探討新型工業(yè)化下節(jié)約集約用地措施

陳艷紅

（北京舜土規(guī)劃顧問有限公司，北京100070）

引言

近年來，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，城市逐步推行新型工業(yè)化發(fā)展地方經(jīng)濟，而工業(yè)化的發(fā)展沒有土地支撐是顯然不行，但是并非供應(yīng)的土地越多，經(jīng)濟發(fā)展就越會強勁。正如在工礦、住宅、商服、基礎(chǔ)設(shè)施等各類建設(shè)用地全面擴張的過程中，已經(jīng)不斷出現(xiàn)土地粗放利用、批而不用等現(xiàn)象。人多地少的基本國情、經(jīng)濟建設(shè)的客觀需求，加上耕地和基本農(nóng)田保護形勢日趨嚴(yán)峻，致使人地矛盾不斷突出。為提高現(xiàn)有建設(shè)用地節(jié)約集約利用，國家于2008年在《國務(wù)院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號）中將土地節(jié)約集約利用定為了國家必須長期堅持的根本方針，嚴(yán)峻的土地國情決定了我國必須走可持續(xù)發(fā)展道路，并始終把集約高效利用土地資源作為落實科學(xué)發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的重要舉措。如何通過節(jié)約集約用地推進新型工業(yè)化更好發(fā)展，便是本文研究的重點。

一、新型工業(yè)化發(fā)展

截止目前，我國工業(yè)化已經(jīng)歷了依靠低勞動力成本、先進的機械及設(shè)備、信息技術(shù)三個階段，前兩個階段在于保持低成本優(yōu)勢，但過度依賴資源，第三個階段是為實現(xiàn)世界級的卓越制造。

自黨的十六大提出新型工業(yè)化的概念以來，我國新型工業(yè)化發(fā)展已跨越10個年頭，其主要特征就是科技含量高、經(jīng)濟效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮。與傳統(tǒng)工業(yè)化相比，新型工業(yè)化擯棄了片面追求經(jīng)濟增長速度和規(guī)模、以大量消耗資源、犧牲生態(tài)環(huán)境為代價的粗放型發(fā)展模式（即高投入、高消耗、高排放、多占地、難循環(huán)、低效率），開始向集約型的可持續(xù)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變[1]。經(jīng)過近幾年的實施，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)明顯轉(zhuǎn)變。自2003年以來，隨著工業(yè)化的推進，一、二產(chǎn)業(yè)比重總體均呈下降趨勢，逐漸向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。美國經(jīng)濟學(xué)家西蒙·庫茲涅茨等人研究認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化趨勢，主要是由經(jīng)濟增長過程中科學(xué)技術(shù)進步引起的[2],在工業(yè)化初期和中期階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的核心是農(nóng)業(yè)和工業(yè)之間"二元轉(zhuǎn)化"。隨著工業(yè)化的推進，農(nóng)業(yè)比重持續(xù)下降，工業(yè)和服務(wù)業(yè)比重相應(yīng)提高，當(dāng)?shù)谝划a(chǎn)業(yè)比重下降到20%以下，并且工業(yè)的比重高于服務(wù)業(yè)，這時進入了工業(yè)化中期階段；當(dāng)農(nóng)業(yè)比重降低到10%左右，工業(yè)比重逐漸與服務(wù)業(yè)趨于平等，工業(yè)化進入后期階段[3]。2012年我國三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)為10.1:45.3:44.6，可知，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重已經(jīng)越過工業(yè)化成熟期，正在逼近工業(yè)化后期，將要達(dá)到經(jīng)濟穩(wěn)定增長階段。但同時我們必須清醒地認(rèn)識到，我國發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題依然突出，比如新型工業(yè)化發(fā)展過程中很難快速轉(zhuǎn)變擺脫對有限資源尤其是需求量大而又不可再生的土地資源的利用，而現(xiàn)有的土地資源在一定程度上很難支撐這種用地增長速度快、利用粗放、浪費嚴(yán)重的土地利用方式，土地成為新型工業(yè)化過程中面臨的主要的問題之一。

二、新型工業(yè)化面臨的土地利用形勢

1.土地供需缺口逐漸變大

近幾年，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，工礦、住宅、商服、基礎(chǔ)設(shè)施等各類建設(shè)用地中除住宅用地外，總體均呈全面快速擴張的態(tài)勢。建設(shè)用地面積不斷增多，致使可利用土地面積不斷下降?！度珖恋乩每傮w規(guī)劃綱要（2006-2020年）》中預(yù)計到2020年，城鎮(zhèn)化率將達(dá)到58%，城鎮(zhèn)工礦用地需求量將在相當(dāng)長時期內(nèi)保持較高水平，再加上耕地保護和生態(tài)建設(shè)力度的加大，我國可用作新增建設(shè)用地的土地資源十分有限，土地供需缺口也將逐漸變大，各項建設(shè)用地特別是新型工業(yè)化用地供給面臨前所未有的壓力。

