制度以保護(hù)學(xué)術(shù)自由的實(shí)現(xiàn)。作為一種權(quán)利的大學(xué)自治，強(qiáng)調(diào)大學(xué)作為一個(gè)社會(huì)機(jī)構(gòu)本身的自治權(quán)和教師的教學(xué)權(quán)和研究權(quán)，以及學(xué)生的學(xué)習(xí)權(quán)利。

【關(guān)鍵詞】自主辦學(xué)形式；政府關(guān)系

羅伯特 * 伯達(dá)爾將現(xiàn)代大學(xué)的自治區(qū)分為兩類：一類是實(shí)質(zhì)性自治，另一類是程序性自治。所謂實(shí)質(zhì)性自治,是指具有法人地位的大學(xué)或?qū)W院擁有制定自身發(fā)展目標(biāo)和計(jì)劃的權(quán)力；所謂程序性自治,是指具有法人地位的大學(xué)或?qū)W院只擁有為實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展目標(biāo)和計(jì)劃而決定有關(guān)措施的權(quán)力。而在當(dāng)下，政府對(duì)大學(xué)的控制，主要集中在實(shí)質(zhì)性領(lǐng)域，而對(duì)程序性領(lǐng)域的干涉甚少。

伯頓 * 克拉克從高校、政府、市場(chǎng)三個(gè)維度將高校分為國(guó)家體制、市場(chǎng)體制和專業(yè)體制三種類型。而高校、政府、市場(chǎng)這三者是相互聯(lián)系的，高校自治就是要在這三個(gè)緯度中達(dá)到某種平衡，這也正是建立高校自治的理想模型。他將三角形的三個(gè)角分別象征國(guó)家權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和市場(chǎng)影響,各國(guó)高等教育體制依其對(duì)這三個(gè)要素的依賴程度均可在三角形中找到自己的位置。

美國(guó)學(xué)者，埃里克 * 阿什比也作過類似的思考,他說,“大學(xué)發(fā)展受三種力量的支配,第一種力量是政府,第二種力量是大學(xué)撥款委員會(huì)和一些專業(yè)研究團(tuán)體,第三種力量是大學(xué)本身內(nèi)在邏輯所產(chǎn)生的力量?！逼渲械谌N力量是大學(xué)發(fā)展的主要力量。他認(rèn)為大學(xué)自治的要素和范圍主要表現(xiàn)在六個(gè)方面:在學(xué)校管理中抵制非學(xué)術(shù)干預(yù)的自由；學(xué)校自主分配經(jīng)費(fèi)的自由；聘用教職員并決定其工作條件的自由；招生的自由；課程設(shè)置的自由；決定考試標(biāo)準(zhǔn)與方式的自由等。

國(guó)外學(xué)者對(duì)大學(xué)自治的研究有比較長(zhǎng)的歷史,有著豐碩的理論成果,值得我們借鑒。但是由于我國(guó)與西方國(guó)家,大到社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景,小到高等教育體制,大學(xué)的發(fā)展道路,都有著巨大的差別,研究中國(guó)的大學(xué)自治還需具體問題具體分析。

近年來,我國(guó)有關(guān)大學(xué)自治、政府與高校關(guān)系的研究散見于高等教育管理學(xué)專著和譯著中,亦有諸多著作對(duì)大學(xué)自治有專門論述。這些論文和論著的研究大多集中于以下幾個(gè)方面：

第一，關(guān)于高校自主辦學(xué)的內(nèi)涵。其中，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為高校自主辦學(xué)的內(nèi)涵即為，高?！白约汗芾碜约旱氖虑椤保⑶艺J(rèn)為高校只能管理某些事情而不是全部事情。還有一些學(xué)者認(rèn)為高校自主辦學(xué)的內(nèi)涵，就是高校要盡可能少地受外界干擾，也就是說政府對(duì)高校施加的影響，不應(yīng)違背大學(xué)的內(nèi)在邏輯。第三種將高校自主辦學(xué)的內(nèi)涵理解為，最大程度地選擇與外部環(huán)境互動(dòng)的方式，最巧妙地配置大學(xué)所擁有的各種社會(huì)資源，以此贏得某些方面的特權(quán)。

第二，關(guān)于高校自主辦學(xué)的歷史演變。通過對(duì)西方大學(xué)的歷史演進(jìn)的考察，從集權(quán)和分權(quán)的演變來看，一般可分為三種，即以美國(guó)為代表的“地方分權(quán)制”，以法國(guó)和前蘇聯(lián)為代表的“中央集權(quán)制”，以日本為代表的“中央地方合作制”。而從高校的權(quán)力組合模式的歷史演進(jìn)來看，亦可分為三種：教授行會(huì)與國(guó)家官僚相結(jié)合的歐洲“大陸模式”，教授行會(huì)、院校董事會(huì)及行政人緣適度結(jié)合的“英國(guó)模式”，學(xué)術(shù)法人和董事會(huì)相結(jié)合的“美國(guó)模式”。

