加州法官不端行為處理機(jī)制及其對(duì)我國(guó)的啟示*1

李 蓉, 鄒梅珠

(湘潭大學(xué) 法學(xué)院， 湖南 湘潭 411105)

加州法官不端行為處理機(jī)制及其對(duì)我國(guó)的啟示*1

李 蓉, 鄒梅珠

(湘潭大學(xué) 法學(xué)院， 湖南 湘潭 411105)

加州是較早設(shè)置法官不端行為處理機(jī)制的州之一，其經(jīng)驗(yàn)被其他的州作為建立和完善的藍(lán)本，被稱為“加州方案”。其處理程序不僅能體現(xiàn)對(duì)法官的保護(hù)，也能對(duì)確有不端行為的法官進(jìn)行恰如其分的處罰，從而達(dá)到純潔法官隊(duì)伍、減少法官不端行為的目的。加州法官不端行為處理程序具有處理主體中立、處理程序多元化、救濟(jì)程序司法化以及信息保密義務(wù)明確化等特點(diǎn)，而這些特點(diǎn)恰恰是我國(guó)法官不端行為處理機(jī)制所缺失的，所以需要從以上5個(gè)方面對(duì)我國(guó)法官不端行為處理機(jī)制加以完善。

加州；法官；不端行為；處理機(jī)制

由于法官“人的自然屬性使然”和其擁有缺乏有效監(jiān)督的諸多權(quán)力，實(shí)踐中法官不端行為出現(xiàn)的機(jī)率很大。[1]法律是道德的底線，法官充當(dāng)著“守門人”的重要角色，所以很多國(guó)家都對(duì)法官的行為做出了規(guī)制，并且設(shè)置了相應(yīng)的懲戒制度。

美國(guó)聯(lián)邦政府和各州都擁有兩套法官懲戒制度，即法官?gòu)椲乐贫群退痉☉徒渲贫?，他們的適用情形存在差異：法官?gòu)椲乐贫柔槍?duì)的是法官的行為已經(jīng)構(gòu)成犯罪，司法懲戒制度則針對(duì)的是法官的不端行為，一般是指法官違反法官職業(yè)道德規(guī)則的行為，如存在種族歧視等等。司法懲戒制度的出現(xiàn)要晚于法官?gòu)椲乐贫?，?960年之前，對(duì)于法官行為的懲戒主要是通過(guò)彈劾制度來(lái)實(shí)現(xiàn)的，但是由于彈劾制度處理方式單一，可能給法官群體帶來(lái)威脅，因此就推動(dòng)了司法懲戒制度的建構(gòu)。面對(duì)彈劾制度懲罰方式的單一性、嚴(yán)苛性，美國(guó)法官群體試圖設(shè)置輕緩、懲罰方式多元化的懲戒機(jī)制，但是由于缺乏良好的“樣本”，遲遲未動(dòng)手，直到1960年，加州法官不端行為處理機(jī)制獲得了美國(guó)各州的普遍認(rèn)可，并為其他各州爭(zhēng)相模仿，并被稱為“加州方案”。[2]

加州是美國(guó)最早通過(guò)設(shè)立一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)解決法官不端行為的州，也是美國(guó)法官不端行為處理機(jī)制的先行者，美國(guó)各州在建構(gòu)法官不端行為處理機(jī)制時(shí)都以“加州方案”馬首是瞻?？梢哉f(shuō)，沒有加州法官不端行為處理機(jī)制，就不會(huì)存在現(xiàn)行的美國(guó)聯(lián)邦法官不端行為處理機(jī)制。加州法官不端行為處理機(jī)制除了在其國(guó)內(nèi)產(chǎn)生重大影響之外，也對(duì)其他國(guó)家設(shè)置懲戒機(jī)制產(chǎn)生了較大的影響，如在20世紀(jì)70年代，隨著西方民眾對(duì)違反行為標(biāo)準(zhǔn)的法官進(jìn)行懲戒呼聲的高漲，加拿大、澳大利亞、法國(guó)等西方法治國(guó)家都設(shè)置了專門的法官不端行為懲戒機(jī)構(gòu)及懲戒程序。

加州法官不端行為處理機(jī)制之所以為西方法治國(guó)家爭(zhēng)相借鑒，其必有合理之處，具體表現(xiàn)為：作為行為處理重要組成部分的不端行為認(rèn)定和處理程序設(shè)計(jì)靈活，頗具特色，不僅能體現(xiàn)對(duì)法官的保護(hù)，也能對(duì)確有不端行為的法官進(jìn)行恰如其分的處罰，以純潔法官隊(duì)伍，減少法官不端行為。我國(guó)近年正在進(jìn)行法官管理制度的改革，“加州方案”或許對(duì)我國(guó)正在進(jìn)行的改革有一定的啟示和借鑒意義。

一、加州法官不端行為的處理機(jī)構(gòu)