2.土地利用粗放浪費現(xiàn)象較為突出

近幾年隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城鎮(zhèn)范圍內(nèi)出現(xiàn)許多閑置、空閑和批而未供土地，土地利用率低，浪費嚴(yán)重等現(xiàn)象突出，嚴(yán)重影響了工業(yè)化的可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)報道調(diào)查，2010年5月全國共上報房地產(chǎn)違法違規(guī)用地（約12560公頃）中閑置土地面積11300公頃，占上報總面積的90%；2011年2月，國土資源部公布了三省區(qū)6宗由于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)自身原因造成且尚未處置的房地產(chǎn)閑置土地總面積近10公頃，等等。工業(yè)項目用地容積率僅為0.3-0.6①，工業(yè)用地產(chǎn)出率逐年下降，如表-1所示，且遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家水平。

表-1我國2009-2012年工業(yè)用地效率分析[4]

說明：

（1）工礦倉儲用地和工業(yè)增加值統(tǒng)計數(shù)據(jù)均未包括香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺灣省。

（2）工業(yè)增加值為全年工業(yè)增加值，絕對數(shù)按現(xiàn)價計算。

造成工業(yè)用地利用效率不斷降低的原因有多種，其中一方面就是在中國工業(yè)化、城市化進程中，出現(xiàn)了地方為搞惡性競爭，不惜在招商引資中以土地為籌碼，低價甚至“零地價”、“負(fù)地價”出讓工業(yè)用地。如西部某省工業(yè)園區(qū)，入園項目土地價格僅為城市住宅用地價格的九分之一，土地便宜導(dǎo)致一些企業(yè)大量圈地、占地；還有東部某縣為鼓勵投資制訂了投資額超過億元的項目，可以免費用地的優(yōu)惠政策；西南某市向投資商承諾“凡投資500萬元以上的項目，可獲贈10畝土地”，等等。低價出讓土地或以稅收優(yōu)惠、財政返還等方式變相低價出讓工業(yè)地價的做法，首先，由于工業(yè)用地低成本過度擴張，造成了土地資源的利用效率低、閑置浪費嚴(yán)重和國有資產(chǎn)的流失；其次，破壞了公開公平、競爭有序的市場環(huán)境，嚴(yán)重影響了區(qū)域的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。另一方面就是現(xiàn)階段仍存在很大一部分工業(yè)項目仍主要依靠低成本、消耗資源為主，工業(yè)效率低。如部分縣市為大肆宣揚、大規(guī)模占用土地搞高新技術(shù)開發(fā)區(qū)，但是連大學(xué)生都招不來，仍是以低效加工為主。

三、推進新型工業(yè)化下節(jié)約集約用地的措施建議

要推進現(xiàn)階段下新型工業(yè)化更好更快發(fā)展，必須要以資源節(jié)約為根本，合理控制建設(shè)規(guī)模，積極拓展建設(shè)用地新空間，努力轉(zhuǎn)變用地方式，加快由外延擴張向內(nèi)涵挖潛、由粗放低效向集約高效轉(zhuǎn)變，節(jié)約集約用地，防止用地浪費，走可持續(xù)發(fā)展的工業(yè)化道路。本文主要是在前人研究基礎(chǔ)上，結(jié)合地方經(jīng)驗，提出作者的一些觀點和建議，內(nèi)容僅供參考。由于作者能力有限，不足之處請大家多多諒解。

1.充分做好與兩大規(guī)劃的銜接

土地利用總體規(guī)劃作為規(guī)劃的“龍頭”，對區(qū)域用地布局起主導(dǎo)作用；城市規(guī)劃作為城市發(fā)展的主要依據(jù)，統(tǒng)領(lǐng)整個城市用地布局。而新型工業(yè)化的發(fā)展主要以園區(qū)、企業(yè)為主體，不僅要安排好在城市規(guī)劃中的布局，同時要做好與土地利用總體規(guī)劃的充分銜接，由土地利用總體規(guī)劃總體統(tǒng)籌各業(yè)用地，合理規(guī)劃用地布局，從而可以在用地布局安排時充分利用存量并控制增量，保障項目不重復(fù)用地、不大規(guī)模批地，即集約利用土地。

2.挖掘用地潛力，提高用地效率

2.1優(yōu)化園區(qū)用地布局，建設(shè)節(jié)約型工業(yè)園區(qū)

園區(qū)作為新型工業(yè)化發(fā)展的主要載體，因此首先要提高園區(qū)用地效率。一要整合、提升現(xiàn)有各類開發(fā)區(qū)。促進老工業(yè)區(qū)改造，強化新建工業(yè)園區(qū)的科學(xué)布局與統(tǒng)籌規(guī)劃，構(gòu)建新型的工業(yè)體系.二要嚴(yán)格控制開發(fā)區(qū)擴容，拓展地上地下空間。增大用地容積率，提高利用率，建立區(qū)域性各類用地的最低容積率體系，并針對有關(guān)稅費方面給予減免等優(yōu)惠政策。此外，對“大工廠、小社會”的現(xiàn)象也要采取相應(yīng)的措施，切實加強監(jiān)管。

