公立高中擇校費(fèi)政策研究

黃偉東

摘 要：當(dāng)前公立高中擇校問(wèn)題是反映教育公平的熱點(diǎn)之一。而擇校實(shí)質(zhì)上是對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的競(jìng)爭(zhēng)與爭(zhēng)奪。不規(guī)范的擇校行為不僅影響著正常的教學(xué)秩序，扭曲學(xué)生的價(jià)值觀，更重要的是在一定程度上滋生并助長(zhǎng)了教育腐敗，踐踏著教育公平。從微觀管制經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，探討政府所制定的高中擇校費(fèi)政策失靈的原因，透過(guò)管制的角度分析，加深對(duì)擇校政策的理解和把握。

關(guān)鍵詞：高中擇校費(fèi)；管制經(jīng)濟(jì)學(xué)；教育公平；政府失靈

中圖分類(lèi)號(hào)：G46 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）12-0172-02

公立高中擇校問(wèn)題已經(jīng)成為當(dāng)今教育公平領(lǐng)域的重要議題之一，據(jù)“國(guó)家教育公平研究”課題組的調(diào)查，各地通過(guò)繳納贊助費(fèi)、擇校費(fèi)進(jìn)入高中的比例超過(guò)在校生的10%，進(jìn)入城市重點(diǎn)高中的比例達(dá)到了25.20，有的重點(diǎn)高中甚至達(dá)到40%以上。據(jù)中國(guó)人民銀行第16次城市儲(chǔ)蓄調(diào)查顯示，居民家庭存款動(dòng)機(jī)除正常開(kāi)支外，子女教育已居首位。有調(diào)研機(jī)構(gòu)對(duì)北京、上海、廣州、成都和西安等五所城市2000年擇校費(fèi)情況調(diào)查，結(jié)果有32.6%的家長(zhǎng)有交過(guò)擇校費(fèi)，平均3 150元，北京為50.8%，平均4 767元。普通高中擇校費(fèi)動(dòng)則上千，甚至過(guò)萬(wàn)，超過(guò)普通家庭的經(jīng)濟(jì)承受能力，但仍有很多家庭對(duì)此樂(lè)此不疲。眾多就擇校政策的研究大多集中在現(xiàn)象的分析與建議上，本文希望透過(guò)一個(gè)新的視角——微觀管制經(jīng)濟(jì)學(xué)，從政府制定擇校政策這一行為出發(fā)，分析擇校費(fèi)政策的實(shí)施效果，在此基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)的政策建議。

一、教育管制是經(jīng)濟(jì)性管制與社會(huì)性管制的結(jié)合

管制經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究對(duì)象可歸納為：經(jīng)濟(jì)性管制、社會(huì)性管制和反壟斷三大領(lǐng)域。植益草認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)性管制是指在自然壟斷和存在信息不對(duì)稱(chēng)的領(lǐng)域，為了防止發(fā)生資源配置低效率和確保利用者的公平利用，政府機(jī)關(guān)利用法律權(quán)限，通過(guò)許可和認(rèn)可等手段，對(duì)企業(yè)的進(jìn)入和退出、價(jià)格、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、投資、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)等有關(guān)行為加以管制。該定義比較具體和完整，說(shuō)明了經(jīng)濟(jì)性管制的領(lǐng)域、目標(biāo)、手段和內(nèi)容。經(jīng)濟(jì)管制的目的從根本上說(shuō)就是彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷、矯正市場(chǎng)機(jī)制作用的消極后果，進(jìn)而保證資源配置的高效率并確保利用者能夠公平利用。

教育產(chǎn)業(yè)是比較典型的經(jīng)濟(jì)管制部門(mén)。該界定的理由主要有以下幾個(gè)方面：

首先，教育產(chǎn)業(yè)作為支撐經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的重要支柱之一，該產(chǎn)業(yè)的良好運(yùn)行是整個(gè)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)的重要保障。一旦教育產(chǎn)業(yè)提供的產(chǎn)品與服務(wù)無(wú)法正常供給或是質(zhì)量不佳抑或是價(jià)格不正常時(shí)，都會(huì)波及社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的穩(wěn)定。因此，政府必須采取各種各樣的管制政策，其中尤以經(jīng)濟(jì)管制政策的干預(yù)最多。

其次，教育產(chǎn)業(yè)作為比較典型的自然壟斷產(chǎn)業(yè)，為了避免由于壟斷而帶來(lái)的種種負(fù)面效應(yīng)，這就需要政府對(duì)其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管制，以此來(lái)規(guī)范教育產(chǎn)業(yè)的供給。

第三，教育產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)具有明顯的外部效應(yīng)，并且更多地表現(xiàn)為外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，因此，需要政府制定經(jīng)濟(jì)管制措施來(lái)保證最優(yōu)的資源配置。由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益與外部經(jīng)濟(jì)效益的存在，為防止無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的資源配置低效率，客觀上就需要政府采取有效的經(jīng)濟(jì)管制措施。