(一)法官不端行為的界定

《加州法官司法道德守則》對(duì)法官應(yīng)當(dāng)遵循的規(guī)則做出了原則性的規(guī)定，即法官應(yīng)當(dāng)保持廉潔、中立、獨(dú)立和公正性。法官行為委員會(huì)對(duì)法官會(huì)受到懲戒的不端行為做出了詳細(xì)規(guī)定，具體而言，法官的不端行為包括：行為舉止和禮儀不恰當(dāng)；沒有有效保障當(dāng)事人的權(quán)利；濫用司法權(quán)威；濫用藐視法庭和相應(yīng)的制裁措施；回避、信息披露以及回避后的行為不恰當(dāng)；存在偏見或者表現(xiàn)出不是針對(duì)任何一方的偏見(包括預(yù)斷、偏袒)；判決遲延、不正確的薪水申報(bào)；與當(dāng)事人單方交流；行政瀆職(包括法官之間發(fā)生沖突、監(jiān)管工作人員失職、對(duì)于委員的投訴答辯遲延)；對(duì)未決案件進(jìn)行評(píng)論；收受禮物、貸款等；進(jìn)行不恰當(dāng)?shù)纳虡I(yè)、金融活動(dòng)；進(jìn)行不恰當(dāng)?shù)恼位顒?dòng)；法官離職后的不恰當(dāng)行為；法官任職前的不恰當(dāng)行為。當(dāng)法官在履行職務(wù)時(shí)確有上述行為，即可被界定為不端行為而受到相應(yīng)的處罰。

任何人都可以就法官的不端行為向法官行為委員會(huì)提出控告。*控告必須以書面的方式提出。法官行為委員會(huì)為了方便有關(guān)人員的控告，設(shè)計(jì)了統(tǒng)一的控告表格，這個(gè)表格是可以在法官行為委員會(huì)的官方網(wǎng)站上進(jìn)行下載。控告人把填寫好的控告表格遞交給法官行為委員會(huì)辦公室，或者直接以寫信的方式向法官行為委員會(huì)提出控告?？馗娌荒軌騼H僅陳述結(jié)論，例如，“某某法官很粗魯”或者“某某法官存在偏見”。事實(shí)上，控告必須對(duì)法官所做的和所說(shuō)的進(jìn)行全面的描述，如果存在一定的證據(jù)也應(yīng)當(dāng)在控告中提及。法官行為委員會(huì)對(duì)于符合形式要件的控告都會(huì)予以受理。雖然有關(guān)人員的控告是法官行為委員會(huì)獲得相關(guān)信息最為主要的途徑，但也不排除司法工作人員通過(guò)其他途徑獲取相關(guān)的信息，例如從新聞文章中或者在法官行為委員會(huì)的調(diào)查活動(dòng)中獲悉相關(guān)的信息。[3]

(二)加州法官行為委員會(huì)組成

加州法官不端行為的處理機(jī)構(gòu)是法官行為委員會(huì)。[4]該委員會(huì)最早可以追溯到1960年成立的“委員會(huì)辦公室”，它是隨著憲法修正案立法而設(shè)定的，設(shè)立的目的在于防止無(wú)能的人占據(jù)法官職位，或?qū)嵤┎欢诵袨?、不履行司法職?zé)。法官行為委員會(huì)是一個(gè)常設(shè)的機(jī)構(gòu)，它負(fù)責(zé)調(diào)查和處理針對(duì)法官的控告，它的管轄對(duì)象主要是加州的在職法官。*在特定情形下，法官行為委員會(huì)對(duì)加州已退休法官也擁有施加一定刑罰的權(quán)力。法官行為委員會(huì)在建立之初獲得了22個(gè)授權(quán)的職位，包括12個(gè)律師和10個(gè)輔助人員職位；2012——2013年，委員會(huì)職位擴(kuò)充，獲得了27個(gè)授權(quán)的職位，其組織結(jié)構(gòu)的安排如圖1所示：

圖1 資料來(lái)源于加州法官行為委員會(huì)的官方網(wǎng)站http://cjp.ca.gov/res/docs/Appendix/ Organizational_Chart.pdf.

從上圖可知，法官行為委員會(huì)由首席律師、審判律師辦公室、調(diào)查人員、行政管理人員以及委員會(huì)法律顧問(wèn)辦公室5個(gè)部門組成，他們各司其職，共同促使法官行為委員會(huì)的有效運(yùn)行。

二、加州法官不端行為處理程序的構(gòu)成

加州法官不端行為處理程序主要包括4個(gè)部分：工作人員詢問(wèn)和初步調(diào)查程序、訓(xùn)誡程序及其處理結(jié)果、正式程序及其處理結(jié)果、救濟(jì)程序。另外還有信息保密義務(wù)。

(一)工作人員詢問(wèn)和初步調(diào)查程序

法官行為委員會(huì)對(duì)投訴或工作中發(fā)現(xiàn)的可能的法官不端行為，能夠根據(jù)情況進(jìn)行兩個(gè)層次的調(diào)查，即工作人員詢問(wèn)和初步調(diào)查。大部分案件的調(diào)查是從工作人員詢問(wèn)開始的，只有較為嚴(yán)重的案件才可能一開始就啟動(dòng)初步調(diào)查。法官行為委員會(huì)的調(diào)查內(nèi)容包括與證人接觸、審查法庭紀(jì)律和其他的文件、觀看法庭訴訟、其他調(diào)查手段。在調(diào)查過(guò)程中，法官行為委員會(huì)向被控告法官寄問(wèn)詢(調(diào)查)信，向其了解相關(guān)情況，被詢問(wèn)(調(diào)查)的法官應(yīng)當(dāng)在法官行為委員會(huì)信件郵寄之日起20日內(nèi)回復(fù)。