第三，關(guān)于高校自主辦學(xué)的宏觀研究。關(guān)于高校自主辦學(xué)的宏觀研究主要集中在高校與政府的探討之上。高校系統(tǒng)已成為整個(gè)社會(huì)大系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)，越來越直接依賴與政府在各種子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)，以保證教育資源的供應(yīng)?！吨腥A人民共和國(guó)高等教育法》明確規(guī)定了高等學(xué)校擁有七項(xiàng)自主辦學(xué)的權(quán)利，招生自主權(quán)、專業(yè)設(shè)置權(quán)、教學(xué)自主權(quán)、科研自主權(quán)、對(duì)外交流權(quán)、人事自主權(quán)和財(cái)產(chǎn)自主權(quán)。政府雖然下放了部分權(quán)力，但這些自主權(quán)的落實(shí)并不盡如人意。針對(duì)此情況，有學(xué)者對(duì)高校在招生、收費(fèi)和內(nèi)部管理三方面擴(kuò)大自主權(quán)所出現(xiàn)的問題做了分析,提出了應(yīng)通過自律、法治和監(jiān)督的方式規(guī)范高校辦學(xué)自主權(quán)。還有學(xué)者總結(jié)回顧了建國(guó)以來高校辦學(xué)自主權(quán)的確立和擴(kuò)大,闡述了起必要性,并且指出加大我國(guó)高校辦學(xué)自主權(quán),首要的是切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能,對(duì)高校實(shí)行宏觀管理。還有學(xué)者通過探討大學(xué)自治與政府管理大學(xué)的合理性,使二者建立一種平衡和諧的關(guān)系；政府在管理大學(xué)的過程中充當(dāng)規(guī)劃者和協(xié)調(diào)者,使大學(xué)在動(dòng)態(tài)的矛盾中找到制衡點(diǎn),更好地發(fā)揮大學(xué)在社會(huì)發(fā)展中的主導(dǎo)作用。

對(duì)大學(xué)自治權(quán)的研究主要可歸納為四類問題，即大學(xué)自治權(quán)的必要性、大學(xué)自治權(quán)的法律地位、大學(xué)自治權(quán)的內(nèi)涵以及落實(shí)大學(xué)自治權(quán)的措施。不論從哪個(gè)角度出發(fā)，其結(jié)論傾向于讓高校獲得更大的自治權(quán)。而筆者認(rèn)為，真正核心的問題應(yīng)是，高校自治權(quán)的程度問題，即高校自治權(quán)的廣度以及深度。

從集權(quán)與分權(quán)的角度來看，這屬于兩種不同的管理模式。不能簡(jiǎn)單的認(rèn)為分權(quán)就一定優(yōu)于集權(quán)。集權(quán)的優(yōu)點(diǎn)是可以根據(jù)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的需要,對(duì)全國(guó)高等教育實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃,以保證高等教育與國(guó)家政策、與社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展,滿足國(guó)家對(duì)高校的需求；其缺點(diǎn)是容易產(chǎn)生統(tǒng)得過多、管得過死的弊端,不能很好地調(diào)動(dòng)辦學(xué)積極性和主動(dòng)性。分權(quán)是指中央組織將重要決策權(quán)賦予不同行政管理單位或服務(wù)部門負(fù)責(zé)人的一種方法。其優(yōu)點(diǎn)是可以減輕政府部門的工作負(fù)擔(dān),從具體的事務(wù)中解放出來以專心地統(tǒng)率全局的工作；其缺點(diǎn)是容易產(chǎn)生宏觀失控,地方和部門盲目發(fā)展大學(xué),影響辦學(xué)效益和教育質(zhì)量。美國(guó)學(xué)者馬克 * 漢森認(rèn)為教育分權(quán)化的目的有以下幾個(gè)方面:加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高管理效益、重新分派財(cái)政責(zé)任、提高民主化程度、增加地方控制權(quán)、引入市場(chǎng)為本的教育、提高教育質(zhì)量。因而，政府對(duì)大學(xué)的管理應(yīng)采取集權(quán)與分權(quán)的共同模式在重要職能方面采取集權(quán)的情況下,盡可能地放權(quán)給大學(xué),以實(shí)現(xiàn)提供教育效率和質(zhì)量。

參考文獻(xiàn)

[1]阿什比．科技發(fā)達(dá)時(shí)代的大學(xué)教育[M]．滕大春、滕大生，譯．北京：人民教育出版社，1993：51．

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