第四，教育產(chǎn)業(yè)在投入上表現(xiàn)為初始投資巨大，固定資產(chǎn)投資比重較高，資本回收期較長(zhǎng)，其資本實(shí)物形態(tài)的專(zhuān)用性也很強(qiáng)；在產(chǎn)出方面，產(chǎn)品的同質(zhì)性很強(qiáng)，具有明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征。因此，政府就必須對(duì)教育產(chǎn)業(yè)的供給和價(jià)格進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管制，一方面賦予學(xué)校以一定的壟斷供應(yīng)權(quán)，同時(shí)還要求它必須履行穩(wěn)定地向社會(huì)提供相關(guān)產(chǎn)品與服務(wù)的義務(wù)。

相較之經(jīng)濟(jì)性管制，社會(huì)性管制是一種較新的政府管制。植草益對(duì)社會(huì)性管制的定義是：以保障勞動(dòng)者和消費(fèi)者的安全、健康、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、防止災(zāi)害為目的，對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和伴隨著提供它們而產(chǎn)生的各種活動(dòng)制定一定標(biāo)準(zhǔn)，并禁止、限制特定行為的管制。社會(huì)性管制的內(nèi)容非常豐富，其中就包含對(duì)教育領(lǐng)域的管制。由此，可以看出教育領(lǐng)域的政策管制，其實(shí)是經(jīng)濟(jì)性管制與社會(huì)性管制的綜合，其區(qū)別在于教育的社會(huì)性管制不是以該特定產(chǎn)業(yè)為研究對(duì)象，而是圍繞如何達(dá)到一定的社會(huì)目標(biāo)，實(shí)行跨產(chǎn)業(yè)、全方位的管制。因此對(duì)就北京市公立高中擇校費(fèi)政策——這一具體的教育產(chǎn)業(yè)內(nèi)的政策管制研究，主要是在經(jīng)濟(jì)性管制的研究領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行分析。

二、擇校費(fèi)管制政策失靈的原因分析

在理論上，政府的管制行為被看作是可以扭轉(zhuǎn)頹勢(shì)的有效方式，但其前提是在市場(chǎng)——這雙“無(wú)形的手”自由運(yùn)作后仍然無(wú)法改變的時(shí)候。然而，在實(shí)際的生產(chǎn)生活中，政府管制也可能產(chǎn)生失靈，而這個(gè)問(wèn)題卻往往被人們忽略。

（一）低效率的微觀管制

從理論上講，現(xiàn)有的政府就擇校費(fèi)政策的管制屬于低效率的微觀管制。運(yùn)用一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的模型進(jìn)行解釋?zhuān)篈JW模型，收益率管制下的企業(yè)為增加收益彌補(bǔ)成本，存在激勵(lì)通過(guò)資本密集型投入組合擴(kuò)大資本基數(shù)。這樣，在規(guī)定收益率下，企業(yè)能夠得到較高的絕對(duì)利潤(rùn)。但是在自然壟斷管制的實(shí)踐中，政府對(duì)一些自然壟斷產(chǎn)業(yè)進(jìn)行管制的結(jié)果，卻導(dǎo)致了該產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)出低效率、服務(wù)差、價(jià)格高，消費(fèi)者剩余少，并未實(shí)現(xiàn)政府管制的良好初衷。將該模型運(yùn)用到擇校管制中，雖然政府管制的目的是為了防止學(xué)校過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)利益，保護(hù)家長(zhǎng)及孩子的權(quán)利，但是實(shí)際上卻極大地挫傷了學(xué)校發(fā)展與創(chuàng)新的動(dòng)力。

另一方面的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)源于對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的競(jìng)爭(zhēng)，各個(gè)家庭都希望獲得最優(yōu)質(zhì)的教育資源，因此，這種需求的競(jìng)爭(zhēng)較之于學(xué)校競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，一旦優(yōu)質(zhì)教育資源的供給不足，競(jìng)爭(zhēng)就只能通過(guò)學(xué)生能力、權(quán)力及金錢(qián)等標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量。這就會(huì)產(chǎn)生教育不公的嚴(yán)重后果。

（二）信息不對(duì)稱(chēng)

管制作為政府行為，要達(dá)到預(yù)期目標(biāo)首先必須擁有必要的信息。但在實(shí)際中，政府的管制活動(dòng)同樣受到嚴(yán)重的信息約束，使之無(wú)法全面了解整個(gè)狀況。政府介入解決信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，通常意味著居高臨下的信息成本、計(jì)算成本和交易成本。政府并不比私人掌握更多的信息與知識(shí)優(yōu)勢(shì)，在某種程度上，政府在信息不對(duì)稱(chēng)的條件下，介入爭(zhēng)勝競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中，當(dāng)錯(cuò)誤的信息占據(jù)主導(dǎo)地位時(shí)，反而會(huì)阻礙主體的發(fā)展，進(jìn)一步阻礙經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。與此同時(shí)，信息是有租金的，并且與效率相掛鉤，兩者是一對(duì)矛盾體，在兼顧效率的同時(shí)，也要不斷地壓低成本，因此，政府的管制政策只能在管制信息搜索和實(shí)行某種鼓勵(lì)信息顯露政策之間做出成本最小的選擇。

