新形勢下完善住房保障制度體系的思考——以連云港市為例

沈乙成

（連云港市住房保障和房產(chǎn)管理局，江蘇連云港 222000）

住房保障作為重要的民生工程，重大的發(fā)展工程，得到了各級黨委政府的高度重視，社會各界的密切關(guān)注。在全國保障房建設(shè)管理大提速的背景下，連云港市以完善制度體系為抓手，加大了城鎮(zhèn)中低收入家庭、新就業(yè)和外來務(wù)工人員住房困難群體的住房保障力度，取得了顯著的成效。

一、連云港市住房保障制度體系現(xiàn)狀

住房保障作為社會保障的一個重要組成部分，是一個國家或地區(qū)為滿足中低收入家庭基本居住需求而采取的一種特殊政策，一方面是社會保障制度在住房領(lǐng)域的延伸，另一方面也是住房制度在社會保障方面的具體體現(xiàn)，其實質(zhì)是政府利用國家和社會力量通過國民收入再分配為弱勢群體提供社會救助，解決其住房問題。連云港市根據(jù)國家、江蘇省有關(guān)規(guī)定，圍繞公共租賃住房、廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、限價商品住房、人才安置房等各類保障性住房的建設(shè)管理，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H出臺了《連云港市經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》、《連云港市市區(qū)廉租住房保障辦法》、《市區(qū)人才安置房申購管理實施意見》、《市區(qū)“兩限”房申購、銷售實施細(xì)則》、《連云港市市區(qū)公共租賃住房管理辦法》、《連云港市市區(qū)“十二五”住房保障規(guī)劃》等一系列政策文件，為推動全市保障性住房建設(shè)管理提供了有力的政策支撐。

近年來，連云港市雖然出臺了多個保障性住房規(guī)范性文件，但是整個體系還不夠完善，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是缺少對住房保障制度的整體性安排，未能出臺一個具有統(tǒng)領(lǐng)作用的綜合性住房保障制度辦法。二是各個住房保障規(guī)范性文件基本上都自成一體，缺少系統(tǒng)性和相互銜接，如已出臺的廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、限價商品住房、公共租賃住房等管理辦法之間關(guān)聯(lián)度不強，未能形成一個有機的整體，沒有實現(xiàn)相互轉(zhuǎn)換。三是對涉及解決住房保障資格審核準(zhǔn)入、騙租騙購、強制退出等難點問題缺少制度支撐。如對騙租廉租住房的，僅給予警告、一定期限內(nèi)不得再次申請廉租住房保障，以及責(zé)令退出的處罰，相對于騙租者所得利益而言處罰力度明顯不夠，難以對騙租者形成震懾。

二、國內(nèi)外經(jīng)驗借鑒

從國外來看，如美國注重通過立法保障落實公共住房有關(guān)措施，形成了較為完善的住房保障制度體系，頒布的《國民住宅法》、《住房法》、《住房與城市發(fā)展法》以及《國民可承受住宅法》，對促進(jìn)公民在住宅上的公平發(fā)揮了重要作用；德國的住房保障制度設(shè)計較好地融入了政府調(diào)控市場和促進(jìn)社會福利的理念，既通過減免稅等措施鼓勵私人建房，又直接投資建設(shè)了相當(dāng)規(guī)模的福利性公共住房。從國內(nèi)情況來看，香港的公屋制度從社會公平與社會發(fā)展的角度考慮，滿足那些市場不能為其提供基本住房的低收入人群的住房需要，由市場供應(yīng)中高等收入人群的住房；天津市于2012年8月頒布了《天津市基本住房保障管理辦法》，對各類保障性住房管理之間的銜接作出了積極的探索，并對違規(guī)騙取保障性住房的處罰作出了具體的可操作性更強的約束規(guī)定。