經(jīng)過(guò)工作人員詢問(wèn)程序之后，法官行為委員會(huì)對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，其后可能做出以下決定：一是終結(jié)控告。經(jīng)過(guò)工作人員詢問(wèn)之后，發(fā)現(xiàn)控告信中所說(shuō)的不端行為并沒有發(fā)生或者純屬捏造，法官行為委員會(huì)將徑直終結(jié)相關(guān)的程序，而不會(huì)對(duì)被控告的法官采取任何的處罰性措施。二是發(fā)出咨詢信(做出該種處理決定之前需要告知被處罰法官，并給予其申辯的機(jī)會(huì))。經(jīng)過(guò)調(diào)查后，發(fā)現(xiàn)被控告的法官存在相當(dāng)微弱的不端行為或者該被控告的法官已經(jīng)意識(shí)到了其行為的不當(dāng)性并且采取了改正措施的，法官行為委員會(huì)可能以向被控告的法官發(fā)出咨詢信的方式終結(jié)程序。三是啟動(dòng)初步調(diào)查。經(jīng)過(guò)工作人員詢問(wèn)程序后，發(fā)現(xiàn)被控告法官存在嚴(yán)重的不端行為，法官行為委員會(huì)將批準(zhǔn)進(jìn)行初步調(diào)查。

在初步調(diào)查過(guò)程中，法官行為委員會(huì)可能會(huì)對(duì)被控告法官的行為舉止進(jìn)行持續(xù)觀察。當(dāng)初步調(diào)查中發(fā)現(xiàn)被控告法官存在一個(gè)持續(xù)的、但是可以被糾正的問(wèn)題，例如那些可以改進(jìn)的行為舉止，持續(xù)觀察措施可能會(huì)被采用。*根據(jù)法官行為委員會(huì)《規(guī)則》第112條的規(guī)定，這種持續(xù)觀察活動(dòng)可能會(huì)導(dǎo)致初步調(diào)查工作達(dá)2年之久。這種持續(xù)觀察活動(dòng)包括階段性的法庭觀察、復(fù)查相關(guān)的文件，以及詢問(wèn)曾經(jīng)出現(xiàn)在被控告法官面前的人。被控告法官將會(huì)被告知正處于持續(xù)觀察的階段，并且會(huì)以書面形式告知被控告法官其被觀察的行為的類型。

根據(jù)初步調(diào)查的結(jié)果，法官行為委員會(huì)可能會(huì)做出以下處理意見：不采取任何懲罰措施的情況下，終結(jié)整個(gè)調(diào)查程序，這是針對(duì)被控告法官不存在不端行為的情形；向被控告法官發(fā)出一封咨詢信，這是針對(duì)被控告法官存在較為輕微的不端行為；向被控告法官發(fā)出對(duì)其進(jìn)行公開性或者非公開性訓(xùn)誡的通知；啟動(dòng)正式程序(Formal proceedings)。

(二)訓(xùn)誡程序及其處理結(jié)果

法官行為委員會(huì)在對(duì)被控告法官進(jìn)行調(diào)查之后，認(rèn)為其存在較為嚴(yán)重的不端行為，如忽視當(dāng)事人的獲得通知權(quán)、聽證權(quán)等等，就會(huì)向被控告法官發(fā)出準(zhǔn)備受訓(xùn)的通知。被控告法官在接到法官行為委員會(huì)發(fā)出的準(zhǔn)備對(duì)其進(jìn)行公開或者非公開訓(xùn)誡處罰的通知之后，通常有3種選擇：一是接受訓(xùn)誡處罰。如果被控告法官接受法官行為委員會(huì)做出的訓(xùn)誡處罰，那么整個(gè)程序就會(huì)在此終結(jié)。二是在法官行為委員會(huì)面前對(duì)訓(xùn)誡處罰進(jìn)行駁斥。如果被控告法官選擇在法官行為委員會(huì)面前對(duì)訓(xùn)誡處罰進(jìn)行駁斥，那么法官行為委員會(huì)會(huì)對(duì)有關(guān)的記錄和法官的反對(duì)意見及辯解進(jìn)行審查并作出相應(yīng)的處理。該處理結(jié)果具有終結(jié)性。具體處理方式包括終結(jié)控訴、發(fā)出咨詢信、不公開(公開)訓(xùn)誡。三是啟動(dòng)正式的程序，即法官拒絕訓(xùn)誡處罰并要求啟動(dòng)正式程序。

(三)正式程序及其處理結(jié)果

正式程序是由程序啟動(dòng)、審訊、提交報(bào)告、處理方式4部分組成：

1. 程序啟動(dòng)