政府在制定擇校費(fèi)方面的政策時(shí)，其最終目標(biāo)就是要遏制愈演愈烈的擇?，F(xiàn)象，基于這樣一種認(rèn)知，政府所做出的政策導(dǎo)向就是不斷提高擇校的門(mén)檻，無(wú)論是通過(guò)行政命令式的還是價(jià)格調(diào)控式的。政府做出這樣的管制，也就是在效率與信息租金間找尋著成本最小的選擇。但是，隨著時(shí)間的不斷前進(jìn)，不斷出現(xiàn)新的問(wèn)題，在諸多問(wèn)題的夾縫中，更難獲得擇校的真實(shí)信息。

（三）管制俘獲

管制俘獲理論認(rèn)為，對(duì)于社會(huì)中的每一個(gè)行業(yè)來(lái)說(shuō)，政府既是一種潛在的資源，也是一種潛在的威脅。在管制立法和管制執(zhí)行兩個(gè)層次上存在“政府管制市場(chǎng)”，在利益驅(qū)動(dòng)下，被管制者總會(huì)千方百計(jì)進(jìn)行“尋租投資”，企圖影響管制立法和執(zhí)法，而管制者通常會(huì)被“收買(mǎi)”。管制的供給是應(yīng)行業(yè)的管制需求，或者隨著時(shí)間推移，管制機(jī)構(gòu)為行業(yè)所控制。（Stigler，1971；Peltzmanm，1976）。

就擇校問(wèn)題而言，“以權(quán)擇?！本褪亲畹湫偷睦?。任何一項(xiàng)政策的出臺(tái)，都不可避免地有著人為因素的融入，任何一項(xiàng)政策的制定，終究是出自人手，因而也就存在著一定的威脅，負(fù)責(zé)管制的人員其本身就可能深陷其中，與被管制者有著說(shuō)不清楚的利害關(guān)系，政府不可能完全代表公共利益，其自身也會(huì)追求團(tuán)體及自身的利益最大化?？梢哉f(shuō)管制者身兼兩種相矛盾的角色：一面作為宏觀政策的制定者，而另一面卻也作為家庭的一分子進(jìn)行擇校選擇。因此，管制者很有可能會(huì)制定偏向于自身利益群體的管制政策，從而出現(xiàn)管制失靈。

三、對(duì)策建議

（一）建立約束與實(shí)施的制度框架

探究擇校問(wèn)題失靈的根本原因，不僅僅是政府微觀管制與干預(yù)市場(chǎng)的具體政策及措施的問(wèn)題。由此，約束政策的制定與實(shí)施的規(guī)則與制度框架顯得十分重要。就學(xué)校財(cái)務(wù)方面，設(shè)立擇校費(fèi)的政府專(zhuān)門(mén)賬戶(hù)是十分必要的，在擇校費(fèi)方面要限制學(xué)校的權(quán)利，對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的把關(guān)，堅(jiān)決杜絕資金的不良流動(dòng)。同時(shí)，建立全面的監(jiān)督體質(zhì)不僅對(duì)學(xué)校，也是對(duì)家庭及政府的保證。將人大、紀(jì)委、教育行政部門(mén)以及學(xué)生家長(zhǎng)，這些元素全部融合在一起，形成監(jiān)督委員會(huì)，隨時(shí)進(jìn)行檢查、定期進(jìn)行商討，以保證學(xué)生及其家庭的權(quán)利。

（二）競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入

通過(guò)在政府管理中注入一些市場(chǎng)因素，可以縮小非市場(chǎng)缺陷的影響范圍，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)過(guò)程提高政府機(jī)構(gòu)運(yùn)作效率和管理績(jī)效，以克服政府失靈。就高中教育而言，可以允許第三方部門(mén)加入其中，無(wú)論是私人機(jī)構(gòu)還是公益組織。這樣不僅能夠促進(jìn)辦學(xué)主體的多樣化，同時(shí)也促進(jìn)教育內(nèi)部以及公立學(xué)校與民辦學(xué)校、公立學(xué)校與私立學(xué)校之間的競(jìng)爭(zhēng)。這種競(jìng)爭(zhēng)有利于提高教育的整體質(zhì)量，豐富優(yōu)質(zhì)教育資源，促進(jìn)教育的均衡發(fā)展。

（三）走不同于西方的擇校改革之路

我國(guó)擇校問(wèn)題出現(xiàn)在20世紀(jì)七八十年代。西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家同樣也面臨這樣的問(wèn)題，因此，借鑒他們的成功經(jīng)驗(yàn)是我們?nèi)〉贸晒Φ囊环N便捷途徑。但是，我們更應(yīng)該看到今天的改革與西方改革的不同之處。只有清晰了解了不同，我們才可能在改革之路上免受“邯鄲學(xué)步”的窘境。要解決我國(guó)的擇校問(wèn)題，就必須擴(kuò)大教育供給尤其是優(yōu)質(zhì)教育供給，同時(shí)，促進(jìn)學(xué)校辦學(xué)特色化和辦學(xué)模式多樣化。促進(jìn)學(xué)校之間均衡發(fā)展也是解決我國(guó)擇校問(wèn)題的重要途徑之一。

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