三、完善住房保障制度體系的建議

（一）國家層面。

目前迫切需要加強住房保障制度頂層設(shè)計，加快推進(jìn)立法進(jìn)程，盡快研究制訂一部系統(tǒng)性的住房保障法律法規(guī)，對保障房建設(shè)、公平分配、后續(xù)運營管理等從制度、路徑上進(jìn)行立法，更好地實現(xiàn)保障性住房“保障基本住房需求”的基本功能，切實解決中低收入家庭住房困難，同時平抑房地產(chǎn)市場。在立法的內(nèi)容上，一是將國務(wù)院已經(jīng)頒布的涉及住房保障內(nèi)容的政策性文件、國務(wù)院各部委發(fā)布的住房保障規(guī)章等進(jìn)行整合，增強系統(tǒng)性和銜接性。二是吸納各地在住房保障工作中總結(jié)出來的先進(jìn)經(jīng)驗和做法，特別是已頒布實行的地方立法，對其中能夠解決突出性、普遍性問題的有關(guān)條款加以吸收。三是選取各具代表性的地區(qū)分層次進(jìn)行調(diào)研，了解困擾住房保障實際工作推進(jìn)的難點、焦點、熱點問題，聽取征求各地的意見和建議，吸納到立法工作中來。四是針對性地借鑒發(fā)達(dá)國家和地區(qū)在住房保障立法工作中的經(jīng)驗做法，為我所用。

（二）省級層面。

江蘇省作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，無論是保障性住房的建設(shè)數(shù)量，還是管理任務(wù)都很重，而且經(jīng)過多年來的探索和總結(jié)，已經(jīng)積累了許多寶貴的經(jīng)驗，江蘇省應(yīng)以此為基礎(chǔ)在制度體系建設(shè)上先行先試。江蘇省除了整合現(xiàn)有住房保障政策制度外，應(yīng)運用好地方立法權(quán)，盡快啟動江蘇省住房保障條例的立法工作。從目前來講，要按照保障基本、并軌運行、租補分離、產(chǎn)權(quán)共有的思路完善住房保障制度，形成覆蓋全面、銜接緊密、科學(xué)合理的制度保障體系，將公共租賃住房與廉租住房并軌統(tǒng)稱為租賃型保障房，限價商品住房與經(jīng)濟(jì)適用住房并軌統(tǒng)稱為出售型保障房。推進(jìn)總結(jié)十項住房保障體系創(chuàng)新試點經(jīng)驗，在公共租賃住房多元化籌集方式、保障對象收入審核聯(lián)動機制構(gòu)建、保障房準(zhǔn)入退出機制等方面實現(xiàn)突破，進(jìn)一步完善制度體系。

（三）市、縣區(qū)級層面。

連云港市及其所轄縣區(qū)雖然沒有地方立法權(quán)，但仍然可以在國家、省有關(guān)規(guī)章制度的框架下，通過細(xì)化管理措施來破解住房保障中的相關(guān)問題。從目前連云港市住房保障體系的建設(shè)情況來看，應(yīng)在整合現(xiàn)有制度體系的同時，盡快制訂已出臺的各類保障性住房規(guī)范性文件配套政策。如對已經(jīng)出售的保障性住房上市交易收益分配、性質(zhì)調(diào)整、具體操作程序作出具體規(guī)定。盡快以政府規(guī)范性文件的形式明確細(xì)化政府各部門在住房保障工作中的職責(zé)，將申請人財產(chǎn)納入保障房申請審核范圍，制訂出臺《連云港市保障性住房資格審核認(rèn)定辦法》。研究制訂《連云港市保障性住房小區(qū)物業(yè)管理辦法》，對政府集中建設(shè)的保障房小區(qū)實施有效管理，進(jìn)一步提升住房保障對象的居住品質(zhì)。同時，還應(yīng)在保障房后續(xù)運營管理、退出管理、融資管理等方面積極探索，整合出臺一部綜合性住房保障管理辦法，努力形成具有地域特色的制度體系。