正式程序啟動(dòng)的情形有：一是在初次調(diào)查之后，發(fā)現(xiàn)被控告法官可能存在嚴(yán)重的不端行為，法官行為委員會(huì)啟動(dòng)正式程序的；二是被控告法官拒絕接受法官行為委員會(huì)做出的訓(xùn)誡處罰決定而要求啟動(dòng)正式程序的。正式程序被開啟之后，法官行為委員會(huì)就會(huì)向被控告法官發(fā)出一個(gè)啟動(dòng)正式程序的通知書——正規(guī)的控訴書。被控告法官收到控訴書之日起20日內(nèi)，應(yīng)當(dāng)將答辯狀送達(dá)給法官行為委員會(huì)。在正式程序啟動(dòng)之后，被控告法官是否還可以繼續(xù)履行職責(zé)，這要視具體情況而定。如果被控告法官繼續(xù)履行職責(zé)可能會(huì)引起現(xiàn)時(shí)的、不可彌補(bǔ)的、持續(xù)性的公共性危害，那么法官行為委員會(huì)可能就會(huì)制止該法官繼續(xù)履行司法職責(zé)。被控告法官收到了開啟正式程序的通知書之后，被控告法官就有接受法官行為委員會(huì)調(diào)查的義務(wù)。

2. 審訊

在被控告法官提交答辯狀之后，法官行為委員會(huì)就會(huì)著手準(zhǔn)備聽審活動(dòng)。為保持聽審的中立性，法官行為委員會(huì)可能會(huì)要求最高法院指派3名專門的法官對(duì)該案進(jìn)行聽審。*最高法院挑選了大約45名有經(jīng)驗(yàn)的并且經(jīng)過(guò)訓(xùn)練的法學(xué)家專門負(fù)責(zé)法官行為委員會(huì)程序中的聽審活動(dòng)。在法官行為委員會(huì)訴訟程序的任何階段，被控告法官都可以由委托人代為出席，支撐控訴的證據(jù)將由法官行為委員會(huì)所任命的主控官予以展示。聽審程序適用加州證據(jù)法的有關(guān)規(guī)定。[5]

3. 提交報(bào)告

在聽審程序結(jié)束之后，主持聽審的人員會(huì)向法官行為委員會(huì)提交一份報(bào)告。這份報(bào)告包括對(duì)聽審程序的說(shuō)明、對(duì)有關(guān)問(wèn)題的調(diào)查結(jié)果、法官不端行為可能產(chǎn)生的法律后果以及被控告法官的辯解。法官行為委員會(huì)在收到聽審報(bào)告之后，控辯雙方可以向法官行為委員會(huì)進(jìn)行口頭辯解。

4. 處理方式

加州司法懲戒《制度》第6條的規(guī)定，在聽審程序結(jié)束之后，法官行為委員會(huì)可能會(huì)做出以下決定(該案件在沒有采取任何處罰措施的情況下被取消的情況除外)：一是對(duì)被控告法官進(jìn)行公開指責(zé)或者開除。法官在履行公務(wù)中故意實(shí)施不端行為，有持續(xù)不斷的過(guò)失，沒有能力履行法官的職責(zé)，習(xí)慣于無(wú)節(jié)制地使用酒精及藥品以及行為偏離正義，法官行為委員會(huì)可能會(huì)對(duì)其采取公開指責(zé)或者開除的懲罰性措施。二是進(jìn)行公開或者非公開訓(xùn)誡。如果發(fā)現(xiàn)法官具有不恰當(dāng)行為或者失職的，法官行為委員會(huì)將對(duì)該法官處以公開或者不公開訓(xùn)誡。三是解雇。法官因身體上的疾病而嚴(yán)重影響其履行職責(zé)，而該種疾病是不可治愈的，那么該法官可能會(huì)被解雇。涉及前任法官的案子，法官行為委員會(huì)可能會(huì)采用公開指責(zé)或者(非)公開訓(xùn)誡的懲罰措施。四是發(fā)出咨詢信。在經(jīng)過(guò)調(diào)查之后，發(fā)現(xiàn)不端行為確實(shí)發(fā)生了，但是這種不端行為性質(zhì)比較輕微，法官行為委員會(huì)可能會(huì)以向被控告法官發(fā)出一封咨詢信的方式結(jié)束懲戒程序。五是終結(jié)案件。假如控告的內(nèi)容被發(fā)現(xiàn)是不真實(shí)的或者缺乏證據(jù)予以證明的，法官行為委員會(huì)將不會(huì)對(duì)被控告法官采取任何的制裁措施而結(jié)束這個(gè)案件，并將處理結(jié)果告知控告人。

(四)救濟(jì)程序

在加州法官對(duì)于遭受諸如訓(xùn)誡、指責(zé)、免職等處罰決定不服的，可以向最高法院上訴，請(qǐng)求其對(duì)該控告進(jìn)行審查。最高法院在接到被控告法官的申請(qǐng)之后，其可能做出不同意審查或者同意重新審查的決定。如果最高法院決定對(duì)該控告進(jìn)行審查，那么該種審查可能包括一個(gè)獨(dú)立的“重新”審查記錄的程序。最高法院通過(guò)審查后，可能會(huì)做出維持或者推翻法官行為委員會(huì)處罰決定的裁決，并且該裁決具有終結(jié)性的效力。