2.2嚴(yán)查閑置用地，盤活存量土地

總結(jié)學(xué)習(xí)已開展縣市“三舊”（舊城區(qū)、舊村莊、舊廠礦）改造及存量用地挖潛經(jīng)驗，充分挖掘城鎮(zhèn)內(nèi)部閑置、低效等用地；通過應(yīng)用行政手段嚴(yán)格控制增量建設(shè)用地，利用經(jīng)濟手段提高市場化配置土地資源的能力，政策鼓勵引導(dǎo)企業(yè)利用存量土地等舉措，充分調(diào)動企業(yè)走內(nèi)部挖潛，增產(chǎn)不增地的積極性，提高土地節(jié)約集約利用效益，為新型工業(yè)化挖潛用地空間。

2.3創(chuàng)新土地供應(yīng)制度，加快產(chǎn)業(yè)升級調(diào)整

制定并出臺相關(guān)工業(yè)用地集約利用實施意見，合理調(diào)整或降低工業(yè)用地出讓年限。對于占地面積大、經(jīng)濟效益不好的企業(yè)用地制定相應(yīng)的土地收購或置換管理辦法，采取騰籠換鳥的方式，進行土地的整合利用，提高用地效益；還可鼓勵企業(yè)把土地使用權(quán)及后期建筑的地上房屋作為抵押物向銀行擔(dān)保融資，擴大資金融通渠道，促進企業(yè)發(fā)展；推進“代建廠房用地供應(yīng)”和“工業(yè)用地使用權(quán)直接租賃”兩種工業(yè)用地供應(yīng)方式，按需分配，提高工業(yè)用地集約利用水平[5]。

3.提高項目門檻，加強項目用地監(jiān)管

強化土地利用強度指標(biāo)控制，嚴(yán)把建設(shè)項目用地預(yù)審關(guān)，科學(xué)篩選和確定入園項目，對于不符合國家行業(yè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，高耗能、高成本、高污染等項目堅決淘汰。積極引進一部分有助于加速行業(yè)和產(chǎn)業(yè)集聚的戰(zhàn)略性項目、對經(jīng)濟內(nèi)涵式增長有帶動作用的高新技術(shù)和新興產(chǎn)業(yè)項目，推進工業(yè)經(jīng)濟集群式發(fā)展。同時還要以土地節(jié)約集約利用機制倒逼產(chǎn)業(yè)升級，以產(chǎn)業(yè)升級促進經(jīng)濟發(fā)展方式的根本性轉(zhuǎn)變。

強化對企業(yè)用地的監(jiān)管，建立用地“黑名單”制度。明確和細(xì)化企業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)，約定投資強度、容積率、工業(yè)產(chǎn)值、開發(fā)進度等要求，加強已建成項目跟蹤管理，建立項目試行年度效益考核機制、定期審查機制或按經(jīng)濟效益核實企業(yè)用地規(guī)模的辦法。對效益好又確需擴大再生產(chǎn)，則按其經(jīng)濟效益批準(zhǔn)其擴大再生產(chǎn)的用地范圍。對效益達(dá)不到設(shè)計要求，或者在同行業(yè)中處于劣勢地位，或者不符合國家產(chǎn)業(yè)政策，也不能持續(xù)發(fā)展的企業(yè)列入重點審查監(jiān)管對象列入“黑名單”，并停止供應(yīng)新增建設(shè)用地，甚至適量收回其用地指標(biāo)，確保有限的土地資源發(fā)揮最大的效益。堅決制止企業(yè)大面積占地，甚至轉(zhuǎn)為他用或改變土地用途“以地生財”。

四、結(jié)語

節(jié)約集約用地，是實現(xiàn)新型工業(yè)化道路的重要支撐。充分集中零散、閑置等土地，盤活低效土地，把存量土地蘊含的財富和生產(chǎn)力釋放出來，提高土地投資強度，從而為新型工業(yè)化發(fā)展挖掘很大一部分用地空間，進一步助推新型工業(yè)化高效、可持續(xù)發(fā)展。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源于《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》。

[1]李同寧．我國及各省市區(qū)新型工業(yè)化進程監(jiān)測分析[J]．濟南：軟科學(xué)，2006，20（2）：40-41．

[2]王振賢．庫茲涅茨的經(jīng)濟增長理論[J]．天津：中共天津市委黨校學(xué)報，2001，3：53．

[3]謝振江，陳芳．瓜州縣工業(yè)化發(fā)展進程分析[EB/OL]．

http://www.guazhou.gov.cn/ReadNews.asp?NewsID=19721，2011-10-18．

[4]蔣小勇．西部地區(qū)工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程中的土地利用問題[J]．廣西：改革與戰(zhàn)略，2006．

[5]王俊杰．優(yōu)化工業(yè)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)提高土地集約利用水平促進開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展——北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)工業(yè)用地管理實踐探索．北京：北京土地．