(五)信息的保密義務(wù)

法官行為委員會(huì)《規(guī)則》規(guī)定，法官行為委員會(huì)收到的控告信以及調(diào)查報(bào)告都是需要保密的。此外，咨詢信和不公開的訓(xùn)誡都是保密的。法官行為委員會(huì)成員一般無(wú)權(quán)將咨詢信和不公開訓(xùn)誡的性質(zhì)告知任何人(包括控告人)。根據(jù)法官行為委員會(huì)《規(guī)則》第102條第1款的規(guī)定，所有的書面材料和有關(guān)的程序都應(yīng)當(dāng)保密，但是法律另有規(guī)定的除外。*保密義務(wù)共有8種例外情形，法官行為委員會(huì)《規(guī)則》第102條第2款至第9款對(duì)法官不當(dāng)行為處理過(guò)程中的保密義務(wù)做出了具體規(guī)定，在符合法律規(guī)定的情況下，需要對(duì)相關(guān)內(nèi)容予以公開。

三、我國(guó)法官不端行為處理程序及存在的問(wèn)題

(一)我國(guó)法官不端行為處理程序

《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》、《中華人民共和國(guó)法官法》、《法官行為規(guī)范》以及《中華人民共和國(guó)法官職業(yè)道德基本準(zhǔn)則》構(gòu)成了我國(guó)法官的行為規(guī)范體系，從忠誠(chéng)司法事業(yè)、保證司法公正、確保司法廉潔、堅(jiān)持司法為民以及維護(hù)司法形象5大方面對(duì)我國(guó)法官行為提出要求。根據(jù)最高人民法院《人民法院監(jiān)察工作條例》(下稱《監(jiān)察工作條例》)第14條，我國(guó)法官不端行為主要是指法官的違紀(jì)違法行為，各級(jí)人民法院的監(jiān)察部門對(duì)法官的不端行為的控告負(fù)有受理和處理的權(quán)限。有關(guān)人員的控訴、檢舉可以作為監(jiān)察部門提起調(diào)查程序的信息來(lái)源，監(jiān)察部門在行使職責(zé)的過(guò)程中自行發(fā)現(xiàn)或有關(guān)機(jī)關(guān)、部門移送的違紀(jì)線索也可以成為監(jiān)察部門啟動(dòng)調(diào)查的線索。具體的處理程序包括立案、調(diào)查、審理以及救濟(jì)程序4個(gè)環(huán)節(jié)。

1. 立案?！侗O(jiān)察工作條例》第25條規(guī)定，各級(jí)人民法院的監(jiān)察部門在收到有關(guān)法官不端行為的控訴、檢舉，或者在檢查過(guò)程中自行發(fā)現(xiàn)有關(guān)法官的不端行為后，經(jīng)過(guò)初步的核實(shí)，認(rèn)為存在不端行為并且應(yīng)當(dāng)予以紀(jì)律處罰的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)本院院長(zhǎng)批準(zhǔn)立案并組織調(diào)查。

2. 調(diào)查。監(jiān)察部門對(duì)法官不端行為進(jìn)行查辦時(shí)，應(yīng)當(dāng)組成調(diào)查組和審理組，分別履行調(diào)查職能和審理職能。對(duì)法官不端行為進(jìn)行調(diào)查的過(guò)程中，要全面收集證據(jù)，并且聽取被調(diào)查法官的陳述和辯解。在經(jīng)過(guò)調(diào)查后，會(huì)有兩種處理結(jié)果：一是認(rèn)為不端行為不存在，或者情節(jié)顯著輕微，不需要給予紀(jì)律處分的，應(yīng)當(dāng)撤銷案件并通知被調(diào)查的法官；二是存在不端行為并可能給予紀(jì)律處分的案件，應(yīng)當(dāng)交由審理組進(jìn)行審理。

3. 審理。法官不端行為案件的審理方式主要有兩種：一是聽證的方式；二是書面審理的方式。采用書面審理方式的，還應(yīng)當(dāng)詢問(wèn)被調(diào)查的人、聽取其陳述和辯解，在必要的時(shí)候，也可以和證人核對(duì)證據(jù)。經(jīng)過(guò)審理后，對(duì)于需要予以紀(jì)律處分的，由監(jiān)察部門提出處分意見，經(jīng)本院院長(zhǎng)辦公會(huì)議批準(zhǔn)后下達(dá)處分紀(jì)律處分決定。

4. 救濟(jì)程序?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于印發(fā)〈人民法院監(jiān)察工作條例〉的通知》第35-36條對(duì)受到處分法官的救濟(jì)途徑作了規(guī)定。受處分法官對(duì)紀(jì)律處分不服的可以向原決定做出機(jī)關(guān)提出復(fù)議，其對(duì)復(fù)議仍然不服的，可以向上一級(jí)人民法院提出上訴。

(二)我國(guó)法官不端行為處理機(jī)制存在的問(wèn)題

1. 處理主體的中立性欠缺

在我國(guó)各級(jí)人民法院的監(jiān)察部門負(fù)責(zé)受理對(duì)法官和其他工作人員不端行為的控告、檢舉。監(jiān)察部門由最高人民法院監(jiān)察室、地方各級(jí)人民法院和基層人民法院專職監(jiān)察員構(gòu)成。最高人民法院監(jiān)察室在最高人民法院的領(lǐng)導(dǎo)下主管全國(guó)的監(jiān)察工作、地方各級(jí)人民法院和基層人民法院專職監(jiān)察員在本院院長(zhǎng)和上級(jí)法院的監(jiān)察部門的領(lǐng)導(dǎo)下工作。在級(jí)別管轄方面，各級(jí)人民法院的監(jiān)察部門對(duì)本級(jí)法院的法官和其他工作人員不端行為擁有調(diào)查處理權(quán)，而當(dāng)下一級(jí)人民法院的院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、副院級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、監(jiān)察室主任存在不端行為則由上一級(jí)人民法院監(jiān)察部門調(diào)查處理。從上述規(guī)定可知監(jiān)察部門職權(quán)的行使并非是獨(dú)立的。各級(jí)人民法院的監(jiān)察部門受到本院院長(zhǎng)和上級(jí)法院的監(jiān)察部門的領(lǐng)導(dǎo)，很難保證其在履行職責(zé)時(shí)不會(huì)受到個(gè)人和有關(guān)部門的干涉。各級(jí)人民法院監(jiān)察部門對(duì)本法院的法官和其他工作人員不端行為的調(diào)查處理難逃“同體調(diào)查和處理”的詰難。正如有的學(xué)者所言，在中國(guó)這樣一個(gè)以“人情”、“關(guān)系”為紐帶的社會(huì)，由本院的法官來(lái)懲戒昔日的同事即便從所謂法治國(guó)家的實(shí)踐情況來(lái)看，其效果也是差強(qiáng)人意的。[6]

2. 具體處理程序單一

根據(jù)《人民法院監(jiān)察工作條例》第24條——第34條的規(guī)定，我國(guó)在處理法官不端行為時(shí)統(tǒng)一采用的是“立案-調(diào)查-審判”的模式，缺乏靈活性，既不利于提高效率，也不利于保護(hù)無(wú)辜或只有較輕不端行為的被控法官。此外，允許采用書面的形式處理對(duì)法官的投訴，事實(shí)上是剝奪了被控法官的申辯權(quán)，不利于對(duì)被控者的保護(hù)。

3. 被懲處法官的救濟(jì)途徑具有行政管理傾向

在我國(guó)，為被處罰法官提供的救濟(jì)方式是“復(fù)議-申訴”，即首先向原決定機(jī)關(guān)提出復(fù)議，在不服復(fù)議的情況下再向上一級(jí)法院提出申訴，帶有明顯的行政管理傾向。

4. 保密義務(wù)規(guī)定的缺失

在法官不端行為處理過(guò)程中，往往涉及法官的名譽(yù)，所以在沒有進(jìn)入正式的處理程序之前一般要求對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行保密。這樣有利于保障法官的聲譽(yù)和威信，也有利于保障被控訴法官的正常生活。我國(guó)法律對(duì)于法官不端行為處理程序中的保密義務(wù)沒有做出相應(yīng)規(guī)定。

四、加州法官不端行為處理程序?qū)ξ覈?guó)的啟示

借鑒加州法官不端行為處理的立法與實(shí)踐,同時(shí)充分考慮我國(guó)法官不端行為處理的本土特色，本文認(rèn)為我國(guó)法官不端行為處理程序應(yīng)當(dāng)從如下方面進(jìn)行完善：

(一)中立的裁判主體

聯(lián)合國(guó)《關(guān)于司法機(jī)關(guān)獨(dú)立的基本原則》中規(guī)定，對(duì)法官在司法或?qū)I(yè)職責(zé)中的指控，法官應(yīng)當(dāng)?shù)玫焦龑徟?。保證被控告法官公正審判的必要條件之一就是處理者的中立性。我們國(guó)家是否也要像加州那樣設(shè)立一個(gè)專門的、獨(dú)立于其他機(jī)構(gòu)的調(diào)查處理機(jī)構(gòu)呢？有的學(xué)者主張應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的、專門的機(jī)構(gòu)。[7]本文認(rèn)為在考慮中立性的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)考慮其他的因素，尤其是資源因素。

加州法官行為委員會(huì)2008——2009年度財(cái)政消耗為3,871,987美元；2009——2010年度的財(cái)政消耗為3,716,778美元；2011——2012年度財(cái)政消耗為3,890,487美元；2012——2013年的財(cái)政預(yù)算為4,133,000美元。[8]無(wú)疑，一個(gè)專門的、獨(dú)立于其他機(jī)構(gòu)的不端行為處理機(jī)構(gòu)的設(shè)立和運(yùn)轉(zhuǎn)需要花費(fèi)大量的人力、物力以及財(cái)力。問(wèn)題的關(guān)鍵是，我們是否有必要廢棄一個(gè)運(yùn)行已久的制度，用一套全新機(jī)制取代之？筆者認(rèn)為，增加處理機(jī)構(gòu)的中立性，防止“自己的孩子下不了手”這樣的問(wèn)題出現(xiàn)，增加這一機(jī)制的公信力，是目前完善我國(guó)法官行為不端處理機(jī)制的一個(gè)核心所在。構(gòu)建一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)評(píng)判法官行為的正當(dāng)與否，是我國(guó)法官管理制度發(fā)展的要求，也是保證法官職業(yè)公正、清廉的必要手段。但設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)并非易事，許多問(wèn)題需要考慮周全。這應(yīng)當(dāng)作為法官管理制度的一個(gè)遠(yuǎn)景去構(gòu)思。目前情形下，在對(duì)我國(guó)法院現(xiàn)有組織體系不作較大調(diào)整的基礎(chǔ)上，為了提升法官不端行為調(diào)查處理部門的中立性，本文主張對(duì)法官不端行為的調(diào)查處理仍然由人民法院監(jiān)察部門進(jìn)行，但是必須由被控告法官所在法院的上一級(jí)人民法院監(jiān)察部門處理。同時(shí)，為了提高公眾對(duì)司法的公信力，建議在處理法官不端行為的案件時(shí)，吸納律師、高校法學(xué)相關(guān)研究領(lǐng)域教師等社會(huì)各界人士參與，其中律師可以考慮由當(dāng)?shù)芈蓭焻f(xié)會(huì)予以指派，高校法學(xué)相關(guān)研究領(lǐng)域教師參與則可以考慮在全省范圍內(nèi)建立專家咨詢庫(kù)的基礎(chǔ)上予以實(shí)現(xiàn)。

(二)多元化的處理程序

從上文的介紹中可以發(fā)現(xiàn)，加州法官不端行為處理程序?qū)嵸|(zhì)上是一種二元合一的處理程序，即包括非正式懲戒程序和正式程序，形成了非正式懲戒和正式懲戒的良性互動(dòng)。根據(jù)法官不端行為的嚴(yán)重程度而設(shè)置不同的程序，即：一是采用書面聽審處理程序。加州法官行為委員會(huì)在調(diào)查后，發(fā)現(xiàn)法官可能存在輕微不端行為，在賦予被控訴法官一定回應(yīng)機(jī)會(huì)后，就會(huì)以發(fā)出咨詢信的方式終結(jié)整個(gè)處理程序。二是公開聽審程序。經(jīng)過(guò)調(diào)查后，法官行為委員會(huì)發(fā)現(xiàn)被控訴法官存在較為嚴(yán)重的不端行為，需要對(duì)其采取公開(非公開)訓(xùn)誡的懲罰措施時(shí)，就會(huì)通知被控訴法官，由被控訴法官進(jìn)行選擇。如果被控訴法官選擇接受公開(非公開)訓(xùn)誡的通知，則程序就此終結(jié)；被控訴法官也可以選擇到委員會(huì)面前進(jìn)行辯解。三是采用正式的處理程序。經(jīng)過(guò)調(diào)查后，當(dāng)法官行為委員會(huì)發(fā)現(xiàn)被控訴法官存在嚴(yán)重的不端行為時(shí)，就會(huì)啟動(dòng)正式的處理程序。此外，對(duì)于實(shí)施了較為嚴(yán)重的不端行為，而受到可能處于公開(不公開)訓(xùn)誡通知的被控訴法官，可以選擇不接受公開(不公開)訓(xùn)誡的處罰并選擇啟動(dòng)正式的程序。

要進(jìn)一步完善我國(guó)法官不端行為處理機(jī)制，就有必要依行為的嚴(yán)重程度為標(biāo)準(zhǔn)將法官不端行為予以類型化，并以此為基礎(chǔ)設(shè)置不同的處理程序，可以考慮做出以下設(shè)計(jì)：

1. 法官不端行為比較輕微的，可以采用書面聽審的方式處理。被控訴法官只是在言詞方面表現(xiàn)不當(dāng)，就可以采用書面聽審方式予以處理，處以警告的處罰。

2. 法官存在嚴(yán)重不端行為的，可以采用正式的程序予以處理。被控訴法官涉及嚴(yán)重的侵犯訴訟參與人權(quán)利、濫用訴訟程序的，應(yīng)當(dāng)采用開庭審判的方式進(jìn)行。

3. 法官存在較為嚴(yán)重的不端行為的，則應(yīng)當(dāng)賦予被控告法官一定的程序選擇權(quán)，其可以選擇書面聽審方式也可以選擇正式的處理程序，例如被控訴法官存在單方面接觸當(dāng)事人、接受當(dāng)事人請(qǐng)客送禮等不端行為。

(三)救濟(jì)程序的司法化改造

加州法官不端行為處理程序的一個(gè)亮點(diǎn)就是救濟(jì)程序的司法化，這對(duì)于保障被控訴法官的權(quán)益是非常重要的。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行立法，被處分法官對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)做出的處分決定不服的，一般是向原處分做出部門提出復(fù)議，對(duì)復(fù)議不服的，才可以向上一級(jí)提出控告，被處分法官的救濟(jì)途徑呈現(xiàn)出行政化的特征。司法部門在處理事務(wù)的過(guò)程中采用行政化的訴訟程序，在本質(zhì)上與司法機(jī)關(guān)的特性相違背，所以有必要將救濟(jì)程序進(jìn)行司法化改造，即被處分法官對(duì)有關(guān)機(jī)構(gòu)做出的處分不服的，可以向原處分做出機(jī)構(gòu)的上一級(jí)機(jī)構(gòu)提出再次審查的申請(qǐng)，原處分做出機(jī)構(gòu)的上一級(jí)機(jī)構(gòu)所做出的決定具有終結(jié)性。原處分做出機(jī)關(guān)是最高人民法院監(jiān)察室的，被處分法官對(duì)處分決定不服的，由最高法院審判委員會(huì)負(fù)責(zé)再次審查。

(四)明確法官不端行為處理程序中裁判主體的信息保密義務(wù)

在對(duì)法官不端行為調(diào)查終結(jié)前向外宣揚(yáng)此事，可能會(huì)產(chǎn)生以下消極影響：一是影響各級(jí)人民法院監(jiān)察部門公正處理案件；二是降低法官群體的公信力。“夫市之無(wú)虎明矣，然而三人言而成虎”，這句話出自《戰(zhàn)國(guó)策·魏策二》，其含義是：三個(gè)人謊報(bào)城市里有老虎，聽的人就信以為真。比喻說(shuō)的人多了，就能使人們把謠言當(dāng)事實(shí)。還未調(diào)查處理終結(jié)就將某法官可能實(shí)施了不端行為的事件宣揚(yáng)出去，即便該法官事實(shí)上沒有實(shí)施不端行為，也會(huì)對(duì)該法官的名譽(yù)和生活造成一定的影響。所以確立保密義務(wù)是有必要的。從時(shí)間的維度來(lái)看，在啟動(dòng)正式訴訟程序之前，與該法官不端行為有關(guān)的信息是不可以向外界公開，法律另有規(guī)定除外。負(fù)有保密義務(wù)的人員包括：一是監(jiān)察部門(室)的人員；二是證人及調(diào)查人員在調(diào)查過(guò)程中接觸的其他的人員。對(duì)于是否將有關(guān)法官所承受的處罰進(jìn)行公開，加州法官管理規(guī)則進(jìn)行了區(qū)分，即對(duì)于比較輕微的處罰不進(jìn)行公開，對(duì)于比較嚴(yán)重的處罰才予以公開。本文建議我國(guó)亦可以采用相似的規(guī)定，即規(guī)定受到警告、記過(guò)、記大過(guò)處罰的一般不予公開，而受到降級(jí)、撤職、開除處罰的則予以公開。

[1] Jonathan Abel .Testing Three Commonsense Intuition about Judicial Conduct Commissions[J]. Stanford Law Review, Vol. 64.

[2] Mandate and Legislative. History of Commission On Judicial Performance[EB/OL]. http://cjp.ca.gov/ mandate_legislative_history.htm.

[3] How Matters Are Brought Before the Commission，2011 Annual Report [EB/OL].http://cjp.ca.gov/res/docs/annual_reports/2011_%20Annual_Report_03-29-12(1).pdf.

[4] State Of California Commission On Judicial Performance ，2011 Annual Report[EB/OL].http://cjp.ca.gov/res/docs/annual_reports/2011_%20Annual_Report_03-29-12(1).pdf.

[5] Commission Rule 125(a)[EB/OL].http://cjp.ca.gov/res/docs/appendix/CJPRules. Pdf.

[6] 朱奕.對(duì)我國(guó)法官懲戒制度存在的問(wèn)題分析[J].安徽文學(xué),2007,(8).

[7] 朱鴻雁.法官懲戒制度的比較法研究——兼論我國(guó)相關(guān)制度的構(gòu)建[J].遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào),2006，(6)

[8] The Commission's Budget[EB/OL].http://cjp.ca.gov/organiztion_budget.htm.

[責(zé)任編輯: 喬小洺]

Misconduct-handling Mechanism for Judges in California and its Enlightenment to China

LI Rong & ZOU Mei-zhu

(SchoolofLaw,XiangtanUniversity,Xiangtan411105,China)

California is one of the first states in USA that have set up a misconduct-handling mechanism for judges, and its experience called “the California Program” has become a blueprint for other states in USA. This misconduct-handling mechanism can not only protect good judges, but also give proper punishment on the judges with misconducts, which helps purify the team of judges and reduce their misconducts. This mechanism has such features as the neutrality of the subject, plurality of procedures, judicial appropriateness of relief programs and clear obligation of confidentiality, which can shed much light on the misconduct-handling mechanism for judges in China.

California; judge; misconduct; misconduct-handling mechanism

2013-10-09

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金課題“中國(guó)社會(huì)變遷與刑事訴訟”(07BFX067)；湖南省研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目“法官行為規(guī)制研究”(CX2013B247)的階段性成果。

李 蓉(1968—)，女，湖南邵陽(yáng)人，湘潭大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樾淌略V訟法學(xué)研究。

DF73

A

1000-5110(2014)02-0110-07